當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月6日，拜登團(tuán)隊(duì)多位核心成員確認(rèn)，拜登已選擇提名加利福尼亞州現(xiàn)任總檢察長(zhǎng)澤維爾·貝塞拉（Xavier Becerra）出任衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)。如果這一提名得到國(guó)會(huì)參議院批準(zhǔn)且貝塞拉成功上任，現(xiàn)年62歲的他將回到闊別四年的聯(lián)邦政壇，延續(xù)此前24年國(guó)會(huì)眾議員期間的華盛頓生涯，并成為首位出任該職位的拉美裔。這也意味著，貝塞拉將自動(dòng)退出填補(bǔ)當(dāng)選副總統(tǒng)卡瑪拉·哈里斯于明年1月就職后空缺出的議員席位的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

而在7日，一個(gè)更為令人意外的重要提名從拜登陣營(yíng)傳來(lái)：曾擔(dān)任中央司令部司令的陸軍四星上將勞埃德·奧斯?。↙loyd Austin）將獲得新防長(zhǎng)提名，此前呼聲極高甚至被認(rèn)為鎖定提名的前副防長(zhǎng)米歇爾·弗盧努瓦（Michele Flournoy）再次與五角大樓失之交臂。

貝塞拉和奧斯汀分別是候任總統(tǒng)拜登確認(rèn)提名的第四位和第五位內(nèi)閣部長(zhǎng)。此前，國(guó)務(wù)卿（11月23日）、國(guó)土安全部部長(zhǎng)（11月23日）以及財(cái)政部長(zhǎng)（11月30日）等人選早已引發(fā)外界各種解讀，拜登希望在這些人選中同步體現(xiàn)的專業(yè)度與多元化也可見(jiàn)一斑。

然而，時(shí)至今日，大選投票日已過(guò)去將近五周時(shí)間，距離11月7日拜登正式發(fā)表勝選演講也已過(guò)去整整一個(gè)月，拜登在搭建班子，特別是內(nèi)閣成員方面卻似乎并不著急，甚至在一些關(guān)鍵職位上給人以久拖不決之感，這與他本人及其領(lǐng)導(dǎo)的政府所要面對(duì)的迫切挑戰(zhàn)似乎存在一定脫節(jié)。

與前任相比，拜登組隊(duì)慢了？

如果說(shuō)拜登“不著急”，或者內(nèi)閣人事安排較慢的話，應(yīng)該要通過(guò)一些對(duì)比來(lái)驗(yàn)證。首先，必須承認(rèn)的是候任總統(tǒng)安排內(nèi)閣的時(shí)間并沒(méi)有明確的規(guī)定，但通常情況下從政策執(zhí)行效率的角度出發(fā)，成員人選還是越早提名、越早就位為好。

具體來(lái)講，現(xiàn)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普在2016年12月1日即確認(rèn)勝選三周多之后便提名了吉姆·馬蒂斯出任防長(zhǎng)，后者在2017年1月20日即特朗普就職當(dāng)天就得到了國(guó)會(huì)參議院的批準(zhǔn)。同樣，前總統(tǒng)奧巴馬在確認(rèn)當(dāng)選將近四周后宣布了關(guān)于希拉里·克林頓出任國(guó)務(wù)卿的提名，2009年1月21日即奧巴馬就職第二天，希拉里就得到國(guó)會(huì)參議院放行，投入新角色。

早一些提名雖然好，但晚一些也并未被驗(yàn)證就會(huì)有大問(wèn)題。近年來(lái)最晚的一次大概就是奧巴馬在2009年3月2日才宣布了提名時(shí)任堪薩斯州州長(zhǎng)的凱瑟琳·西貝利厄斯（Kathleen Sebelius）出任衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)。其背后的故事為：候任總統(tǒng)奧巴馬最初在2008年12月11日便提名了曾長(zhǎng)期擔(dān)任國(guó)會(huì)參議院民主黨領(lǐng)袖的湯姆·達(dá)什勒（Tom Daschle）出任衛(wèi)生部長(zhǎng)，但后者很快被曝出與醫(yī)療保險(xiǎn)行業(yè)有利益糾葛，因而被迫放棄提名，故奧巴馬不得不重新為自己的全民醫(yī)改尋找新的執(zhí)行人。

但無(wú)論如何，如果以宣布勝選后一個(gè)月為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，拜登的確算是動(dòng)作有些慢的。準(zhǔn)確地講，拜登在這一個(gè)月內(nèi)確定了15位內(nèi)閣部長(zhǎng)中的5位、10位內(nèi)閣級(jí)官員中的6位。與之相比，從2008年11月4日晚間宣布勝選，到當(dāng)年12月4日為止，奧巴馬宣布了15位內(nèi)閣部長(zhǎng)中的6位、9位內(nèi)閣級(jí)成員中的4位，應(yīng)該說(shuō)在部長(zhǎng)級(jí)層面還是比拜登要稍微快一些的。

相比而言，特朗普從2016年11月8日晚宣布勝選之后的一個(gè)月內(nèi)的提名工作可謂“神速”：他宣布了15位內(nèi)閣部長(zhǎng)中的10位、8位內(nèi)閣級(jí)官員中的5位。由此可見(jiàn)，一個(gè)“反建制派”的外行反而在“組隊(duì)”方面“雷厲風(fēng)行”。

至于可以給拜登“動(dòng)作拖拉”找的顯眼借口，則是2020年大選計(jì)票耗時(shí)持久，同時(shí)特朗普方面拖延至11月24日才同意開(kāi)啟權(quán)力交接，但至今仍拒絕承認(rèn)結(jié)果，這都給拜登“組隊(duì)”造成了現(xiàn)實(shí)障礙。

但實(shí)際問(wèn)題在于，這些特殊情況其實(shí)并不妨礙對(duì)自己當(dāng)選一事篤定的拜登提前著手人事布局。對(duì)此，拜登現(xiàn)在的處境還可以與前總統(tǒng)小布什在經(jīng)歷五周爭(zhēng)議之后的“反戈一擊”進(jìn)行比照。

2000年的選舉日雖然是11月7日，但由于佛羅里達(dá)重新計(jì)票爭(zhēng)議的原因，最后到12月12日才以聯(lián)邦最高法院的判決為節(jié)點(diǎn)確認(rèn)了小布什的勝出，次日，戈?duì)栃紨∵x，小布什名正言順地開(kāi)啟班子搭建的進(jìn)程。不過(guò)事實(shí)上，彼時(shí)的小布什已在11月26日宣布了自己未來(lái)的白宮辦公室主任安德魯·卡德（Andrew Card），而在12月13日之后的三周之內(nèi)（2001年1月3日之前）則快速宣布了當(dāng)時(shí)14個(gè)內(nèi)閣部長(zhǎng)的全部提名以及五位內(nèi)閣級(jí)官員中的三位，只有貿(mào)易代表和白宮全美禁毒政策辦公室主任先后等到了2001年1月11日和5月11日。

顯而易見(jiàn)，如今的拜登并沒(méi)有像小布什那樣“蓄勢(shì)待發(fā)”，而是保持了至少低于近年來(lái)平均速度的穩(wěn)步緩慢推進(jìn)。再細(xì)化來(lái)看，盡管拜登關(guān)于國(guó)務(wù)卿、國(guó)土安全部部長(zhǎng)、情報(bào)總監(jiān)三個(gè)職位上的人選決定相對(duì)快于特朗普和奧巴馬，但在11月23日之后拜登對(duì)其他職位提名的進(jìn)度則顯著放慢下來(lái)。

更甚于此的是，前三位總統(tǒng)幾乎都可以在確認(rèn)勝選后的一個(gè)月內(nèi)快速搞定國(guó)務(wù)卿、財(cái)長(zhǎng)、防長(zhǎng)及司法部長(zhǎng)四個(gè)關(guān)鍵職位的安排，特朗普時(shí)也只有國(guó)務(wù)卿推遲到了2016年12月13日才最終宣布，而拜登在發(fā)表勝選演講后的一個(gè)月時(shí)間內(nèi)只確認(rèn)了其中的兩位，在整整一個(gè)月的時(shí)間點(diǎn)上才傳出了防長(zhǎng)人選，這似乎也能說(shuō)明一些問(wèn)題。

作者自制

疲于掌控議程與整合各方勢(shì)力？

那么，目前拜登的內(nèi)閣搭建過(guò)程出問(wèn)題了嗎？有的答案一定認(rèn)為沒(méi)有。其中一個(gè)理由便是畢竟一切都還在推進(jìn)之中，提名工作并沒(méi)有耽誤新政府的交接。另一個(gè)理由則可能是，總統(tǒng)自己的班底，特別是隨著從奧巴馬政府以來(lái)盛行的分管不同政策領(lǐng)域的所謂“沙皇”（Tsar）紛紛就位，內(nèi)閣也就不那么重要了。

然而，前者的解釋大概只能說(shuō)明拜登團(tuán)隊(duì)眼下沒(méi)有什么太大的問(wèn)題，后者的解釋的力度仍無(wú)法否認(rèn)內(nèi)閣部長(zhǎng)職位的存在——即便白宮團(tuán)隊(duì)已超越了這些部長(zhǎng)來(lái)主導(dǎo)核心決策，但部長(zhǎng)的位置仍可以體現(xiàn)民主黨內(nèi)“分贓”與平衡的效果。這也能在一定程度上說(shuō)明，拜登當(dāng)前在黨內(nèi)整合上似乎正在面對(duì)越來(lái)越大的累積壓力。

先回到貝塞拉衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)的提名，原本被關(guān)注比較多的人選其實(shí)是兩位民主黨籍的現(xiàn)任女州長(zhǎng)：羅得島州州長(zhǎng)吉娜·雷莫多（Gina Raimondo）和新墨西哥州州長(zhǎng)米歇爾·盧漢·格里沙姆（Michelle Lujan Grisham）。雷莫多原本被拜登團(tuán)隊(duì)看中，但她卻還是拒絕了衛(wèi)生部長(zhǎng)職位的邀約。雖然借口是不習(xí)慣華盛頓政治，但據(jù)傳雷莫多更希望獲任財(cái)長(zhǎng)或商務(wù)部長(zhǎng)。

此外，更讓雷莫多擔(dān)憂的也是拜登政府架構(gòu)中逐漸顯現(xiàn)出的“疊床架屋”。在宣布衛(wèi)生部長(zhǎng)人選之前，拜登已宣布任命杰夫·津茨（Jeff Zients）出任白宮應(yīng)對(duì)新冠疫情的特設(shè)協(xié)調(diào)員，而目前擔(dān)任拜登過(guò)渡團(tuán)隊(duì)聯(lián)席主席的津茨在奧巴馬時(shí)期就涉足了全民醫(yī)改和TPP等重大政策制定，影響力頗大。正因如此，任何新的衛(wèi)生部長(zhǎng)都有理由擔(dān)心自己會(huì)否只是給這位白宮抗疫“沙皇”打下手而已。

至于盧漢·格里沙姆，她與津茨同為過(guò)渡團(tuán)隊(duì)聯(lián)席主席，盡管其本人極具意愿出任衛(wèi)生部長(zhǎng)，但拜登團(tuán)隊(duì)卻偏偏更期待她出任內(nèi)政部長(zhǎng)，從而延續(xù)至少?gòu)?975年以來(lái)該職位人選來(lái)自或出生于密西西比河以西地區(qū)的傳統(tǒng)，不過(guò)該提名最終遭遇了她本人的拒絕。

在兩個(gè)人選先后出局之后，貝塞拉的可能性才“浮出水面”，并以其與佩洛西、哈里斯的密切關(guān)系得以保持自身特有的政治角色。衛(wèi)生部長(zhǎng)這一人選的一波三折，至少說(shuō)明了拜登正較為艱難地在掌控議程與整合各方勢(shì)力之間謀求某種平衡，而目前看來(lái)，拜登想實(shí)現(xiàn)前者，就不太容易實(shí)現(xiàn)后者。

提名“緩慢”或是為“大妥協(xié)”

類似的難以擺平的問(wèn)題至少也發(fā)生在防長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)的安排上。就防長(zhǎng)人選而言，奧斯汀的意外出線非常值得玩味。盡管幾乎早在拜登當(dāng)選之前，曾在奧巴馬政府第一任期擔(dān)任分管政策副防長(zhǎng)的弗盧努瓦，就如四年之前一樣得到了最高的關(guān)注度，但拜登卻遲遲不讓這個(gè)猜測(cè)成真。

拜登的顧忌也是因民主黨內(nèi)的進(jìn)步派勢(shì)力對(duì)弗盧努瓦的鷹派立場(chǎng)持有反對(duì)意見(jiàn)，甚至還多次公開(kāi)指責(zé)弗盧努瓦與軍工產(chǎn)業(yè)利益之間的密切關(guān)系未來(lái)會(huì)給她帶來(lái)不小的包袱。與此同時(shí)，非洲裔群體再次站出來(lái)，希望在五角大樓首次迎來(lái)一位女性掌門(mén)人之前先迎來(lái)首位非洲裔。

在派系與族裔之外，拜登與弗盧努瓦之間也始終沒(méi)有建立起來(lái)較為密切的私交，他們的關(guān)系可能還要通過(guò)與弗盧努瓦合伙開(kāi)辦咨詢公司、已被拜登提名為國(guó)務(wù)卿的布林肯來(lái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)系。更為嚴(yán)峻的是，拜登與弗盧努瓦之間早在奧巴馬政府時(shí)期就存在著明確政見(jiàn)分歧：2009年，在弗盧努瓦主導(dǎo)向阿富汗增兵計(jì)劃之時(shí)，拜登卻堅(jiān)持徹底反對(duì)此舉。雖然在2016年夏天，拜登到新美國(guó)安全中心發(fā)表演講，作為中心創(chuàng)始人的弗盧努瓦主持了活動(dòng)并盛贊拜登，拜登則回贊道，“防長(zhǎng)女士，我為你（向希拉里）寫(xiě)了推薦信”，但現(xiàn)如今拜登似乎并不太有意愿輕易地接受希拉里的人選，所以才又傳出了前國(guó)土安全部部長(zhǎng)杰伊·約翰遜（Jeh Johnson）有望成為首位非洲裔美國(guó)防長(zhǎng)的消息。然而，約翰遜在奧巴馬政府任職八年的經(jīng)歷又太容易強(qiáng)化所謂拜登團(tuán)隊(duì)即是“奧巴馬3.0”之感。

最后，拜登轉(zhuǎn)向了67歲的奧斯汀，按照與其團(tuán)隊(duì)聯(lián)系密切的一位前官員的話說(shuō)，“這個(gè)選擇看上去更少麻煩，更少反對(duì)，關(guān)系也更容易處理一些”。不過(guò)，這位在2013年被奧巴馬提名來(lái)取代馬蒂斯的奧斯汀，如今也需要同馬蒂斯當(dāng)年一樣的頗有爭(zhēng)議的國(guó)會(huì)豁免。（編者注：根據(jù)美國(guó)限制軍隊(duì)文職人員法案規(guī)定，軍人退役七年后才可擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)，不滿年限者需要國(guó)會(huì)豁免。）

雖然拜登或許最終可以解決此事，但奧斯汀所面對(duì)的畢竟極有可能不是馬蒂斯當(dāng)年面臨的“府會(huì)一致”，而且民主黨內(nèi)部某些人也對(duì)再次豁免并不買(mǎi)賬，即便是國(guó)會(huì)非洲裔民主黨人中，也仍舊存在支持弗盧努瓦的聲音。

但無(wú)論如何，在11月23日宣布外交安全團(tuán)隊(duì)之后的兩周之后才提出防長(zhǎng)安排，而且人選令外界頗感意外，這顯然是不太多見(jiàn)，或者說(shuō)是存在令人遐想空間的做法：奧巴馬在同一天宣布了希拉里的提名，并公開(kāi)了留任防長(zhǎng)羅伯特·蓋茨的決定，而小布什則是在確定鮑威爾的國(guó)務(wù)卿提名之后12天，向外界介紹了拉姆斯菲爾德的“回歸”。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，拜登在防長(zhǎng)人選上拖延的時(shí)間越長(zhǎng)，就越有可能給世界一種“防務(wù)不再重要”的印象，而這將進(jìn)一步損害華盛頓在世界范圍內(nèi)的所謂信譽(yù)。

就農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)人選而言，若本著提名人選來(lái)自農(nóng)業(yè)州的傳統(tǒng)，拜登原本很容易鎖定人選，比如2018年敗選的北達(dá)科他州女性國(guó)會(huì)參議員海迪·海特坎普（Heidi Heitkamp），甚至是曾在奧巴馬政府擔(dān)任過(guò)八年農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)的艾奧瓦州前州長(zhǎng)湯姆·維爾塞克（Tom Vilsack）都是比較穩(wěn)妥的人選方向。然而，在民主黨內(nèi)部進(jìn)步派以及非洲裔勢(shì)力的要求下，來(lái)自俄亥俄州的國(guó)會(huì)眾議員馬西婭·富奇（Marcia Fudge）竟然也擠入了考察范圍，而這位非洲裔女性民主黨人所代表的俄亥俄州第11選區(qū)幾乎沒(méi)有農(nóng)業(yè)人口。

換言之，這兩類人選之間爭(zhēng)奪的本質(zhì)是關(guān)于農(nóng)業(yè)部定位的爭(zhēng)奪：即是要延續(xù)農(nóng)業(yè)部代表農(nóng)業(yè)州利益的定位，還是要讓農(nóng)業(yè)部更多地發(fā)揮解決饑餓、貧困等社會(huì)問(wèn)題的“進(jìn)步作用”。目前，拜登團(tuán)隊(duì)看似一籌莫展，或已開(kāi)始考慮加入其他人選來(lái)平衡目前的“難分伯仲”。

總的來(lái)看，選舉勝利后的資源分配環(huán)節(jié)原本就難免上演各路人馬的爭(zhēng)奪?；蛟S正是因?yàn)閲?guó)會(huì)議員出身的拜登更傾向于“大妥協(xié)”的政府，所以這次的這些派系爭(zhēng)奪才會(huì)如我們目前看到的如此顯性。

值得注意的是，眼下拜登政府在剛剛起步之時(shí)就已表現(xiàn)出了不同以往之處——既相信自己的小圈子，但在參與決策或執(zhí)行的層面則刻意實(shí)現(xiàn)最為充分的平衡。正因如此，提名過(guò)程穩(wěn)步推進(jìn)也可能并非是拜登“動(dòng)作緩慢”，而是老謀深算。至于拜登這種愿意花更多時(shí)間在不同聲音中盡可能實(shí)現(xiàn)“妥協(xié)”的風(fēng)格，對(duì)美國(guó)未來(lái)的內(nèi)外決策到底意味著什么，才是更為有趣且有意義的觀察點(diǎn)。

“聯(lián)邦明察局”是中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國(guó)人民大學(xué)美國(guó)研究中心秘書(shū)長(zhǎng)刁大明的專欄，對(duì)“聯(lián)邦”（United States，即美國(guó)）之事洞明察鑒之。