澎湃新聞 王基煒 制圖

發(fā)揮中心城市的優(yōu)勢區(qū)域帶動作用符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律，也是國家高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵。上海定位為卓越的全球城市，引領長三角一體化、提升國家競爭力責無旁貸，在后疫情時代的復雜經(jīng)濟背景下尤為迫切。要實現(xiàn)這些目標，依靠上海目前的能級是遠遠不夠的，提高承載力勢在必行，這也是中央關于區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求。

一、當前大城市承載力不能承受之重

人口承載力是城市承載力主要內(nèi)容。

一般認為，資源和環(huán)境對人口承載力具有“剛性”約束。然而這種“剛性”并非一成不變。交通基礎設施建設和市場的交換機制有助于互通有無，緩解資源和環(huán)境的制約作用；先進的技術和城市管理水平可以通過提高效率，進而提高人口承載力。因此，從上海自身來看，不存在資源剛性約束，主要問題在于，隨著人口規(guī)模增加，集聚不經(jīng)濟問題越來越突出，交通擁堵、地價高企、環(huán)境污染加劇，城市宜居性降低。這對城市基礎設施和管理服務水平提出嚴重挑戰(zhàn)。

在未來可見的時期內(nèi)，上海的人口增長會在一定程度上放緩，人口老齡化會日益加深，這將造成勞動力短缺問題，遏制創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。我們對全國省會城市的計量分析也顯示，平均來看，省會城市人口規(guī)模增加已經(jīng)導致勞動生產(chǎn)率不再符合規(guī)模報酬遞增的集聚經(jīng)濟規(guī)律了。

上海作為全國“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，面臨著應對全球競爭、推動長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展和助推上海自身服務能級提升的重要使命。實現(xiàn)上述目標需要更多的人才和新鮮血液的注入，為城市發(fā)展帶來更大的活力，發(fā)揮上海更大的輻射帶動作用。

如何破解人口承載力不足和人才需要旺盛的矛盾呢？提高城市承載力是“十四五”期間的重要任務。

二、多中心結(jié)構(gòu)是提高城市承載力的重要空間組織形式

增強城市人口承載力的措施包括加快建設基礎設施和提高城市管理服務能力。

通過上海和東京的對標來看，東京都市圈比上海在同樣面積的范圍內(nèi)承載了更多的人口，重要原因就是，東京具有更高密度的大容量快速軌道交通網(wǎng)絡和更具效率的公共服務管理能力。在這兩方面上海都要補課，進一步加大中心城區(qū)地鐵和其他形式軌道交通密度，也要盡快引入擁堵收費等城市交通管理措施。不過，這些措施的作用不是無限的，要受制于財力、技術和管理水平制約。因而，超大城市也往往會在一段時期內(nèi)對人口有一個總量上的約束，以緩解建設和管理上的緊張。

提高城市承載力還可以從優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)入手，構(gòu)建多中心城市空間結(jié)構(gòu)是平衡發(fā)展和緩解大城市病的兩全之策。

我們針對全國地級及以上城市的大樣本計量分析有一個重要發(fā)現(xiàn)，多中心的就業(yè)空間結(jié)構(gòu)可以提高（經(jīng)濟）最優(yōu)城市規(guī)模，即：對小城市來說，單中心結(jié)構(gòu)具有最高的經(jīng)濟新績效，但對大城市來說，實現(xiàn)經(jīng)濟效率最優(yōu)離不開多中心空間結(jié)構(gòu)的支撐。

關于作用機制，我們的研究進一步發(fā)現(xiàn)，多中心城市空間結(jié)構(gòu)有助于緩解大城市交通擁堵，降低空氣典型污染物濃度，平抑城市極端高地價，從而減輕集聚不經(jīng)濟問題，使得城市可以承載更大的人口總量，也使得集聚經(jīng)濟和集聚不經(jīng)濟的凈收益達到最大化。

對上海來說，中心城區(qū)擁擠不是因為人太多了，而是人口分布過于集中，一半常住人口集聚在土地占十分之一的中心城區(qū)。通過功能疏解和多中心構(gòu)建，可以使人口和就業(yè)均衡布局，徹底減輕這一壓力。這進而會緩解當前上海人口增速減緩帶來的老齡化和勞動力紅利日益消失的壓力，同時通過多樣化人口的引入帶來更多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

三、提高上海城市承載力的對策建議

在實踐中，北京建設通州副中心即屬于多中心城市空間戰(zhàn)略。上海也曾經(jīng)規(guī)劃過重點新城，早在1999年的總體規(guī)劃（《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》）中就提出了多中心思路，只是沒有在實施中給與足夠政策支持。

“十四五”期間，上海應該總結(jié)教訓，借鑒世界各國成功經(jīng)驗，選擇有條件的新城或片區(qū)培育發(fā)展成為次中心城市，疏散中心城區(qū)的非核心功能口，打造足以承載更多人才的多中心發(fā)展空間；同時依托更多更快的大容量軌道交通工具支撐中心城區(qū)和次中心城市同城化，促進各城市（區(qū)）之間在功能和產(chǎn)業(yè)上的專業(yè)化分工協(xié)作，在增強人口承載力的同時提升城市能級。

首先，大力推進多中心空間架構(gòu)。

上海早在1999年的總體規(guī)劃中就提出打造新城，構(gòu)建“多軸、多層、多核”的多中心體系。但又經(jīng)過二十多年的發(fā)展，中心城區(qū)“一城獨大”的局面并沒有根本改變，郊區(qū)的次中心普遍規(guī)模不足、吸引力較弱，也無力承擔更多的功能和人口。其中一個重要原因是，政策在空間上不夠聚焦，多個次中心會分散資源，每一個次中心都是小而全，形成不了足夠大的規(guī)模和功能。

北京在2004年編制的總體規(guī)劃（《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》）中提出的三個重點新城（通州、順義、亦莊）間選擇通州作為行政副中心，其目的是集中力量做大一個副中心城市。上海的最佳戰(zhàn)略選擇也是集中資源和要素，在新近出臺的“十四五”規(guī)劃建議中提到的五個新城（嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯）以及臨港新片區(qū)等潛力區(qū)域中選擇發(fā)展一到兩個次中心城市，盡快上規(guī)模，上檔次。

上海要建成全球城市，代表國家參與國際競爭，還必須突破有限的市域空間，與近鄰的長三角城市聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)建一個多中心的都市圈。上海的空間實力中心將由原來一個中心城升級為具有多個高能級中心的超大城市區(qū)域。這將不僅使其作為全球城市的能級迅速提升，也有利于上海發(fā)揮作用的空間拓展到長三角，增強整個長三角在全球城市群中的競爭力。

其次，壯大快速軌道交通支撐。

國外經(jīng)驗表明，對高密度城市區(qū)域來說，推動多中心結(jié)構(gòu)形成的一個重要條件是建立起與多中心功能布局相適應的快速軌道交通體系。上海目前地鐵線路已經(jīng)成網(wǎng)，但缺乏像東京那樣的聯(lián)系核心城市與周邊城市的跨城快速大站軌道交通，例如由日本鐵道公司集團（JR）旗下東日本旅客鐵路公司（JR-EAST）運營的東京JR線。    

地鐵由于站點密度大、通勤時間長、成本高等原因，難以滿足中心城市與次中心城市的大容量快速通勤要求，無法代替市郊鐵路。上海多中心空間結(jié)構(gòu)的形成，需要以快速城際軌道交通連接主中心和次中心城市以及次中心城市之間，使整個市域建立在一小時通勤時耗的軌道交通支撐體系上。

其中，加快中心城區(qū)到臨港的一站式快速軌道交通建設，是盡快做大做強臨港副中心城市和形成全市多中心結(jié)構(gòu)的當務之急。臨港新片區(qū)絕不僅僅是一個自由貿(mào)易區(qū)，更應該是一個“有人氣”的新城市。臨港遠離中心城，交通不方便，人氣不足，這是多年以來臨港重點新城發(fā)展不起來的瓶頸。盡管已經(jīng)有了地鐵線，但由于站站停，耗時太長。如果建成了一站式快速軌道交通，則會大大提高臨港的交通可達性，這里的人氣和土地區(qū)位價值都會快速提升，新片區(qū)發(fā)展就有了堅實的支撐，其效果要比其他政策更加立竿見影。

第三，實現(xiàn)專業(yè)化分工協(xié)作和職住均衡。

在多中心城市空間格局中，主中心和次中心只有根據(jù)自身資源的整體比較優(yōu)勢，發(fā)展各具特色的主導功能，實現(xiàn)功能互補、專業(yè)化分工協(xié)作，才能實現(xiàn)經(jīng)濟地理學家威廉·阿郎索（William Alonso，1933—1999）意義上的規(guī)?；ソ韬凸δ芑ソ?，提升整體經(jīng)濟承載能力。

鑒于現(xiàn)有中心城區(qū)承擔了金融中心、貿(mào)易中心功能，次中心城市可以考慮承擔科創(chuàng)中心職能，成為張江之外的科創(chuàng)中心重要載體。上?？苿?chuàng)中心需要多個載體共同支撐。更大膽一點，上海的行政、基礎教育、醫(yī)療中心職能也可以創(chuàng)造條件轉(zhuǎn)移到次中心。

上海產(chǎn)業(yè)還應與上海都市圈中的市域外城市形成一體化的產(chǎn)業(yè)分工。昆山、太倉、嘉善、花橋、蘇州工業(yè)園區(qū)等城鎮(zhèn)（園區(qū)）可以發(fā)揮自身扎實的制造業(yè)基礎和產(chǎn)業(yè)特色，搭建完善的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地，蘇州和嘉興則立足于產(chǎn)業(yè)技術轉(zhuǎn)化的中試基地功能。整個長三角都市圈通力合作，形成現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)一體化的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡，有助于推動上海都市圈的功能多中心建設和整體績效發(fā)展。

次中心城市還應考慮做到多功能融合和職住均衡。只有真正具有宜居、宜業(yè)的吸引力，才能使次中心城市獨立于中心城區(qū)發(fā)展起來。為此要引導中心城區(qū)品牌中小學校、三甲醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)等優(yōu)質(zhì)社會事業(yè)資源向次中心城市分散配置。