美國(guó)軍事變革與轉(zhuǎn)型在奧巴馬、特朗普以及拜登新政府可預(yù)期的執(zhí)政框架內(nèi)存在延續(xù)和演進(jìn)的特征——在外部安全認(rèn)知上，從抬高亞太戰(zhàn)略地位、“4+1或2+3”挑戰(zhàn)定位（中、俄、伊、朝、恐）到回歸“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，拜登政府大概率將介于前兩任之間，三任政府雖存在搖擺，但大方向確定；在應(yīng)對(duì)方面，從提出“第三次抵消”，到多軍種轉(zhuǎn)型方案，在軍費(fèi)調(diào)整、重心轉(zhuǎn)移、裝備體制革新、作戰(zhàn)思想演進(jìn)等方面，也有明顯的延續(xù)和繼承性。

同樣延續(xù)的還有諸多內(nèi)在矛盾、困難與挑戰(zhàn)。其中美國(guó)政軍高層將要長(zhǎng)期面對(duì)最為關(guān)鍵的挑戰(zhàn)表現(xiàn)在預(yù)算政治、技術(shù)迭代和政軍關(guān)系這三重邏輯上。

錢糧：軍費(fèi)政治尾大不掉

兵馬未動(dòng)，糧草先行。沒有錢糧，大國(guó)軍事競(jìng)爭(zhēng)是玩不轉(zhuǎn)的，如何做好加減法則非常關(guān)鍵。特朗普的卸任倒計(jì)時(shí)也不缺少軍費(fèi)政治的點(diǎn)綴。2020年12月初，特朗普否決了7405億美元的參眾兩院修改版2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案，而國(guó)會(huì)則毫無(wú)意外地于元旦當(dāng)天推翻了這一否決。這個(gè)插曲對(duì)于美國(guó)軍費(fèi)政治常年尾大不掉的諸多問題來(lái)說，僅僅是點(diǎn)綴。雖然在強(qiáng)軍原則問題上，兩黨偏好有重合趨勢(shì)，但一些結(jié)構(gòu)型問題始終存在：赤字壓力日增；軍費(fèi)政治過程繁復(fù)冗長(zhǎng)；兩黨對(duì)開源節(jié)流的規(guī)劃針鋒相對(duì)；白宮、五角大樓與國(guó)會(huì)的溝通始終缺乏效率等等。

最近兩天佐治亞州參議員選舉結(jié)果為民主黨帶來(lái)了2014年之后未有的政治機(jī)會(huì)，50：50的參議院席位對(duì)比加上新任副總統(tǒng)的一票，為拜登新政府提供了人事任免、政策和預(yù)算方面的更大可能性。但這些結(jié)構(gòu)性矛盾依然會(huì)存在。展望未來(lái)幾年，軍費(fèi)政治的最大難題是如何做好加減法。名義值維持在7000億以上的軍費(fèi)既不可能連年維持，也無(wú)希望大規(guī)模削減，騎虎難下，很難破局。

拜登上臺(tái)可能會(huì)導(dǎo)致一定程度的削減，問題是減多少、如何減。當(dāng)前的不同預(yù)估交匯在名義值2%上下，考慮到通脹因素，實(shí)際削減應(yīng)還會(huì)更大。人員開支和福利這塊隨著美國(guó)大環(huán)境的不穩(wěn)定而越來(lái)越敏感，雖然奧巴馬曾在補(bǔ)助方面有過幾年的“工資帽”舉措，而這也似乎意味著拜登會(huì)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政壓力下采取類似措施，不過總體來(lái)說這一塊出現(xiàn)大規(guī)模削減的可能性不大。這樣，壓力便會(huì)落在裝備采購(gòu)特別是吞金大項(xiàng)目上，軍工企業(yè)在面臨項(xiàng)目削減和延后時(shí)所將采取的政治運(yùn)作也會(huì)愈加激烈?？傊?，砍錢的焦點(diǎn)會(huì)落在人和項(xiàng)目的取舍上。

從奧巴馬到特朗普以及拜登可預(yù)期的選擇上，有著共同的追求，便是讓美軍在維持戰(zhàn)備水平和實(shí)現(xiàn)裝備、作戰(zhàn)方式現(xiàn)代化這兩個(gè)方向上具備更高效費(fèi)比、更靈活、更具韌性，但以何種方式在二者之間實(shí)現(xiàn)平衡和取舍既是個(gè)頭疼問題，也決定了美國(guó)軍事安全真正的追求方向。

若要魚與熊掌兼得，那便是軍事層面的全球控制能力，而這與瞄準(zhǔn)主要對(duì)手的懾止和戰(zhàn)而勝之卻是不同的。實(shí)現(xiàn)前一個(gè)目標(biāo)，需要保障每年約5個(gè)百分點(diǎn)左右的實(shí)際軍費(fèi)增長(zhǎng)，若低于這個(gè)數(shù)字，便需要在新興戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域如太空、高超、人工智能、核力量現(xiàn)代化與常規(guī)力量的維持方面進(jìn)行取舍。而如果出現(xiàn)2%以上的削減，不僅這兩個(gè)方面都會(huì)面臨沖擊，主要軍種的整軍計(jì)劃如陸戰(zhàn)隊(duì)的作戰(zhàn)方向和力量結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、陸軍面向大國(guó)沖突的調(diào)整、海軍造艦計(jì)劃等也都會(huì)成為無(wú)本之木。軍費(fèi)政治中的加減法若要做好，便要解決更難的乘除法，而后者則取決于技術(shù)與政軍關(guān)系這另外兩重邏輯，否則磕磕絆絆的次優(yōu)解甚至雙輸解都依然可能是常態(tài)。

技術(shù)：軍事變革高度不確定

如果說錢糧屬于顯性挑戰(zhàn)，那么技術(shù)演進(jìn)的不確定性便是隱性挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)新的軍事安全環(huán)境和挑戰(zhàn)，美軍在包括新技術(shù)應(yīng)用、平臺(tái)開發(fā)、老裝備設(shè)備維護(hù)、作戰(zhàn)體系與思想迭代等方面都下了很大氣力。

對(duì)于未來(lái)軍事變革如何具有革命性，軍事斗爭(zhēng)方式的演進(jìn)將在哪些節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)顛覆性變化，目前尚無(wú)完全共識(shí)，諸如認(rèn)知戰(zhàn)、智能戰(zhàn)、算法戰(zhàn)這些圍繞新技術(shù)的提法仍然雷聲大過雨點(diǎn)且有一定炒作之嫌。但有一點(diǎn)毋庸置疑，基于廣義信息與網(wǎng)絡(luò)能力的加速迭代會(huì)對(duì)未來(lái)的力量部署、指揮控制、情報(bào)態(tài)勢(shì)、火力殺傷、后勤組織、人員培養(yǎng)等各方面提出新的要求，并帶來(lái)新的不確定性。

以“聯(lián)合全域指揮與控制”（JADC2/CJADC2）發(fā)展為例，其目標(biāo)是軍種內(nèi)部、聯(lián)合部隊(duì)之間指控系統(tǒng)的互連甚至融合。五角大樓原計(jì)劃在2020年底發(fā)布首個(gè)CJADC2綜合戰(zhàn)略和新的“聯(lián)合作戰(zhàn)概念”，為多域、全域作戰(zhàn)規(guī)劃提供初步的通用規(guī)范和指南，涉及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、架構(gòu)、人工智能、云計(jì)算、跨域解決方案等內(nèi)容。2022、2023年將出現(xiàn)下一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，重點(diǎn)將是開發(fā)能夠?qū)⒏鬈姺N現(xiàn)有系統(tǒng)進(jìn)行互連的關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)連接和協(xié)議轉(zhuǎn)換設(shè)備，無(wú)論是空軍的“先進(jìn)戰(zhàn)斗管理系統(tǒng)”（ABMS）、陸軍的“融合”項(xiàng)目（Project Convergence）還是海軍的“壓制”項(xiàng)目（Project Overmatch）均如此。

與早先“多域戰(zhàn)”發(fā)展所體現(xiàn)的軍種關(guān)系類似，空軍與陸軍的配合相對(duì)深入一些，如在去年10月2日簽署了ABMS與融合項(xiàng)目之間的連通協(xié)議，并開始開發(fā)傳感器和火力系統(tǒng)的共同標(biāo)準(zhǔn)與界面，而海軍則始終態(tài)度曖昧。因?yàn)檐姺N隔閡和任務(wù)、能力屬性定位，海軍始終認(rèn)為多域本是應(yīng)有之義，海軍行動(dòng)也從來(lái)如此，并不希望陸軍成功推銷的多域作戰(zhàn)和空軍一向積極的CJADC2搶了自己風(fēng)頭。但除此之外，海軍對(duì)于跨軍種一致性的顧慮不無(wú)道理。通用設(shè)備和普適標(biāo)準(zhǔn)在多大程度上是必要及可行的，美軍內(nèi)部并沒有定論。

設(shè)備和軟件在設(shè)計(jì)過程中會(huì)被賦予具體功能要求，而各軍種實(shí)現(xiàn)CJADC2過程中所涉及的系統(tǒng)升級(jí)、更新?lián)Q代要求對(duì)大量項(xiàng)目、軟硬件進(jìn)行重組和現(xiàn)代化，必然伴隨不同的時(shí)間尺度、項(xiàng)目尺度和產(chǎn)業(yè)利益分配。因此統(tǒng)一、自上而下的路徑恐不現(xiàn)實(shí)?；诓煌到y(tǒng)自立基礎(chǔ)之上的互聯(lián)互通既是不得已為之，也可能是相對(duì)正確的路徑。

但如果靈活、高效的轉(zhuǎn)換和互連能力而非統(tǒng)一通用架構(gòu)在未來(lái)仍是重點(diǎn)，例如針對(duì)異構(gòu)電子系統(tǒng)的技術(shù)集成工具鏈（STITCHES）這類方案。而這種縫縫補(bǔ)補(bǔ)也意味著美軍變革障礙中的老系統(tǒng)、老習(xí)慣、老政治將始終存在。而CJADC2在戰(zhàn)技術(shù)層面跨軍種、跨作戰(zhàn)域、跨時(shí)空域?qū)用嫠x予的互操性，將是基于需求的靈活、靈巧互連，而非基于通用底層和頂層設(shè)計(jì)、前后端協(xié)調(diào)統(tǒng)一的融合指控體系。

美軍是否在做更高的要求和準(zhǔn)備？很大程度上，“馬賽克戰(zhàn)”是這方面的嘗試。其構(gòu)想是在微觀層面使傳感器、通訊設(shè)備、火力系統(tǒng)在人工智能等技術(shù)的賦能下，實(shí)現(xiàn)宏觀層面的交互、集成與融合，而非僅是分立系統(tǒng)的互連。若得以實(shí)現(xiàn)，可以被認(rèn)為是CJADC2之上的進(jìn)一步迭代。美軍各軍種當(dāng)下都在強(qiáng)調(diào)分布式，無(wú)論是力量部署方式、多源異構(gòu)數(shù)據(jù)集成的戰(zhàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)獲取方式，還是火力通道配備與部署方式。真正突破當(dāng)前聯(lián)合作戰(zhàn)框架效率天花板并實(shí)現(xiàn)真正分布式格局，便是“馬賽克戰(zhàn)爭(zhēng)”的目標(biāo)。

無(wú)論CJADC2、馬賽克戰(zhàn)還是以實(shí)現(xiàn)全域能力為目標(biāo)的各類調(diào)整計(jì)劃，大多為技術(shù)解決方案。美軍有著頑固的技術(shù)決定論、制勝論基因，但同時(shí)美國(guó)政軍高層在戰(zhàn)略文化上也深受克勞塞維茨傳統(tǒng)的影響，對(duì)他所強(qiáng)調(diào)的三個(gè)核心要素——阻力（friction）、戰(zhàn)爭(zhēng)迷霧（fog of war）與不確定性（uncertainty）——有深刻認(rèn)識(shí)。技術(shù)提升帶來(lái)新的使能同時(shí)，也會(huì)使得軍事系統(tǒng)更具不確定性。為了應(yīng)對(duì)這一問題，美軍目前打補(bǔ)丁的方式也同樣遵循了克勞塞維茨的精神，即強(qiáng)調(diào)冗余，在質(zhì)的層面提升冗余，量的角度確保冗余，進(jìn)而提高容錯(cuò)率和系統(tǒng)韌性。

不過，冗余能否實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于前一個(gè)挑戰(zhàn)能否被克服。此外，另一種“冗余”正在侵蝕著美軍的應(yīng)變能力，那便是政軍組織結(jié)構(gòu)的臃腫與政策過程不協(xié)調(diào)。

政治：政軍關(guān)系臃腫不協(xié)調(diào)

最為困難和重要的挑戰(zhàn)，在于政軍（或文武）關(guān)系的結(jié)構(gòu)和組織方式是否與技術(shù)和軍事邏輯相協(xié)調(diào)。如果將兩者分別視為生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力，它們當(dāng)前是存在矛盾的。如何讓軍隊(duì)、文官官僚、政客群體適應(yīng)新作戰(zhàn)方式轉(zhuǎn)變和新戰(zhàn)斗力形成所需要的指揮、后勤、文化、采購(gòu)、裝備研發(fā)等工作，是這一挑戰(zhàn)的核心，而克服體制的臃腫、繁冗是關(guān)鍵第一步。

首先是軍隊(duì)自身框架和內(nèi)部政治關(guān)系。當(dāng)前美軍的頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)是1947年《國(guó)家安全法案》、1946年誕生并不斷更新迭代的“聯(lián)合司令部計(jì)劃”（UCP）以及1986年戈德華特-尼克爾斯法案。幾十年的演化之后，美軍已成為一個(gè)愈加臃腫，響應(yīng)效率不足，機(jī)構(gòu)、人員、政策冗余過大的復(fù)雜系統(tǒng)。雖有技術(shù)解決方案在一定程度上提高效率，但面對(duì)不確定性而不斷出現(xiàn)的水多加面、面多加水和疊床架屋已使美軍頂層設(shè)計(jì)、指揮和研發(fā)、采購(gòu)等體系無(wú)法完全適應(yīng)未來(lái)作戰(zhàn)對(duì)靈活性、靈巧性和韌性的要求，無(wú)法與技術(shù)快速迭代“對(duì)表”。

再者是國(guó)會(huì)的運(yùn)作方式。很大程度上為了解決“位子”和“帽子”問題，國(guó)會(huì)在過去幾十年出現(xiàn)了大量的委員會(huì)、分委會(huì)，在安全問題上的機(jī)制重疊、文山會(huì)海已使政治過程更加凌駕于政策有效性之上。例如動(dòng)輒數(shù)千頁(yè)的國(guó)防授權(quán)法案文本，有多少議員及其助手團(tuán)隊(duì)能夠從全局角度透徹理解其中要義與影響呢？立法機(jī)構(gòu)很難從政治和官僚過程中抽身，站在全局角度與自身受困于同樣問題的美軍相協(xié)調(diào)。

國(guó)會(huì)最近數(shù)年時(shí)常批評(píng)和抱怨軍方在新裝備、新作戰(zhàn)方式相關(guān)裝備研發(fā)與采購(gòu)方案中對(duì)要求與預(yù)期陳述不明，存在不確定性。而從五角大樓的角度來(lái)看，問題卻出在國(guó)會(huì)，因?yàn)樾伦鲬?zhàn)能力開發(fā)所基于的技術(shù)周期存在往復(fù)演進(jìn)和迭代快速等特點(diǎn)，而這與當(dāng)前冗長(zhǎng)、低效、刻板、政治化的財(cái)年預(yù)算周期完全不匹配。

大國(guó)軍事斗爭(zhēng)因其牽扯廣、變數(shù)大、速度快，是具有高度不確定性的復(fù)雜系統(tǒng)。軍事系統(tǒng)的演進(jìn)結(jié)果也無(wú)法從整體層面線性還原為技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等組成部分的局部特性。若要克服軍事變革由部分到整體涌現(xiàn)過程所必然增大的復(fù)雜性，需要更好地理順政軍結(jié)構(gòu)、軍費(fèi)政治、技術(shù)邏輯這三重挑戰(zhàn)之間的相互影響。單純提高能力冗余是貌似化繁為簡(jiǎn)的一種方案，奧巴馬與特朗普實(shí)質(zhì)上采取的都是這一路徑，但也在事實(shí)上回避了核心問題。拜登新政府能否借軍事和民事政策調(diào)整的雙重機(jī)會(huì)有所突破，雖恐難決定中長(zhǎng)期美國(guó)軍事轉(zhuǎn)型和大國(guó)軍事競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)備預(yù)期能否達(dá)成，卻也是倒逼調(diào)整的一次機(jī)會(huì)。

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作者祁昊天，系北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院助理教授。