五個(gè)新城建設(shè)，注定是2021年上海這座城市的發(fā)力點(diǎn)。2月22日，上海市委常委會(huì)一項(xiàng)重要內(nèi)容就是研究“五個(gè)新城”規(guī)劃建設(shè)。

2月21日，澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）專訪了中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院未來城市實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行副主任、中規(guī)院雄安研究院總架構(gòu)師楊滔，就上海五個(gè)新城如何出“新”招，新城如何提升能級(jí)，以及如何借鑒英國(guó)新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)等問題，楊滔給予了深入的分析和解答。 

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院未來城市實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行副主任、中規(guī)院雄安研究院總架構(gòu)師楊滔

英國(guó)新城建設(shè)模式參考

澎湃新聞：您對(duì)英國(guó)新城建設(shè)有深入研究，英國(guó)新城建設(shè)的背景和特點(diǎn)是怎樣的？

楊滔：實(shí)際上，全世界的新城理念可能都是源于英國(guó)新城。英國(guó)城市學(xué)家埃比尼澤·霍華德提出的“田園城市”是新城建設(shè)理念的一個(gè)源頭。整體來說，就是為了解決19世紀(jì)工業(yè)城市發(fā)展以來，倫敦等城市出現(xiàn)的人口擁擠和污染問題，并且形成了一種發(fā)展模式，至今對(duì)城市及新城建設(shè)都有所影響：

一是在城市周邊有一個(gè)綠帶的環(huán)繞。除了自身的保護(hù)屬性以外，綠帶還體現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合的特點(diǎn)。因?yàn)樗劦氖羌w土地，城市土地所有權(quán)為市民共有的基礎(chǔ)上，城市和農(nóng)村在土地經(jīng)濟(jì)上的一個(gè)平衡，這也是一種理想主義。

第二點(diǎn)在于，“花園城市”的背后是“社會(huì)城市”。當(dāng)時(shí)他理解一個(gè)城市的人口上限是3-5萬多人，但城市之間可以通過鐵路連通，實(shí)際上構(gòu)建了一種新的城市發(fā)展模式，也就是美國(guó)之后新城市主義代表者彼得·卡爾索普（Peter Calthorpe）談到的區(qū)域城市，也多是依托軌道交通項(xiàng)目，把所有城市在更大區(qū)域范圍內(nèi)連接起來。這其實(shí)是當(dāng)時(shí)“花園城市”隱含的，但大家沒有探討太多的事情。對(duì)于新城而言，很多時(shí)候是希望通過軌道交通進(jìn)行一個(gè)連接。同時(shí)“花園城市”也談到自給自足這樣一個(gè)概念，也就是我們現(xiàn)在所談的職住平衡。當(dāng)時(shí)新城的工業(yè)，基本上是圍繞鐵路展開的。

另外，20世紀(jì)早期，第一座花園城市萊奇沃思（Letchworth）和之后的韋林（Welwyn）等等，是霍華德等人基于私人投資來進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，可以說發(fā)展得并不是那么成功。這也跟私人投資與新城投資回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率不高有密切關(guān)系，最后往往導(dǎo)致新城投資與城市建設(shè)、收益與成本之間存在一種不匹配的現(xiàn)象。1946年《新城法》(New Town Act),的頒布及其組織的新城開發(fā)公司，強(qiáng)調(diào)了政府的主導(dǎo)作用，反映出當(dāng)時(shí)英國(guó)對(duì)早期建設(shè)過程的反思。

我們發(fā)現(xiàn)，第一代早期的英國(guó)新城，實(shí)際上是基于“大倫敦規(guī)劃”提出的，圍繞著工業(yè)和軌道交通站點(diǎn)開發(fā)的。叫“衛(wèi)星城”還是“新城”？當(dāng)時(shí)有些爭(zhēng)議，核心分歧在于，前者仍依托母城而建，后者是一個(gè)獨(dú)立自主的城市。但后續(xù)的新城建設(shè)中，無論是斯蒂文尼奇（Stevenage）還是哈洛（Harlow），在很大程度上還是依賴于母城倫敦。

另一個(gè)特點(diǎn)是，第一代新城更加強(qiáng)調(diào)鄰里單位本身，這與美國(guó)的新城市主義、國(guó)內(nèi)目前所倡導(dǎo)的“15分鐘生活圈”有相似之處。這種理念在當(dāng)時(shí)具有一定先進(jìn)性，但在實(shí)際應(yīng)用上也遇到很多問題。譬如職住平衡的目標(biāo)就不能依托鄰里單位來實(shí)現(xiàn)，而需要在更大城市范圍內(nèi)去討論。

因此，英國(guó)在建設(shè)第二代新城的時(shí)候，減弱了對(duì)鄰里單元的考慮，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囓壍澜煌ㄕ军c(diǎn)和步行去發(fā)展新城，更多關(guān)注基于私家車出行的開放式路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。到了第三階段，以密爾頓·凱恩斯（Milton Keynes）為例，更加注重小汽車對(duì)整個(gè)新城發(fā)展的支撐作用，開發(fā)更加復(fù)雜、方格網(wǎng)狀的道路交通體系。

到了20世紀(jì)70年代，以倫敦“內(nèi)城法”為代表，轉(zhuǎn)向城市內(nèi)部的更新，新城建設(shè)的話題就沒之前那么熱門，但相關(guān)的研究和探討仍在繼續(xù)。到了1999年，英國(guó)的新城委員會(huì)和城市復(fù)興委員會(huì)形成英格蘭聯(lián)盟（English Partnership），整合各種力量對(duì)具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)（opportunity areas）進(jìn)行開發(fā)，實(shí)際上其中也包括新城的事情。 

上?？蓪?duì)標(biāo)密爾頓·凱恩斯，多元主體參與新城建設(shè)很重要

澎湃新聞：目前上海五座新城各自設(shè)立了新城開發(fā)公司。您能詳細(xì)介紹一下英國(guó)的新城開發(fā)公司是如何運(yùn)作的嗎？

楊滔：我認(rèn)為，英國(guó)的《新城法》最大突破在于，新城開發(fā)公司在英國(guó)中央政府的批準(zhǔn)和授權(quán)下取得了拿地和規(guī)劃批準(zhǔn)的權(quán)力，相當(dāng)于取得了代建、代行行政審批權(quán)。新城開發(fā)公司是一個(gè)半政府機(jī)構(gòu)，能夠形成自身的決策，并調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的力量去建設(shè)新城。同時(shí)，中央政府也會(huì)有很大一部分資金注入到新城開發(fā)公司，這與霍華德等人依靠私人投資有著很大區(qū)別。至晚到1947年，英國(guó)的國(guó)土開發(fā)權(quán)歸為國(guó)有，中央政府將其投資開發(fā)的職能轉(zhuǎn)移到新城開發(fā)公司，后者還可以募集社會(huì)資本，發(fā)揮市場(chǎng)作用。同時(shí)，新城開發(fā)公司的領(lǐng)導(dǎo)層仍由中央政府指派或批準(zhǔn)，它的開發(fā)權(quán)，特別是土地的獲取權(quán)、土地的交易權(quán)，以及規(guī)劃的審批權(quán)，還有建設(shè)資金運(yùn)作的權(quán)力，實(shí)際上都需要中央政府認(rèn)可并給予授權(quán)的。這是英國(guó)新城開發(fā)公司的第一個(gè)特點(diǎn)。其二，英國(guó)新城開發(fā)公司非常關(guān)注住宅開發(fā)，這也是和戰(zhàn)后對(duì)住宅、尤其是公共住房的旺盛需求分不開的。第三，新城開發(fā)公司在后期特別注重產(chǎn)業(yè)本身的引導(dǎo)性及產(chǎn)業(yè)本身吸納性，并以市場(chǎng)運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。

但并不能說英國(guó)新城開發(fā)公司都是成功的，在很大程度上新城開發(fā)公司都有失敗的經(jīng)歷，這與過分依賴于中央政府的投資有關(guān)系。因此在上世紀(jì)90年代，它更多地與地方政府進(jìn)行合作，并讓地方行政人員參與到新城公司中。

到1994年，新城開發(fā)公司形成了一種比較成功的模式，即公私合營(yíng)（public and private partnership）。在這種模式下，英國(guó)很多新城得以快速發(fā)展。譬如說密爾頓·凱恩斯，在2000年其實(shí)際人口已經(jīng)達(dá)到了規(guī)劃的20多萬人，但在公私合營(yíng)模式形成后，密爾頓·凱恩斯的人口于2019年前后達(dá)到了50萬，相較于倫敦老城區(qū)表現(xiàn)出活躍的發(fā)展?jié)摿Α?strong>這與多元主體參與新城建設(shè)是分不開的，比如Open University就與新城開發(fā)公司形成了密切的合作，把城市看作是公司去運(yùn)營(yíng)，同時(shí)也把高校的資源結(jié)合在里面。這對(duì)中國(guó)的新城建設(shè)有一定借鑒意義。 

澎湃新聞：在上海五座新城的建設(shè)當(dāng)下，有無英國(guó)新城開發(fā)典范可參照？

楊滔：我覺得可以對(duì)標(biāo)密爾頓·凱恩斯的發(fā)展模式，因?yàn)檫@與上海新城目前的選擇有一定相似之處。

選擇密爾頓·凱恩斯進(jìn)行新城開發(fā)，最重要原因在于它的區(qū)位優(yōu)勢(shì)：地處倫敦和伯明翰之間，處于劍橋和牛津的連接線上，又是倫敦科技走廊交匯地帶。因此，就密爾頓·凱恩斯的建城目標(biāo)而言，是旨在連接伯明翰這種老牌工業(yè)城市、并帶動(dòng)英格蘭中部地區(qū)的整體發(fā)展，是為了形成一種網(wǎng)絡(luò)化的城市。早前的新城建設(shè)是為了紓解城市內(nèi)部擁堵聚集的現(xiàn)象，采用的是分散思維。21世紀(jì)以來，在大倫敦都市圈的思維下，怎樣開發(fā)形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的城市成為研究的焦點(diǎn)。

因此，密爾頓·凱恩斯的開發(fā)更加強(qiáng)調(diào)對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，其南面的盧頓（機(jī)場(chǎng)），東面的劍橋，西南面的牛津，北面的北安普頓、萊斯特、考文垂，還有西北角的伯明翰，都是它所輻射的范圍。這也為密爾頓·凱恩斯建設(shè)總部基地、吸引總部經(jīng)濟(jì)提供了條件。2010年以來，英國(guó)的很多金融服務(wù)機(jī)構(gòu)總部，以及倫敦的鐵路公司、可口可樂、亞馬遜等這些公司在英國(guó)的總部都集中到密爾頓·凱恩斯去了。因此，上海新城不能僅僅是一個(gè)實(shí)現(xiàn)自給自足、產(chǎn)城融合的城市，更多需要考慮新城對(duì)周邊地區(qū)的輻射能力，給予周邊城市連接性。不僅僅是交通層面的，還要在產(chǎn)業(yè)上、公共資源、商業(yè)辦公上形成連接。據(jù)我了解，密爾頓·凱恩斯的中小學(xué)就廣泛服務(wù)于周邊的村鎮(zhèn)。

另一個(gè)上海乃至長(zhǎng)三角新城可以借鑒的地方，是對(duì)倫敦周邊小村鎮(zhèn)的開發(fā)。倫敦有一個(gè)概念是inner London，與之相對(duì)應(yīng)的是outer London，后者由上述小村鎮(zhèn)組成。這些村鎮(zhèn)可能規(guī)模不大，人口也比較少，卻是高科技產(chǎn)業(yè)密集聚集的地方，且是在世界范圍內(nèi)知名的。其中像是一些芯片架構(gòu)公司、航空薄膜公司，雖然布局在一些小村鎮(zhèn)，但能夠依托城市周邊的科研資源，能在全球產(chǎn)業(yè)鏈上占據(jù)頂端。此外，在這些地區(qū)，新媒體、音樂、藝術(shù)、體育等產(chǎn)業(yè)也得到了很好發(fā)展。究其原因，其實(shí)反映出一種觀念上的差異。英國(guó)的中產(chǎn)階層乃至更上層階層會(huì)認(rèn)為鄉(xiāng)村生活是一種更加高品質(zhì)且能體現(xiàn)社會(huì)地位的生活方式，因此一些高科技產(chǎn)業(yè)就比較傾向于布局在風(fēng)景優(yōu)美、更加偏向于鄉(xiāng)村生活的地方。

我的觀點(diǎn)是，高端的人才過去之后，教育、醫(yī)療資源自然能夠被帶動(dòng)起來，因?yàn)檫@些人對(duì)于公共資源的需求更高。公共資源帶動(dòng)起來之后，其實(shí)又能將周邊的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈很好地培育起來，且并不是采用過去勞動(dòng)力密集的、工業(yè)化集聚的這種方式，而是一種分散網(wǎng)絡(luò)化的思維和模式。

對(duì)于上海五座新城和長(zhǎng)三角而言，不能僅僅開發(fā)城市本身，也要關(guān)注長(zhǎng)三角特別是上海周邊的這些村鎮(zhèn)。它們相對(duì)來說都比較發(fā)達(dá)，那么他們之間是否能夠形成一個(gè)有別于傳統(tǒng)密集發(fā)展的城市形態(tài)，而是一種相對(duì)來說網(wǎng)絡(luò)化的生產(chǎn)發(fā)展形態(tài)，我覺得可能會(huì)有一個(gè)借鑒意義。尤其是談到網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)，它所帶來的生產(chǎn)生活等方式的轉(zhuǎn)變，這實(shí)際上是更加適應(yīng)于高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境和高品質(zhì)建城環(huán)境，問題在于我們的生產(chǎn)和生活本身怎么樣去融合這么一個(gè)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

結(jié)合金融和科技產(chǎn)業(yè)，根據(jù)區(qū)位條件綜合布局

澎湃新聞：上海的新城該如何提升發(fā)展能級(jí)？

楊滔：首先是金融層面的發(fā)展。關(guān)鍵還是要上海與倫敦對(duì)標(biāo)。倫敦的人口沒有上海多，到目前只有750多萬，但是它能夠在世界城市中占據(jù)一席之地，我個(gè)人認(rèn)為這是與金融產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的。目前來看，上海也是金融城市且發(fā)展強(qiáng)勁，后續(xù)應(yīng)該把這種金融中心的地位融入到新城建設(shè)中去。以Canary Wharf為例，金絲雀碼頭是位于泰晤士河口的新的金融中心，這一地區(qū)也是英國(guó)連接歐洲大陸的重要通道，在撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期承接了倫敦主城的金融及與之相關(guān)的法律、金融科技產(chǎn)業(yè)。泰晤士河口本是英國(guó)政府重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域，像倫敦奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館，以及倫敦大學(xué)學(xué)院、帝國(guó)理工等高校的分校，都被政府規(guī)劃在這一區(qū)域，與產(chǎn)業(yè)進(jìn)行充分互動(dòng)，并不斷吸引新的人口，完善各項(xiàng)基礎(chǔ)配套設(shè)施，逐漸提升了區(qū)域發(fā)展的能級(jí)。

對(duì)于上海新城而言，我理解提升發(fā)展能級(jí)最核心的一點(diǎn)是要根據(jù)新一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，尤其是結(jié)合上海自身的金融產(chǎn)業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)新城不同的區(qū)位條件進(jìn)行綜合布局。同時(shí)，就是上海市內(nèi)高校的分布，能否考慮在新城中增設(shè)分?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)，以帶動(dòng)周邊高新技術(shù)的發(fā)展。

另一方面是交通的發(fā)展。五座新城大多分布在交通走廊上，具有輻射長(zhǎng)三角區(qū)域的稟賦。我提一個(gè)暢想，能不能在發(fā)揮高鐵地面交通這一中國(guó)特有發(fā)展優(yōu)勢(shì)外，在虹橋樞紐的基礎(chǔ)上增設(shè)商務(wù)機(jī)場(chǎng)，這在新城建設(shè)過程中是可以考慮的。倫敦、紐約等世界金融中心，除了在各個(gè)方位布局通用機(jī)場(chǎng)，也存在不少的商務(wù)小機(jī)場(chǎng)，服務(wù)于特定商務(wù)人士，這需要在低空管制上有更多的開放機(jī)制。

還有一點(diǎn)，在智慧城市建設(shè)方面，特別是5G、無人車、天空一體化等這些面向未來的產(chǎn)業(yè)，都可以在未來入駐新城。剛才提到的密爾頓·凱恩斯，就是結(jié)合了Open University和Cranfield University的科研優(yōu)勢(shì)，大力培育能源、衛(wèi)生等高科技走廊，并將其與劍橋-牛津這條知識(shí)型的走廊串聯(lián)起來，抓住了面向未來的產(chǎn)業(yè)，能夠把投資和高科技人才吸引過來。

城鄉(xiāng)關(guān)系再定位，需要形成新的城市結(jié)構(gòu)

澎湃新聞：新城這個(gè)概念并不是新興事物，您認(rèn)為這一輪上海的五座新城建設(shè)與以往有什么區(qū)別，“新”在哪里？

楊滔：中國(guó)的新城新區(qū)建設(shè)實(shí)際上在上世紀(jì)80年已經(jīng)展開，過去在一定程度上是依賴于城市的擴(kuò)張，背后是土地財(cái)政扮演了重要的角色，某些新城的失敗也有這方面的原因。

我對(duì)這次上海提出五個(gè)新城建設(shè)的理解是，這一輪的新城不再完全依賴于土地經(jīng)濟(jì)，而是體現(xiàn)為將長(zhǎng)三角尤其是上海豐富的產(chǎn)業(yè)資源和高素質(zhì)人口資源在更大的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)里進(jìn)行分散，同時(shí)彼此有產(chǎn)業(yè)和交通的連接，這種連接構(gòu)成了一種網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)。這在歐洲大陸上有成功的例子，比如荷蘭、德國(guó)等，它沒有形成如倫敦、巴黎或者紐約這樣的單中心結(jié)構(gòu)，而是一種網(wǎng)絡(luò)狀的城市結(jié)構(gòu)。對(duì)于上海新城而言，不僅是與主城區(qū)進(jìn)行互動(dòng)，同時(shí)也要發(fā)展與蘇州、杭州這些周邊城市的網(wǎng)絡(luò)狀連接方式。

另一方面我的理解是生態(tài)本身。英國(guó)、美國(guó)還有歐洲大陸新城的一大特點(diǎn)是其發(fā)展與綠帶政策的密切聯(lián)系，也就是說，最開始的出發(fā)點(diǎn)是為了解決老城的污染、擁堵問題，那么怎樣形成一種生態(tài)又好、城市生產(chǎn)能力又強(qiáng)的發(fā)展模式呢？生態(tài)結(jié)構(gòu)和整個(gè)城市本身去連接，是探討的一種方向，過去中國(guó)新城建設(shè)中這方面討論得不是很多。上海周邊生態(tài)與城市本身怎樣形成一種互補(bǔ)的新的城市結(jié)構(gòu)形態(tài)，這是要思考的問題。好的生態(tài)品質(zhì)，比如上海周邊的郊野單元、國(guó)家級(jí)的生態(tài)保護(hù)用地、水資源保護(hù)地等，要與新城密切共存。在不破壞生態(tài)的前提下，提高新城品質(zhì)，我覺得可能是“新”的第二個(gè)表現(xiàn)。

還有一點(diǎn)，我認(rèn)為是回歸到城鄉(xiāng)關(guān)系的定位，這也是新城開發(fā)中永遠(yuǎn)避免不了的問題。在國(guó)外，只要城市發(fā)展就會(huì)面臨新城與舊城之間的關(guān)系，在這之間也會(huì)有城市和鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。在一定程度上，在中國(guó)，過去鄉(xiāng)村可能多被認(rèn)為是發(fā)展形勢(shì)更低端、生活方式更差的一種模式。而在英國(guó)，反而認(rèn)為鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活方式反映在社會(huì)地位上是一種非常高端的選擇。

在新城建設(shè)背景下，我認(rèn)為需要對(duì)鄉(xiāng)村模式和城市之間怎樣去結(jié)合并產(chǎn)生新的生產(chǎn)生活方式進(jìn)行探討，這可能是一種方向。美國(guó)的新城市主義提出了一個(gè)很明確的概念，就是從城市的中心到城市的邊緣地區(qū)，然后向郊區(qū)、鄉(xiāng)村、自然生態(tài)環(huán)境延伸的剖面。如何保持剖面的整體高品質(zhì)和均質(zhì)化是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題，而并不是說城市更好、鄉(xiāng)村更差這種方式，需要形成這種剖面上的平衡。我認(rèn)為這是對(duì)長(zhǎng)三角一體化的一個(gè)很好的助力，能夠在全國(guó)形成典范。我覺得這可能是一種新的對(duì)新城的理解。 

（楊滔系中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院未來城市實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行副主任、中規(guī)院雄安研究院總架構(gòu)師、國(guó)際空間句法指導(dǎo)委員會(huì)委員、住建部網(wǎng)信辦信息專家、清華大學(xué)《城市設(shè)計(jì)》副主編、中國(guó)建筑學(xué)會(huì)計(jì)算性設(shè)計(jì)委員會(huì)常務(wù)理事）