“十三五”時期，中國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入（以下簡稱“研發(fā)投入”）的規(guī)模和強度穩(wěn)步提升，但與“十三五”規(guī)劃綱要提出的預(yù)期目標(biāo)相比尚有明顯差距?！笆奈濉睍r期要結(jié)合發(fā)展面臨的形勢和需要，制定研發(fā)投入增長的目標(biāo)與支撐性政策。

一、“十三五”時期研發(fā)投入增長的基本情況

（一）研發(fā)經(jīng)費投入規(guī)模和投入強度穩(wěn)步提升

根據(jù)《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》，2019年中國研發(fā)投入總量達(dá)到2.23萬億元，相比2015年1.42萬億元增加8100億元，“十三五”年均增長11.8%；中國研發(fā)投入強度達(dá)到2.23%，相比2015年的2.07%提高0.16個百分點。（見圖1）橫向比較，中國研發(fā)投入總量自2013年超過日本后穩(wěn)居世界第二，中國研發(fā)經(jīng)費投入強度已經(jīng)超過歐盟15國2.13%的平均水平，與經(jīng)合組織國家2.37%的平均水平已相距不遠(yuǎn)。

圖1 2010-2019年中國研發(fā)經(jīng)費投入總量和投入強度
資料來源：根據(jù)2010-2019年《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》整理匯總。

（二）研發(fā)經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究投入比重提升。2019年，中國基礎(chǔ)研究投入總量達(dá)到1336億元，占研發(fā)經(jīng)費比重達(dá)到6%，相比2015年提高了0.9個百分點；應(yīng)用研究經(jīng)費達(dá)到2499億元，占研發(fā)經(jīng)費比重達(dá)到11.3%，相比2015年提高0.5個百分點；試驗發(fā)展經(jīng)費達(dá)到18310億元，占研發(fā)經(jīng)費比重82.7%。

高等院校研發(fā)支撐作用增強。2015年，企業(yè)、政府屬研究機構(gòu)、高等學(xué)校研發(fā)支出所占比重分別為76.8%、15.1%和7.0%，高校研發(fā)支出比重偏低?！笆濉币詠恚髽I(yè)、政府屬研究機構(gòu)、高等學(xué)校研發(fā)支出年均分別增長11.7%、9.6%和15.8%，在全國研發(fā)投入中所占比重調(diào)整為76.4%、13.9%和8.1%，高校在創(chuàng)新投入中的作用相對增強。

中西部地區(qū)研發(fā)投入增長保持追趕態(tài)勢。2016-2019年，東部、中部、西部、東北地區(qū)研發(fā)投入年均分別增長11.0%、15.9%、13.3%和4.9%，中西部地區(qū)合計占全國研發(fā)經(jīng)費投入比重達(dá)到30.4%，相比2015年提高3個百分點。

（三）實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)存在較大難度

“十三五”規(guī)劃綱要提出的研發(fā)投入強度目標(biāo)是5年累計提高0.4個百分點，到2020年研發(fā)投入強度達(dá)到2.5%。2019年中國研發(fā)投入強度為2.23%，前4年僅完成了規(guī)劃進(jìn)度的32.5%。受新冠肺炎疫情影響，2020年中國研發(fā)經(jīng)費投入增速降幅可能將大于名義GDP增速降幅，增加了研發(fā)投入強度達(dá)標(biāo)的難度。

圖2 2000-2019年中國研發(fā)經(jīng)費投入總量增速
資料來源：根據(jù)《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》整理計算。

導(dǎo)致“十三五”時期研發(fā)投入強度難達(dá)預(yù)期的直接原因是2014年后研發(fā)投入增速大幅放緩?！笆濉币?guī)劃綱要編制主體工作在2014年完成，而在2000-2013年中國研發(fā)經(jīng)費投入年均增速高達(dá)22.7%。按照這一增速外推，在“十三五”期間名義GDP年均增長9.5%的情況下，到2020年中國研發(fā)經(jīng)費投入強度的確可以達(dá)到2.5%左右。但是在2014年中國研發(fā)經(jīng)費投入增速大幅下降至9.87%，進(jìn)入“十三五”后年均也僅增長11.8%。（見圖2）研發(fā)投入增速的超預(yù)期下降，導(dǎo)致“十二五”研發(fā)投入強度目標(biāo)沒有完成，“十三五”研發(fā)投入強度目標(biāo)難以完成。 

二、“十三五”時期研發(fā)投入增長放緩的主要影響因素

（一）企業(yè)研發(fā)投入增長明顯放緩

分創(chuàng)新活動主體看，企業(yè)研發(fā)支出占全國研發(fā)經(jīng)費總投入的比重超過75%，是支撐研發(fā)投入增長的重要力量。與“十二五”時期相比，“十三五”時期企業(yè)研發(fā)支出年均增速下降了4.3個百分點，對研發(fā)總投入增長形成較大影響。

導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)投入增速放緩的既有周期性因素，也有趨勢性因素。從周期性因素看，“十二五”時期規(guī)上工業(yè)企業(yè)利潤總額年均增長4.5%，“十三五”以來工業(yè)企業(yè)利潤總額年均下降0.6%，利潤作為企業(yè)創(chuàng)新投入最重要的資金來源，其增速放緩勢必影響研發(fā)投入。從趨勢性因素看，隨著內(nèi)外部因素的變化，近年來中國境內(nèi)外資企業(yè)研發(fā)投入激勵持續(xù)下降?！笆濉睍r期全國規(guī)上工業(yè)企業(yè)中內(nèi)資企業(yè)、港澳臺商投資企業(yè)、外商投資企業(yè)研發(fā)投入年均分別增長14.4%、14.0%和9.7%；“十三五”以來，三類企業(yè)研發(fā)投入年均分別增長9.8%、4.7%和4.5%，港澳臺商投資企業(yè)和外資企業(yè)研發(fā)經(jīng)費增速出現(xiàn)了大幅度下降。

（二）部分技術(shù)密集型行業(yè)收入占比和研發(fā)投入增長放緩

工業(yè)是研發(fā)投入密集度最高的產(chǎn)業(yè)部門，“十三五”以來，中國工業(yè)部門出現(xiàn)了不利于研發(fā)投入增長的結(jié)構(gòu)性變化。如圖3所示，將主要工業(yè)行業(yè)按研發(fā)投入強度由低到高排列，對比“十三五”時期各行業(yè)收入占全部工業(yè)企業(yè)收入比重的變化，可以看到，研發(fā)投入強度高于工業(yè)部門均值的12個行業(yè)中有9個行業(yè)的收入比重出現(xiàn)了下降，其余3個行業(yè)中，交通運輸設(shè)備制造業(yè)、化纖制造業(yè)的研發(fā)支出增速也低于工業(yè)行業(yè)均值。而在低投入強度行業(yè)中，電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油煤炭及其他燃料加工業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)等行業(yè)的收入比重則有明顯上升。這些變化對于工業(yè)部門的研發(fā)經(jīng)費投入增長都會產(chǎn)生不利影響。

圖3“十三五”時期中國工業(yè)行業(yè)營收結(jié)構(gòu)變化
資料來源：根據(jù)《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》整理計算。

（三）部分地區(qū)在經(jīng)濟(jì)下行壓力下研發(fā)投入增長大幅放緩

“十三五”時期，受內(nèi)外部因素影響，中國國內(nèi)部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，由于創(chuàng)新活動受經(jīng)濟(jì)景氣影響比一般經(jīng)濟(jì)活動更大，這些區(qū)域的研發(fā)投入增長明顯放緩。2016-2019年，全國有20個?。▍^(qū)、市）研發(fā)投入增速相比“十二五”時期出現(xiàn)下降，其中，天津、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、山東、西藏、甘肅、新疆等7個?。▍^(qū)、市）的研發(fā)投入增速出現(xiàn)了較大幅度下降。（見圖4）這7個?。▍^(qū)、市）中，天津、黑龍江研發(fā)投入負(fù)增長，山東、西藏、新疆研發(fā)強度下降，這些地區(qū)完成“十三五”研發(fā)強度目標(biāo)有較大難度。 

圖4 “十三五”時期各地區(qū)研發(fā)投入年均增速與“十二五”對比
資料來源：根據(jù)《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》整理計算。 

三、“十四五”時期中國研發(fā)投入增長面臨的形勢與要求

（一）中國研發(fā)投入強度和重點產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入規(guī)模與主要國家還有較大差距

盡管中國研發(fā)投入總量已達(dá)到世界第二位，但是研發(fā)投入強度與主要發(fā)達(dá)國家相比還有不小差距。2017年，美國、日本、德國、韓國等國家的研發(fā)投入強度分別達(dá)到2.8%、3.2%、3.0%、4.6%，都明顯高于中國2.23%的水平。在一些重點行業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，中國的研發(fā)投入規(guī)模與工業(yè)化國家也存在很大差距。根據(jù)相關(guān)公司財務(wù)報告披露的數(shù)據(jù)分析，2018年，在信息技術(shù)領(lǐng)域，美國的亞馬遜、谷歌兩家企業(yè)全年研發(fā)支出分別達(dá)到226億美元和162億美元，同年中國互聯(lián)網(wǎng)前100強企業(yè)研發(fā)投入合計僅有157億美元；在生物醫(yī)藥行業(yè)，美國的強生、默克公司全年研發(fā)投入分別達(dá)到106億美元、102億美元，同年中國醫(yī)藥制造全行業(yè)研發(fā)支出僅有79億美元；在汽車行業(yè)，德國大眾、日本豐田兩公司全年年研發(fā)支出分別為158億美元、100億美元，同年中國汽車全行業(yè)研發(fā)投入172億美元。中國要實現(xiàn)科技和產(chǎn)業(yè)的后發(fā)追趕，還需要下大力氣繼續(xù)提高研發(fā)投入力度。

（二）中國進(jìn)入新發(fā)展階段對創(chuàng)新投入提出更高要求

根據(jù)聯(lián)合國國際比較數(shù)據(jù)推算，當(dāng)前中國人均物質(zhì)資本存量達(dá)到美國的40%以上。經(jīng)過多年追趕，中國在改革開放之初與美國超過40倍的人均資本存量差距已明顯拉近，加快技術(shù)和生產(chǎn)效率追趕，為繼續(xù)推進(jìn)資本深化打開空間，成為新階段經(jīng)濟(jì)增長的迫切任務(wù)。2019年，中國人均GDP超過1萬美元，距離高收入經(jīng)濟(jì)體門檻線還有2300美元左右。從國際經(jīng)驗來看，后發(fā)經(jīng)濟(jì)體在達(dá)到高收入門檻線附近時，往往會面臨較大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力和經(jīng)濟(jì)增速下行風(fēng)險。中國要避免在高收入門檻前經(jīng)濟(jì)增速過快放緩，避免跨過高收入門檻后出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長滑坡甚至倒退的情況，關(guān)鍵在于能否有效提升全要素生產(chǎn)率增速和科技進(jìn)步增長貢獻(xiàn)率，順利實現(xiàn)增長動力的轉(zhuǎn)換。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，加大研發(fā)投入力度是一個重要基礎(chǔ)。

（三）“十四五”時期總需求不足和經(jīng)濟(jì)增長壓力依然不小

在研發(fā)投入增速不變的情況下，經(jīng)濟(jì)增速放緩會“提升”研發(fā)投入強度。但從國內(nèi)外經(jīng)驗看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速放緩時，一國的創(chuàng)新活動會受到很大影響，研發(fā)投入增速往往以更大的幅度下降。如果經(jīng)濟(jì)增速放緩主要是由潛在增速下降導(dǎo)致，對于一般物價水平和企業(yè)利潤的沖擊是有限的，甚至?xí)粕齼r格水平和企業(yè)利潤。但如果經(jīng)濟(jì)增速放緩是由總需求收縮導(dǎo)致的，就會對物價水平和企業(yè)利潤產(chǎn)生較大沖擊。從生產(chǎn)者價格指數(shù)、企業(yè)利潤增速、工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率等指標(biāo)來看，2018年以來中國遭遇了強度不小的需求側(cè)沖擊，2020年新冠肺炎疫情強化了需求沖擊，“十四五”期間中國總需求增長不容樂觀。在這一情況下，工業(yè)企業(yè)、轉(zhuǎn)型困難地區(qū)將繼續(xù)面臨較大經(jīng)濟(jì)壓力，要保障這些主體、區(qū)域的研發(fā)投入增長，必須采取更有力的穩(wěn)增長措施。 

四、“十四五”時期提升研發(fā)投入的目標(biāo)與思路

（一）合理確定“十四五”研發(fā)投入強度目標(biāo)

結(jié)合供給側(cè)和需求側(cè)中期趨勢判斷，“十四五”時期中國有望實現(xiàn)年均5.5%左右的GDP增速。若GDP平減指數(shù)保持在過去10年的平均水平，“十四五”期間中國名義GDP年均增速將達(dá)到8.3%左右。如2020年中國研發(fā)投入強度達(dá)到2.3%左右，“十四五”期間研發(fā)投入年均增長10%，2025年中國研發(fā)投入強度可以達(dá)到2.5%，基本追上“十三五”規(guī)劃設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)?？紤]到預(yù)期性指標(biāo)應(yīng)留出適當(dāng)空間，可將“十四五”時期研發(fā)投入強度目標(biāo)設(shè)為2.6%左右。

（二）把擴大研發(fā)投入作為逆周期管理的重要手段

當(dāng)前，總需求不足的壓力還在持續(xù)加大，中國的逆周期調(diào)控力度總體溫和。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策難以發(fā)力的一個顧慮在于中國長期回報率較高的投資領(lǐng)域相對過去明顯減少，特別是基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的投資回報率已經(jīng)大幅下降。這種情況下，大力度刺激政策對經(jīng)濟(jì)增長的拉動力有限，還會增加財政金融風(fēng)險。改變這種兩難需要突破政策思維定勢。創(chuàng)新投入激勵政策傳統(tǒng)上是長期性政策，但從全社會的長期回報來看，創(chuàng)新無疑是具有較高收益率的。同時，研發(fā)投入無論是購買研發(fā)設(shè)備還是用于研發(fā)人員報酬支出，都能夠形成延伸性消費需求，從而產(chǎn)生需求擴張的乘數(shù)效應(yīng)。在當(dāng)前形勢下，可以將擴大研發(fā)投入作為逆周期調(diào)控的重要手段，這既有助于穩(wěn)定總需求，又有利于長期增長，是兼顧短期穩(wěn)增長和長期提質(zhì)量的兩得之策。

（三）著力提高基礎(chǔ)研究投入比重

與主要工業(yè)化國家在相近發(fā)展階段比較，中國當(dāng)前對于基礎(chǔ)研究的投入明顯不足。日本在高速增長過程中基礎(chǔ)研究投入占研發(fā)總支出的比重長期保持在20%以上。高速增長期結(jié)束后，日本進(jìn)入到與中國當(dāng)前相近的發(fā)展階段，開始了“去工業(yè)化”過程。但即便如此，日本的基礎(chǔ)研究投入比重仍長期穩(wěn)定在12%-16%的水平。長期重視基礎(chǔ)研究使日本的科技創(chuàng)新受益極大，日本在自然科學(xué)領(lǐng)域獲得諾貝爾獎的人數(shù)不斷增加是一個具體反映。近年來，中國日益重視基礎(chǔ)研究投入，但目前基礎(chǔ)研究投入比重也僅為6%。未來應(yīng)對守成大國技術(shù)封鎖，中國還要著力追趕在基礎(chǔ)研究投入上的差距。從投入主體看，中國目前基礎(chǔ)研究投入以中央財政為主，地方財政和企業(yè)基礎(chǔ)研究投入較少。未來一方面要調(diào)整財政科技支出結(jié)構(gòu)，增加財政對基礎(chǔ)研究投入，還要通過提高企業(yè)基礎(chǔ)研究支出所得稅加計扣除比例等政策，引導(dǎo)企業(yè)加大基礎(chǔ)研究投入。

（四）改善產(chǎn)業(yè)組織格局，更好發(fā)揮大企業(yè)創(chuàng)新主體作用

創(chuàng)新投入具有很強的規(guī)模效應(yīng)，從國際國內(nèi)經(jīng)驗來看，無論是在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)中，大型企業(yè)的創(chuàng)新激勵和創(chuàng)新投入能力一般都高于其他企業(yè)。例如，2019年中國鋼鐵行業(yè)全行業(yè)研發(fā)投入強度僅為1.25%，但作為行業(yè)龍頭的寶鋼股份公司研發(fā)投入強度高達(dá)3%。金融危機以來，中國部分工業(yè)行業(yè)集中度出現(xiàn)了下降，這對行業(yè)創(chuàng)新投入激勵和能力形成了不利影響。未來要穩(wěn)定企業(yè)研發(fā)投入增長，更好發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新的主體作用，還要按照中央的部署深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革部署，持續(xù)改善產(chǎn)業(yè)組織格局，使研發(fā)投入強度高的企業(yè)占比和行業(yè)占比不斷提升。

（作者賈珅系國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副研究員，王明輝系國務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副研究員）