上海五個新城如何與中心城區(qū)及“大虹橋”產(chǎn)生聯(lián)動？綜合性節(jié)點城市的功能和定位如何體現(xiàn)？獨立的新城該獲得哪些賦權？新城建設的評估體系又該如何建立？

3月9日，澎湃新聞就當前五個新城開發(fā)建設中的核心問題專訪同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建。諸大建教授結合自己的研究實踐和思考，對上述問題談了自己的看法。

同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建   澎湃新聞記者 周平浪 圖

節(jié)點是向外發(fā)力，而不是對內(nèi)依附

澎湃新聞：新城是上海推動城市組團式發(fā)展，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡型城市群結構的重要戰(zhàn)略空間。對此您作何解讀？

諸大建：五大新城是上海從“單中心”城市到“多中心”“網(wǎng)絡化”都市圈的一次跳躍。過去將近40年，上海城市發(fā)展的重心是1000多平方公里的城市核心部分。最初是外環(huán)線以內(nèi)600多平方公里包括浦東部分地區(qū)的中心城區(qū)，后來擴展到虹橋、閔行、寶山、川沙等4個片區(qū)，由此組成了上海2035城市總體規(guī)劃劃定的占地大約1191平方公里的主城區(qū)。周邊的長三角城市要跟上海接軌，大城市如南京、杭州，小城市如昆山、嘉善，都是跟上海市中心接軌。周邊城市要與上海接軌，不會說要與郊區(qū)新城接軌。

現(xiàn)在建設五大新城，就是要從單一中心城區(qū)的向外發(fā)力，變?yōu)椤?個中心+5個新城”的網(wǎng)絡化、多中心的向外發(fā)力?？臻g上從原來1000多平方公里中心城市的對外輻射，轉變?yōu)閹浊椒焦锍鞘屑旱膶ν廨椛洹＿@是為什么要將五大新城叫做“獨立的綜合性節(jié)點城市”的原因。節(jié)點城市的作用不是對內(nèi)的，更主要的是對外的。五大新城發(fā)力，意味著上海城市空間的發(fā)展真正開始從中心城市的極化發(fā)展進入到都市圈的抱團發(fā)展。

東京都市圈發(fā)生發(fā)展的過程可以給我們啟發(fā)，它的外圍有三個圈層，第一圈是一都三縣，第二圈是一都七縣，第三圈是一都十一縣，現(xiàn)在東京圈最活躍的是一都三縣1萬多平方公里的空間。上海2035年總規(guī)，提出的上海大都市圈是個1+8的廣域都市圈，除了上海市，包括江蘇的蘇州、無錫、常州、南通，浙江的嘉興、寧波、舟山、湖州等8個地級市。我認為，上海主城區(qū)加上五大新城應該是上海都市圈發(fā)展的第一圈層；周邊的近滬城市，如海門、啟東、太倉、昆山、吳江、嘉善、平湖，構成了最接近上海市域的都市圈第二圈層；然后才是更外圍的上海大都市圈第三圈層。上海發(fā)展都市圈，當務之急是要把五大新城做起來。它們作為這個大的網(wǎng)絡化都市圈里的節(jié)點城市，應該超越過去郊區(qū)城市的對內(nèi)依賴，強大起來建設成為對外有吸引力的獨立性綜合城市。

新城發(fā)力，要有市郊鐵路網(wǎng)絡

澎湃新聞：虹橋國際開放樞紐建設總體方案出爐，新城如何參與其中？

諸大建：“大虹橋”的定位是長三角整個城市群的中央活動區(qū)和極中極。它的能級是國家級和國際級的，比五大新城高很多。五大新城當然要同它接軌，接受賦能，傳遞賦能。五大新城都是上海對外的交通樞紐。一個最基本的做法是通過城際鐵路和市域鐵路把它們與大虹橋連接起來，一頭連接國際級的門戶樞紐，一頭連接都市圈中的江浙近滬城市。作為節(jié)點城市，每個新城在交通網(wǎng)絡和發(fā)展軸線上需要有雙向的傳導作用，例如嘉定新城要外通太倉，青浦新城要外通吳江，松江新城要外通嘉善，奉賢新城要經(jīng)金山外通平湖。

“大虹橋”的戰(zhàn)略意義在于它是國際和國內(nèi)雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，具有大交通、大會展、大商務等功能。五大新城與大虹橋的鏈接，除了要有交通網(wǎng)絡等基礎設施的鏈接，還要有經(jīng)濟社會等特定功能的擴展和延伸。嘉定新城和松江新城分別處于大虹橋一南一北的兩大發(fā)展帶上，青浦新城更是位于大虹橋西側的連接區(qū)，新城發(fā)展都需要結合虹橋國際開放樞紐深化自己的特殊功能。

中國城市化是以軌道交通網(wǎng)絡推動的具有后發(fā)優(yōu)勢的新型城市化，軌道交通發(fā)展從小到大要形成4個網(wǎng)絡：第一個是大城市中心城區(qū)的地鐵網(wǎng)，第二個是都市圈內(nèi)的市域或市郊鐵路網(wǎng)，第三個是城市群內(nèi)的城際鐵路網(wǎng)，第四個是城市群之間如上海到北京、上海到廣州、上海到成都的國家高鐵干線網(wǎng)。過去30多年，上海這樣的超大城市發(fā)展中心城區(qū)，在交通方式主要基于大力發(fā)展地鐵網(wǎng)絡。但是這種模式再大規(guī)模地用來發(fā)展新城就有問題了。一方面，地鐵線越來越長，降低了地鐵作為主城區(qū)公共交通方式的效率和效果；另一方面，用地鐵來拉動新城發(fā)展會影響后者成為獨立的節(jié)點城市。新城常常為此成為末端而不是交通軸上的節(jié)點。結果是新城里的人往中心城跑，中心城里的人不愿到新城去。

五大新城發(fā)展基于城際鐵路和市郊鐵路的網(wǎng)絡，不但要加強與虹橋國際樞紐、浦東國際樞紐等的聯(lián)系，要加強對外與近滬城市的聯(lián)系，還要加強新城之間必要的聯(lián)系。例如上海的西側要加快建設嘉定-青浦-松江-金山市域線，并且往北接通太倉，往南接通平湖。如果說過去建設幾百公里長度的地鐵網(wǎng)絡，是上海主城區(qū)發(fā)展的一次交通變革和驅動力，那么未來大力建設幾百公里長的市郊鐵路網(wǎng)絡，就是上海都市圈發(fā)展的又一次交通變革和驅動力。

新城布局，在發(fā)展軸上起到節(jié)點作用

澎湃新聞：五大新城的經(jīng)濟功能布局各不相同，您認為是基于哪幾個方面的考量？

諸大建：第一是基于上海建設有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市或建設卓越的全球城市的需要，基于上海發(fā)展“五型經(jīng)濟”即創(chuàng)新型經(jīng)濟、服務型經(jīng)濟、總部型經(jīng)濟、開放型經(jīng)濟、流量型經(jīng)濟的需要，基于上海發(fā)展集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能等三大先導產(chǎn)業(yè)的總體布局。第二是結合五大新城現(xiàn)有的發(fā)展基礎和過去20年的積累，比如嘉定以汽車產(chǎn)業(yè)為主導，青浦以信息技術為代表的數(shù)字經(jīng)濟為主導，松江以智能制造裝備為主導，奉賢以美麗健康產(chǎn)業(yè)為主導，臨港以集成電路、人工智能、生物醫(yī)療等為主導。這些都是新城現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎，也是未來能做大做強、實現(xiàn)億級產(chǎn)能的特色產(chǎn)業(yè)。第三是新城作為節(jié)點城市，需要在上海大都市圈內(nèi)發(fā)揮對外服務的作用。

從2001年上?？傮w規(guī)劃的11個新城減少到目前的5大新城，一個主要考慮是新城要在上海對外的發(fā)展軸上發(fā)生作用。例如嘉定主要是在滬寧線上，今后還要在南通方向形成新的發(fā)展軸；青浦主要是往湖州方向；松江主要是往杭州方向；奉賢主要是在南部杭州灣方向；南匯今后要有舟山、寧波方向的戰(zhàn)略考慮。每一個發(fā)展軸上的節(jié)點城市都要起到“二傳手”、增長極的作用，跟上海市中心抱團發(fā)力，輻射長三角城市群更廣泛的地區(qū)。

一個有趣的實踐問題和理論問題是，五大新城要不要具有某些方面的全球城市功能？傳統(tǒng)的全球城市理論認為，以總部形式表現(xiàn)的金融和貿(mào)易等一般應該集中在全球城市的中央商務區(qū)（CBD）和都會區(qū)。但是近年來的全球城市區(qū)域理論認為，全球城市的功能應該是貿(mào)易、金融、信息技術的綜合體，與第四次工業(yè)革命相一致，頭部產(chǎn)業(yè)的空間分布可以發(fā)生在更廣闊的全球城市區(qū)域里。如果這樣的發(fā)展是趨勢，那么上海五大新城就需要在特色功能上有登高一步的戰(zhàn)略和謀劃，就需要在特色制造業(yè)之外謀篇布局高端的生產(chǎn)性服務業(yè)和生活性服務業(yè)。

新城發(fā)展，要“造血”做增量

澎湃新聞：針對新城人才引入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的優(yōu)惠政策，您有什么看法？

諸大建：首先我覺得要辨識一個誤區(qū)，大家覺得新城發(fā)展公共服務事業(yè)、提高這方面能級，就是要將中心城區(qū)一些高能級的醫(yī)療、教育資源往節(jié)點城市轉移和輸送。我認為抱著這種思路大概是做不大、做不好新城的。新城剛開始建設的時候當然需要主城區(qū)扶持，但如果總是依賴主城區(qū)，期望資源空間轉移從左邊口袋換到右邊口袋，換來換去導致的后果是上海資源總量的攤薄、稀釋。

其實，五大新城只有把內(nèi)生性的功能做強了，才能真正發(fā)展起來。研究新城發(fā)展，我很喜歡講浦東開發(fā)的一個故事。浦東新區(qū)開發(fā)伊始，有外商問趙啟正主任（浦東開發(fā)開放親歷者，浦東新區(qū)管委會首任主任，國務院新聞辦原主任）一個問題，如果我生病了，在浦東能不能治療，還是要到黃浦江對岸的浦西去。這個問題具有挑戰(zhàn)性，趙啟正決定浦東必須搞一個自己的三甲醫(yī)院，應該有先進的醫(yī)療設施和高等級人才，現(xiàn)在全國榜上有名的浦東三甲醫(yī)院東方醫(yī)院就是這么搞起來的。五大新城發(fā)展也應該有這樣的設問。如果有一天，新城的人不用到主城區(qū)去求學了，有毛病可以就地解決了，新城就是獨立了，就是綜合了，就是節(jié)點了，就是對外圍地區(qū)有吸引力了，人口和人才就會向新城涌入了。

我聽一個在奉賢工作的學生說，奉賢中學的高考一本率以及985/211大學的錄取率很高，超過了市里某重點中學設在奉賢的分校。我還聽說過，市中心的三甲醫(yī)院可以到新城設立分部，但是高等級的醫(yī)生卻不一定愿意常駐新城，因為他們擔心自己的手藝會荒廢。從這些事例可以說明五大新城的重要挑戰(zhàn)是如何培育自己的獨立競爭力，這個競爭力不是依賴于主城區(qū)的，而是新城通過做增量發(fā)展起來的。五大新城要有高明的政策和方法面向全國、面向國際吸引人口和人才。需要強調的是，新城的增量是要讓整個周邊區(qū)域都能受益的增量，而不是讓區(qū)域內(nèi)其他城市“失血”的、此消彼長的增量。歸根到底，節(jié)點城市是對外的，而不是對內(nèi)的，這個“外”不應該再是上海市內(nèi)市外的區(qū)分，而是要從更廣闊的都市圈空間予以考量。

新城做規(guī)劃，不能自娛自樂

澎湃新聞：目前上海新城建設與舊城改造同時并舉，您如何看待此輪規(guī)劃中老城與新城的關系？

諸大建：新城不是孤立的新城，需要具備三個聯(lián)動。第一層面，是要與主城區(qū)聯(lián)動，新城的第一推動離不開上海主城區(qū)，要在發(fā)展軸線上與主城區(qū)有關聯(lián)。第二層面，是要與行政區(qū)內(nèi)的老城聯(lián)動。新城是行政區(qū)內(nèi)的功能集中區(qū)，未來要集聚100萬的人口，就要用好老城資源，逐步形成產(chǎn)城融合、職住平衡的局面。第三層面，是要帶動近滬城市，新城要在更大區(qū)域范圍內(nèi)與近滬城市形成聯(lián)動，比如嘉定跟太倉、昆山聯(lián)動。

真正把五大新城理解成網(wǎng)絡化都市圈中的節(jié)點城市，而不是傳統(tǒng)的郊區(qū)新城甚至衛(wèi)星城，做新城的城市規(guī)劃就不能只關注自身，而是要做成一個有區(qū)域聯(lián)動謀劃的新城市規(guī)劃。在新城范圍內(nèi)布點產(chǎn)業(yè)、交通、教育、醫(yī)療、文化、生態(tài)等功能，絕對不能“自娛自樂”，一定要想著新城能為主城區(qū)、行政區(qū)內(nèi)老城、近滬城市提供什么樣的服務，而不僅僅滿足于新城內(nèi)部的人口與發(fā)展。

新城治理，都市圈背景下的簡政放權

澎湃新聞：新城建設在“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利”基礎上加入了“治理高效”，如何理解這一新提法？

諸大建：管制常常是單一組織自上而下的科層式的管理，而治理則需要正式和非正式組織上下左右的多方合力。討論五大新城的治理高效問題，我覺得可以在有關區(qū)域聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的“汪道涵之問”上做一個引申。曾有人解釋“汪道涵之問”，說每個城市都有自己的機制和活力，但它們彼此之間是同質競爭的關系，跨區(qū)域融合就會出現(xiàn)“1+1<2”的問題?，F(xiàn)在上海要建設一個跨區(qū)域的都市圈，五大新城在上海市域范圍之內(nèi)，而吳江、昆山、太倉等則是上海行政區(qū)劃之外的江浙城市。討論都市圈含義上的治理挑戰(zhàn)，就是傳統(tǒng)的基于垂直管制的行政區(qū)經(jīng)濟如何成為基于合作治理的經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟。我認為，引申“汪道涵之問”來研究上海都市圈發(fā)展的治理高效問題，需要正視上海市域之外和上海市域內(nèi)部兩個方面的問題。

上海市域之外的治理高效問題，關鍵是不同行政區(qū)下有活力的城市如何一體化發(fā)展，這個問題是長三角一體化發(fā)展示范區(qū)正在探索的。我這里重點強調另外一方面的問題，即上海市域內(nèi)部的治理高效問題，即同一行政區(qū)下有隸屬性的城市如何有活力和強的競爭力。上海從2001年就開始新城建設，目前看來新城的活力遠不及昆山這樣的縣級市。這正是上海強調新城發(fā)力的一個重要緣由。有人說這是上海城市發(fā)展的“燈下黑”問題。那么為什么在上海的行政區(qū)里做不大，反而是一些在上海市域外的近滬城市快速發(fā)展起來了？有一種解釋說，上海周邊的縣級市有相對獨立的決策權力，招商引資、重大項目上馬、與海外聯(lián)合辦學等等，許多事情縣里面可以決定。而我們這邊的市轄區(qū)，就沒有那么多的自主權，條條框框限定多，許多需要迅速做出回應的事項，層層上報最后可能就不了了之了。因此上海發(fā)展五大新城要治理高效，關鍵是要化解影響五大新城發(fā)展比較慢的體制機制問題。

在治理高效問題上非常重要的是市、區(qū)兩級政府之間的協(xié)同——怎樣對新城發(fā)展的重大戰(zhàn)略、重大項目、重大事項簡政放權，實行效果與效率相結合的扁平化機制，同時又能避免出現(xiàn)一放就亂、攤大餅圈地這樣的傳統(tǒng)發(fā)展模式。這需要系統(tǒng)性的體制安排和創(chuàng)新。我想新年伊始市政府緊鑼密鼓出臺“1+6+5”的政策文件，就是這樣的制度創(chuàng)新，例如新城要實行與主城區(qū)差別化的人口政策就是有含金量的創(chuàng)新。我覺得對于新城的扶持政策，有住房、人才、交通、公共服務、基建等一些具體的安排是重要的，但是這些扶持政策后面的深層含義是體制機制要沖破原來條塊分割的、垂直剛性的指揮機制，在以區(qū)為主、市區(qū)合作的基礎上，做出真正對新城發(fā)展有推動力的靈活而具有戰(zhàn)略性的安排。未來新城發(fā)展的成功首先應該是制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的成功。

新城評估，要以“三高”為導向

澎湃新聞：您曾提出，城市研究要基于城市特色功能、可持續(xù)性品質、城市合作治理三個極點的兩兩連線。能結合五大新城的實例具體談談嗎？

諸大建：是的，我曾經(jīng)說城市特色功能、可持續(xù)性品質、城市合作治理是城市發(fā)展理論與實踐的三個維度，它們可以分別對應高質量發(fā)展、高生活品質和高績效治理。而將“三高”結合起來，就可以理解“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效”新城發(fā)展24字要求的內(nèi)在邏輯。

首先談高質量發(fā)展與高生活品質要關聯(lián)。高質量發(fā)展對應新城發(fā)展的特色功能，特別是對外圍區(qū)域有帶動意義的經(jīng)濟功能；高品質生活對應新城發(fā)展的地點質量，包含可就業(yè)性、可居住性、可休閑性、可出行性等方面。新城發(fā)展要產(chǎn)業(yè)引人和城市引人雙管齊下才能成功，兩者聯(lián)結起來就是產(chǎn)城融合的本意。要強調的是五大新城都已經(jīng)有了一定的發(fā)展年頭，某種角度上新城品質提升要適度超前于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能吸引人口和人才做大做強。比如說，南匯新城要服務于國際航運、自由貿(mào)易等，這是它面向外部的特殊經(jīng)濟功能。但南匯必須要有高的城市生活品質做支撐，如果相關行業(yè)的人口和人才不愿意住到新城來，那南匯就不是一個有吸引力的城市。

其次是高質量發(fā)展和高效能治理要關聯(lián)。城市的獨特經(jīng)濟功能需要得到政府之間、政企之間、政社之間合作治理的支撐。研討五大新城如何做大特色功能，我曾建議每個新城能不能有一個有世界級影響的國有企業(yè)把總部進駐到新城來。比如嘉定，它的主導經(jīng)濟功能是汽車產(chǎn)業(yè)和智慧交通，那么上汽有沒有可能把嘉定作為它的總部，既可以帶動新城發(fā)展，又可以形成有世界影響力的企業(yè)節(jié)點和網(wǎng)絡。此外，也可以讓有實力的企業(yè)采取政府與社會資本合作的方式參與到城市的建設和運營中來，與政府共同推進新城高質量發(fā)展。

最后是高生活品質與高效能治理要關聯(lián)。新城發(fā)展要有高品質生活，需要大力發(fā)展“15分鐘生活圈”，讓生活在新城的人不用機動化出行，用步行或共享單車的慢行方式，就可以在生活圈內(nèi)實現(xiàn)80%以上的基本需要。高品質生活對接高效能治理，就是要讓老百姓自下而上地參與到15分鐘生活圈的規(guī)劃、建設、運營、管理中來，共同謀劃建設各種生活性微基建，以實現(xiàn)新城發(fā)展功能完備、生態(tài)宜居、交通便利的目標。

 （諸大建，管理學博士，同濟大學文科資深教授，博士生導師，同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長，上海市政府特聘決策咨詢專家，享受國務院政府特殊津貼。）