跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)往往是城市間合作發(fā)展的結(jié)果。一般認為，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)是兩個相互獨立的行政地區(qū)突破行政區(qū)劃限制，為實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補在某一行政區(qū)域內(nèi)或兩地毗鄰交界處建立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

長三角跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷程

2003年—2006年：零星探索階段。2003年，江蘇省江陰、靖江兩市跨市跨江聯(lián)合投資建設“江陰-靖江工業(yè)園”，被普遍認為是國內(nèi)最早建立的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)，拉開了長三角跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的序幕。這一階段，長三角跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量不多、規(guī)模不大，以地方小范圍創(chuàng)新摸索為主。

2006年—2016年：省內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)建設階段。2006年，為振興蘇北地區(qū)，縮小省內(nèi)發(fā)展差距，江蘇省在全面總結(jié)江陰-靖江工業(yè)園經(jīng)驗的基礎(chǔ)上做出“南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)”決策，先后出臺《省政府關(guān)于促進蘇北地區(qū)加快發(fā)展的若干政策意見》、《關(guān)于支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施》等相關(guān)意見，確立蘇南蘇北10個地級市結(jié)對合作，鼓勵蘇南地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向蘇北轉(zhuǎn)移，先后成立蘇宿工業(yè)園、蘇通工業(yè)園、蘇鹽合作產(chǎn)業(yè)園等省內(nèi)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

上海市自2008年起加快產(chǎn)業(yè)騰籠換鳥，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐步向毗鄰城市（如海寧、南通等）轉(zhuǎn)移，以上海市國企、區(qū)級政府為主體與毗鄰城市共建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如上海楊浦（海安）產(chǎn)業(yè)園、上海外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)園、市北高新（南通）科技城等。

浙江省從2012年起，以“山海協(xié)作”共建產(chǎn)業(yè)園為項目化抓手深化開展“山海協(xié)作工程”，在衢州、麗水有條件的縣（市、區(qū)）啟動首批9個省級山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園建設，先后建立松陽-余姚山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園、蓮都-義烏山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園等。同年，安徽省印發(fā)《關(guān)于合作共建皖北現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實施方案》，推進皖江三城市與皖北三城市“結(jié)隊合作”，開啟省內(nèi)共建園區(qū)的新征程。

三省一市成立的部分跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園

2016年—至今：一體化創(chuàng)新融合階段。2016年，國務院通過《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，長三角城市群概念得以明確，區(qū)域內(nèi)城市間合作發(fā)展明顯提速。2017年，國家發(fā)改委等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見》，在國家層面對跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設給予認可。2019年，國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出要推進跨界區(qū)域共建共享，加強省際間產(chǎn)業(yè)合作，共建省際產(chǎn)業(yè)合作園。

國家和江浙滬皖關(guān)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作的主要文件

國家對跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的肯定，伴隨著長三角一體化進程不斷深化，各類產(chǎn)業(yè)要素在長三角地區(qū)間流動明顯加快，長三角跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)生三大明顯變化：

一是跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的范圍從省內(nèi)合作走向省際合作，如宣城·新塘羽絨產(chǎn)業(yè)園、中新嘉善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、嘉定工業(yè)區(qū)溫州園等；二是以創(chuàng)新資源要素流動為特點的產(chǎn)業(yè)園開始建立，“反向飛地”逐步興起，如衢州海創(chuàng)園、嘉善國際創(chuàng)新中心（上海）、溫州（嘉定）科技創(chuàng)新園等都是以“研發(fā)在上海、轉(zhuǎn)化生產(chǎn)在當?shù)亍钡哪Ｊ竭M行開發(fā)建設；三是品牌輸出、市場化運作成為臨港集團、中新集團等知名園區(qū)運營商的主要模式，如滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動集聚區(qū)、中新嘉善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園等。

長三角跨區(qū)域園區(qū)的主要模式

跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)本質(zhì)上屬于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的特殊形式。一般來講，對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的分析需要把握兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即成立和運營。由于跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)地跨不同行政區(qū)域，行政邊界的存在決定了兩地政府的支持對建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)具有至關(guān)重要的意義。在此前提之下，根據(jù)園區(qū)倡議成立主體和主導運營主體兩大維度，可以將長三角跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)分為三大類型：政府發(fā)起成立、政府主導運營；政府發(fā)起成立、企業(yè)主導運營；企業(yè)發(fā)起成立，企業(yè)主導運營。

長三角跨區(qū)域園區(qū)的合作動力

結(jié)合長三角跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實踐，本文發(fā)現(xiàn)政府的聯(lián)合支持是跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園建設的直接推動因素，而其背后更多隱含著政府對地方經(jīng)濟發(fā)展和利益的訴求：一方面經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)受限于土地空間資源限制、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等實際需求，在政府引導下企業(yè)有向周邊相對欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移發(fā)展的意愿；另一方面，經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)，擁有較低的土地成本、勞動力成本和生活成本，地方政府同樣擁有“梯度趕超”的現(xiàn)實訴求。兩地之間由于經(jīng)濟發(fā)展差異所帶來的資源互補、規(guī)模擴張、腹地擴大、成本降低、品牌共享等因素成為跨區(qū)域合作園區(qū)建立的內(nèi)在動力。這種基于地方利益訴求而成立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)更多表現(xiàn)為省際間跨區(qū)域合作園區(qū)，如漕河涇海寧分區(qū)、市北高新（南通）科技城、上海外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)園、中新蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園等。

同時，隨著政府、企業(yè)等主體對跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的認知進一步加深，創(chuàng)新資源要素漸漸成為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立的重要動力之一，夢想小鎮(zhèn)滬杭創(chuàng)新中心、諸暨島、寧波慈溪（杭州）創(chuàng)新飛地等“反向飛地”逐漸在各地興起即為很好的例證。

圖為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作動力分析

長三角跨區(qū)域園區(qū)的未來趨勢

綜合上述典型案例的分析，本文認為隨著政府與市場兩大合作動力的相互交織變化，未來長三角跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展將呈現(xiàn)三大趨勢：

一是兩地政府支持仍然是推動跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)成立的重要因素，但行政力量直接推動將成為發(fā)展過去式，政府今后將更多尊重市場規(guī)律鼓勵支持跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設。

作為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)，行政區(qū)劃的存在意味著政府仍將起到非常重要的推動作用。但是隨著長三角一體化進程進一步加快，城市間的單體競爭演化為都市圈與都市圈、城市群與城市群之間的競爭，城市間要素流動壁壘將逐漸被打破。

在這種背景下，近年來單純依靠行政指令式推動的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)出現(xiàn)式微。而在政府引導下市場化運作的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)將會得到進一步發(fā)展。面對跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園利益分享機制的失靈現(xiàn)象，本文認為可以探索推廣“基金+基地”的合作方式，由兩地共同成立園區(qū)開發(fā)公司，通過設立產(chǎn)業(yè)投資引導基金，，按照出資比例形成投入共擔、利益共享的合作模式。

二是創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈的雙向協(xié)同發(fā)展愈來愈成為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)展的意義所在。

隨著長三角城市之間的經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提升，城市間產(chǎn)業(yè)能級差距不斷縮小，單純的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已不再是建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主要目標。在長三角各城市都追求高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的背景下，圍繞新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作、不同城市間創(chuàng)新資源要素的聯(lián)合與互補，對等建立雙向跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)將成為新模式。事實上，長三角已經(jīng)有部分城市開始探索這一新模式，例如，2018年，上海嘉定區(qū)與溫州市按照“研發(fā)在嘉定，轉(zhuǎn)化在溫州”的原則，在嘉定共同設立科技創(chuàng)新園，在溫州共同設立嘉定工業(yè)區(qū)溫州園，溫州企業(yè)在嘉定借力創(chuàng)新，而嘉定企業(yè)可以在溫州拓展生產(chǎn)基地，將上?？苿?chuàng)資源與溫州制造業(yè)優(yōu)勢無縫對接。

三是在政府和市場因素的交織變化下，帶有地方色彩的產(chǎn)業(yè)新城運營商會成為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的主力軍。

當政府由行政指令轉(zhuǎn)向為鼓勵和引導，市場的推動力量從經(jīng)濟梯度差異變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)鏈分工合作，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展目標也將從傳統(tǒng)的產(chǎn)能梯度轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向追求更高層次的產(chǎn)業(yè)鏈互嵌式發(fā)展，以及創(chuàng)新要素的多元化融合。同時，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展也不再是原來單純追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展的1.0版本，而是更多強調(diào)產(chǎn)城融合的理念，以產(chǎn)促城，帶動園區(qū)周邊整體提升。這將對園區(qū)開發(fā)主體的建設和運營能力提出更高要求和挑戰(zhàn)。在此背景下，鏈接政府與市場、掌握大量招商資源的大型產(chǎn)業(yè)新城運營商會成為下一階段跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設的重要主體，這在一定程度上將更加有利于長三角產(chǎn)業(yè)鏈的統(tǒng)籌和聯(lián)動。

（作者張舒愷、許倩茹、韓慶供職于上海中創(chuàng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究中心）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報告，呈現(xiàn)務實政策建議。