我國(guó)不少地區(qū)山地多、平原少，繼續(xù)靠相對(duì)狹小的平原地區(qū)解決吃飯和建設(shè)問題，可持續(xù)性難以保障。怎么破解保耕地與保發(fā)展的兩難矛盾？浙江省探索出了一條不占耕地、不損環(huán)境的土地利用新路徑。

房在林中，園在山中

“慧心谷”鄉(xiāng)村酒店如今是杭州、上海白領(lǐng)人群向往的度假地。這個(gè)地處湖州市吳興區(qū)妙西鎮(zhèn)的農(nóng)旅融合項(xiàng)目，遠(yuǎn)看掩映在大山之中，近看建筑物高低錯(cuò)落地“種”在山林里，宛若一幅原生態(tài)的山居圖?！啊坌墓取瘺]占用一寸耕地，只是順應(yīng)山形地貌利用了11.5畝的林間空地?！本频甓麻L(zhǎng)李耀強(qiáng)說。

在杭州建德市的胥江新村，一棟棟馬頭墻、披檐窗、粉黛色為建筑風(fēng)格的房屋，點(diǎn)綴在村莊的荒坡林地上。村主任王乃芳說，現(xiàn)在“移村上坡”的新村成了省級(jí)景區(qū)村莊，原先舊村拆遷騰退還田，不僅增加了農(nóng)田面積，還發(fā)展了觀光農(nóng)業(yè)。

圖為“慧心谷”項(xiàng)目的林間綠道

“慧心谷”鄉(xiāng)村酒店項(xiàng)目、胥江新村都屬于浙江目前129個(gè)“生態(tài)坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目。從2015年起，浙江為實(shí)現(xiàn)從源頭上保護(hù)耕地，減少對(duì)平原優(yōu)質(zhì)耕地占用，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值有效轉(zhuǎn)換，利用獲批低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點(diǎn)省份的有利條件，開展把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在首位的生態(tài)坡地村鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)，創(chuàng)新了山坡地供給開發(fā)模式。

半月談?dòng)浾咦咴L杭州、湖州、衢州等地多個(gè)“生態(tài)坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，這些項(xiàng)目“依山而建、依勢(shì)而就”，有農(nóng)旅融合的度假村，有綠色產(chǎn)業(yè)園，有養(yǎng)生養(yǎng)老院，還有“移房上坡”的村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目等，它們的共同特點(diǎn)是，不砍山林樹木，不毀坡地植被。項(xiàng)目設(shè)計(jì)充分利用地形地貌和坡地植被“量身造景”，使得建設(shè)項(xiàng)目與山林環(huán)境融為一體，相得益彰。

圖為杭州桐廬縣吳家塢農(nóng)居點(diǎn)

據(jù)了解，浙江核準(zhǔn)試點(diǎn)的129個(gè)項(xiàng)目，分布在全省38個(gè)縣（市、區(qū)），吸引總投資882億元，通過“用地上山”累計(jì)節(jié)省了9800余畝建設(shè)用地指標(biāo)。

創(chuàng)新用地政策，堅(jiān)守三條紅線

半月談?dòng)浾咦⒁獾?，統(tǒng)籌“保耕地、護(hù)生態(tài)、促發(fā)展”是浙江探索生態(tài)利用山坡地資源的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。他們建立形成了一套山坡地開發(fā)機(jī)制，其中“點(diǎn)狀供地”政策創(chuàng)新，為生態(tài)開發(fā)提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。

“點(diǎn)狀供地”就是項(xiàng)目業(yè)主利用租賃方式獲取山林地塊，必須按照“依山順勢(shì)，點(diǎn)狀布局，垂直開發(fā)”的用地要求進(jìn)行選址和開發(fā)建設(shè)。對(duì)點(diǎn)狀布局的建筑物可按落地面積來核算用地指標(biāo)，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)未納入建設(shè)用地開發(fā)的部分，按原生態(tài)保護(hù)和原用途進(jìn)行管理。

比如，“慧心谷”建設(shè)項(xiàng)目，業(yè)主租賃了300畝整片山林，但只計(jì)算其中11.5畝的點(diǎn)狀布局的70處建筑落地面積，組合式供地。通過“點(diǎn)狀供地”和布局，不僅沒有破壞環(huán)境，反而讓自然地貌和山水資源更具美學(xué)價(jià)值。

圖為湖州原鄉(xiāng)小鎮(zhèn)千畝梅園一景

“以往的供地方式，是以‘塊狀供地’作為基本出讓單位?！崩钜珡?qiáng)說，有了“點(diǎn)狀供地”政策后，既避免了大開大挖，也大大降低投資者得獲得土地成本。

浙江省生態(tài)坡地村鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)工作負(fù)責(zé)人魯建平說，浙江山坡地開發(fā)堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境、耕地保護(hù)、農(nóng)民利益不受損三條紅線，專門組建了省自然資源廳牽頭的八部門共同參與的協(xié)作機(jī)構(gòu)，以確保建設(shè)試點(diǎn)全過程規(guī)范運(yùn)作、結(jié)果可控。

從浙江實(shí)踐看土地利用出路

“我國(guó)是個(gè)多山國(guó)家，長(zhǎng)期開發(fā)建設(shè)占用了大量的平原優(yōu)質(zhì)耕地，如今在保耕地保糧食安全的嚴(yán)格制度下，除了實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡等辦法措施外，需要改革創(chuàng)新，提高建設(shè)用地有效供給能力。”中國(guó)科學(xué)院大學(xué)國(guó)家土地科學(xué)研究中心主任董祚繼認(rèn)為，浙江試行的山坡地開發(fā)機(jī)制對(duì)全國(guó)未來土地利用具有方向性的參考價(jià)值。

浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)吳次芳認(rèn)為，浙江山坡地開發(fā)機(jī)制的實(shí)踐，對(duì)促進(jìn)土地的合理利用，推動(dòng)“山區(qū)中國(guó)”綠色發(fā)展有啟發(fā)和借鑒價(jià)值。

“山坡地在可持續(xù)發(fā)展中的地位作用值得高度重視。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)原校長(zhǎng)柯炳生說，用原來沒有用的荒地、坡地，實(shí)現(xiàn)不占少占耕地，且?guī)?dòng)農(nóng)民的住房改善、旅游經(jīng)濟(jì)、民宿等發(fā)展，這對(duì)全國(guó)丘陵和山區(qū)有普遍引導(dǎo)意義。

雖然試點(diǎn)很成功，但推而廣之后，如何防止跑偏？專家認(rèn)為，為了避免今后在“用地上山”推廣過程出現(xiàn)亂開發(fā)現(xiàn)象，須抓住兩大關(guān)鍵，一是先行編制專項(xiàng)的山坡地開發(fā)保護(hù)總體規(guī)劃作為指引和約束，二是制定坡地村鎮(zhèn)建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為建設(shè)和管控的遵循。這也是國(guó)際山坡地村鎮(zhèn)建設(shè)較好解決“用地上山”環(huán)境保護(hù)問題的主要舉措。

吳次芳說，加拿大、法國(guó)等國(guó)山坡地的村鎮(zhèn)建設(shè)都有專項(xiàng)的總體規(guī)劃和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括景色和坡地特征不能受損、居民和游客的視線廊道需被保留等具體標(biāo)準(zhǔn)，給基層管理者和申請(qǐng)開發(fā)坡地的申請(qǐng)人提供良好借鑒。下一步，浙江試點(diǎn)建立的生態(tài)坡地村鎮(zhèn)建設(shè)操作標(biāo)準(zhǔn)若要全省域范圍推開，還需先編制全省專項(xiàng)的山坡地開發(fā)保護(hù)總體規(guī)劃。

（原題為《“用地上山”，生態(tài)開發(fā)：“保發(fā)展”與“保耕地”的矛盾有解了》）