日前，一則國有土地使用權(quán)出讓收入等四項政府非稅收入將劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的消息，引發(fā)社會關(guān)注。一時間，“土地出讓金退出歷史”、“土地市場和房價將被影響”等解讀在網(wǎng)絡(luò)熱議。

今年6月4日，財政部網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》?！锻ㄖ访鞔_，原本由自然資源部門負責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入等四項政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負責(zé)征收。并自2021年7月起，在上海等七地先期試點。

按照時間表，暫未開展征管劃轉(zhuǎn)試點地區(qū)也將自2022年1月1日起全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。

那么，土地出讓收入為何劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收？非稅收入征管改革還有其他相關(guān)案例嗎？地方土地財政是否終結(jié)？針對土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收相關(guān)的熱點問題，澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）就此進行總結(jié)及解讀。

一、土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門改革的背景是什么？

征管體制集中化。

2018年3月,中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，方案第四十六條明確:改革國稅地稅征管體制。為降低征納成本,理順職責(zé)關(guān)系,提高征管效率,為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)高效便利服務(wù),將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并,具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)。

2018年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，其中提到，按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進。

因此，土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收被業(yè)內(nèi)理解為：2018年合并國稅與地稅機構(gòu)的改革，完成了稅收收入征管體制的集中化；2019年完成了非自然資源收入征管體制的集中化，包括社會保險費、國有重大水利工程建設(shè)基金、水土保持補償費和排污權(quán)出讓收入等均交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收；財綜〔2021〕19號文關(guān)于2022年完成土地出讓收入等自然資源類非稅收入征管責(zé)任移交稅務(wù)部門的規(guī)定，則為征管體制集中化的收官之筆。

二、為什么要將土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收？

中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君認為，直接目的是促進收入征管的成本效率目標、責(zé)任目標（使用者對國土資源管理合規(guī)與績效負責(zé)）、信息透明。間接目的是為整頓土地財政創(chuàng)造條件。

收入征管的首要原則是成本效率，即以最低成本征集收入。多數(shù)情況下，稅務(wù)部門負責(zé)征管的集中模式可更好地滿足這項原則，尤其是降低遵從成本和管理成本。稅務(wù)部門在收入征管方面的專業(yè)化分工優(yōu)勢大、資本投入水平高。

收入征管的責(zé)任原則而言，集中模式也具有相對優(yōu)勢。土地使用者對土地所有者負責(zé)。國有土地的所有者是國家，而由中央政府作為代理所有者。在使用者對國有土地的使用行為偏離所有者關(guān)切的目標與利益時，責(zé)任原則將落空。集中模式可以更好地控制這些行為偏差。

集中征管有利信息透明。非稅收入主要分布于各級地方政府，中央政府很少知情，即便規(guī)模巨大的國有土地收入也是如此。收入征管分散化模式使地方政府有能力保持某些關(guān)鍵信息的單向透明，即自己的充分知情和中央政府的充分不知情。而集中模式則助力確保重要信息從地方政府的單向透明，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤脚c中央政府的雙向透明，同時也可起到風(fēng)險監(jiān)控的作用。

從間接目的而言，也為整頓土地財政創(chuàng)造條件。地方政府的信息不對稱優(yōu)勢具有潛在危害性，包括變相減免土地出讓收入，土地出讓成本性支出核算不實和虛增土地出讓成本，土地出讓收入未及時足額繳入國庫，允許開發(fā)商緩繳緩存土地出讓收入，以及瞞報、虛報和粉飾統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這些問題的本質(zhì)是分散收管模式招致的外部性。

因此，非稅收入轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收后，包括土地收入在內(nèi)的收入征管體制將實現(xiàn)全面的集中化以及信息的雙向透明，將為全面整頓土地財政邁出至關(guān)緊要的第一步，也能夠確保中央政府全面且實時掌握地方政府的土地財政信息。

三、非稅收入征管改革還有相關(guān)案例嗎？

有的。

非稅收入征管的改革其實有很多，土地出讓金征收權(quán)的改革只是其中的一個細分內(nèi)容。

比如，自2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

此外，自2021年1月1日起，水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權(quán)出讓收入、防空地下室易地建設(shè)費劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。相關(guān)的征收范圍、征收對象、征收標準等政策仍按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

換而言之,過去一些非稅收入項目，其征收權(quán)開始從其他部門陸續(xù)轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門。

房地產(chǎn)領(lǐng)域也有一些內(nèi)容已經(jīng)被納入改革。比如，2021年5月,國家稅務(wù)總局等五部門發(fā)布《關(guān)于土地閑置費、城鎮(zhèn)垃圾處理費劃轉(zhuǎn)有關(guān)征管事項的公告》。此次公告明確,自2021年7月1日起,將自然資源部門負責(zé)征收的土地閑置費、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門負責(zé)征收的按行政事業(yè)性收費管理的城鎮(zhèn)垃圾處理費劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。

因此，財政部土地出讓金征收權(quán)改革，將職權(quán)賦予了稅務(wù)部門,體現(xiàn)了國家職能機關(guān)職能體系的轉(zhuǎn)變,有助于增強稅務(wù)部門將稅收收入和非稅收收入進行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理的能力。

四、土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，地方土地財政終結(jié)？

錯誤。

土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收是征管體制集中化的一種體現(xiàn)。

征管集中化并不會讓地方政府冒損失收入的風(fēng)險，因為并未改變地方政府高度依賴的土地出讓收入歸屬權(quán)與使用權(quán)，也未改變其征收范圍、對象、標準和減免；其他非稅收入也是如此。簡言之，除了將征管責(zé)任由原來歸屬地方政府（自然資源部門）移交中央垂直管理的稅務(wù)部門外，其他所有方面都未予改變。

五、土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，能否減少土地財政不規(guī)范現(xiàn)象？

可以。

收入征管集中化和信息雙向透明，為全面整頓土地財政邁出了至關(guān)緊要的第一步。

一度滾滾而來的“土地橫財”誘發(fā)大量浪費性支出。許多地方政府把大額土地收入投入社會回報很低的用途，比如民眾極少受惠的政績工程與形象工程。失敗或缺失起碼社會回報率的投資項目不僅浪費巨額資源，也誘發(fā)大量腐敗與尋租。

此外，過去部分城市地方政府也存在土地出讓金挪用、截留、擠占等情況。最典型的就是,在土地交易后,部分地方政府部門隨意挪用資金，土地出讓金沒有按正常流程進入國庫，引起了很多財務(wù)上的風(fēng)險。

而此次，財政收入征管體制的集中化的實質(zhì)是征管權(quán)力與責(zé)任的集中化，即由原本歸屬地方政府的分權(quán)式征管模式轉(zhuǎn)換為中央政府的集權(quán)式征管模式。

就土地出讓收入而言，集中模式更可能達成收入征管的責(zé)任目標原則，即要求國有土地的實際使用者與管理者對普遍利益負責(zé)，拒斥濫用與誤用國土資源謀取狹隘利益。同時，收入征管體制的集中化也是干預(yù)的明確信號，即相關(guān)信息雙向透明，不僅對地方政府透明，也對中央政府透明。

多年來，許多重要的地方財政信息對中央政府幾如“黑箱”，與土地財政相關(guān)的信息尤其明顯，比如地方政府平臺、平臺債務(wù)、地方隱性債務(wù)、真實的土地出讓收入及其流向。

在財綜〔2021〕19號文于2022年得到全面貫徹后，包括土地收入在內(nèi)的收入征管體制將實現(xiàn)全面的集中化，中央政府將因此具備足夠的信息能力推進對土地財政的全面整頓。

六、土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收對房價有何影響？

沒有直接影響。

對房價的影響主要取決于兩點：一是供求關(guān)系；二是房地產(chǎn)調(diào)控政策。從目前情況看，土地供求關(guān)系未在此次通知管控范圍內(nèi)；而房地產(chǎn)調(diào)控政策一直沒有松動，維持著嚴格的管控，因此，土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收對房價沒有直接的聯(lián)系。

（中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君、易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進、中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平、貝殼研究院高級分析師潘浩對本文亦有貢獻）