對(duì)于全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪而言，今年兩會(huì)上重要的事情之一——審核2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況，以及2015年中央和地方預(yù)算草案，基本告一段落。

        今年是新《預(yù)算法》實(shí)施的第一年，蔣洪在接受澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）專訪時(shí)說，從形式上看，今年的預(yù)算編制完全符合新《預(yù)算法》的要求，較往年，有了較大變化。但從內(nèi)容上，蔣洪說無法判斷國(guó)家已經(jīng)花錢的錢和將來要花的錢是否合理。

        國(guó)家預(yù)算報(bào)告，可以反映國(guó)家“錢袋子”的情況——過去一年花了哪些錢，以及今年要花哪些錢。

        目前，財(cái)政部已對(duì)外公布《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告（摘要）》，這一摘要總體羅列了國(guó)家去年一年的花銷，以及今年的主要收入支出。

        作為政協(xié)委員，蔣洪看到的預(yù)算資料要比財(cái)政部對(duì)外公布的詳細(xì)多，共有幾大本：兩本中央預(yù)算和地方預(yù)算，主要顯示四項(xiàng)基本預(yù)算，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；一組反映中央98個(gè)部門的預(yù)算材料，一共五冊(cè)；一份反映中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算情況表；一份簡(jiǎn)易讀本。

預(yù)算編制變化一：編制科目細(xì)化到項(xiàng)級(jí)

        在預(yù)算編制中，主要有類、款、項(xiàng)、目四個(gè)科目級(jí)別，后一級(jí)別是前一級(jí)別的展開，細(xì)化程度逐次遞增。支出按功能分類，分為類、款、項(xiàng)三級(jí)；支出按經(jīng)濟(jì)分類，分為類、款兩級(jí)。如教育是一個(gè)類級(jí)，教育管理、職業(yè)教育、普通教育，是類級(jí)下面的一個(gè)款級(jí)科目。普通教育中，分小學(xué)、初中、高等教育，就是項(xiàng)級(jí)。

        蔣洪說，今年不管是中央本級(jí)預(yù)算，還是中央各部門預(yù)算，都編列到項(xiàng)級(jí)科目。而若干年前，中央預(yù)算編制類有時(shí)會(huì)展開到款，但不系統(tǒng)，有的類展開到款，有的不展開到款。此次項(xiàng)級(jí)科目是系統(tǒng)性展現(xiàn)。

        此外，蔣洪說，此次中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算情況，不再是籠統(tǒng)的大數(shù)字，而是分省市具體列出，更加細(xì)化。如中央給上海的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，有總數(shù)，也有具體項(xiàng)目，都用表格羅列出來了。

預(yù)算編制變化二：預(yù)算編制展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分類

        新《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算編制按經(jīng)濟(jì)分類基本支出編列到款級(jí)科目。蔣洪說，中央政府本級(jí)預(yù)算及中央各部門部門預(yù)算，都展現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)分類，且展現(xiàn)到款級(jí)科目。

        功能分類和經(jīng)濟(jì)分類各自的特點(diǎn)是什么？為什么在《預(yù)算法》修改時(shí)，專家呼吁預(yù)算編制要展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分類呢？

        蔣洪說，功能分類主要表現(xiàn)國(guó)家花錢的目的，如教育、國(guó)防、衛(wèi)生、環(huán)境等，很大程度展現(xiàn)國(guó)家在這些方面的支出所達(dá)到的社會(huì)功能。經(jīng)濟(jì)分類是按購(gòu)買對(duì)象和支付對(duì)象進(jìn)行的分類，其作用在于不管是花在國(guó)防、教育、衛(wèi)生，還是花在其他方面，錢具體怎么花，應(yīng)該有具體的購(gòu)買對(duì)象和支付對(duì)象。

        以經(jīng)濟(jì)分類中購(gòu)買商品和服務(wù)這類為例，這是花錢買東西的，細(xì)分可會(huì)分成工資、獎(jiǎng)金、福利、差旅、會(huì)務(wù)、接待、出國(guó)等。另一大類——轉(zhuǎn)移支付，這筆錢不是購(gòu)買東西，是轉(zhuǎn)給人家的。

        如果需要判斷這筆錢花的合理不合理，一定要從經(jīng)濟(jì)分類上著手。功能分類顯示預(yù)算的大塊結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)分類既體現(xiàn)花多少錢，也體現(xiàn)具體如何使用。各單位財(cái)務(wù)上的記錄，主要就是經(jīng)濟(jì)分類，如某人從單位領(lǐng)了一筆工資，財(cái)務(wù)上放在工資支出，而出差報(bào)銷，做賬就要做在差旅費(fèi)上。

        蔣洪說，外界對(duì)政府的監(jiān)督離不開經(jīng)濟(jì)分類。比如公眾關(guān)心的“三公”經(jīng)費(fèi)。如果經(jīng)濟(jì)分類詳盡如實(shí)展現(xiàn)，那“三公”經(jīng)費(fèi)就一覽無余。但就目前水平，也可能顯示不清，這有關(guān)會(huì)計(jì)執(zhí)行問題，比如統(tǒng)計(jì)三公經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)計(jì)接待費(fèi)、出國(guó)經(jīng)費(fèi)、車輛購(gòu)置費(fèi)。實(shí)際上，涉及到吃喝玩樂，除了前面三個(gè)科目，還會(huì)隱藏在其他科目中。所以就要看怎么統(tǒng)計(jì)了，如果只是統(tǒng)計(jì)幾個(gè)有限的科目，那么顯示的“三公”經(jīng)費(fèi)數(shù)字較少，如果是全面統(tǒng)計(jì)，那就比較多了。

預(yù)算編制缺陷：三分之二的錢怎么花的，政府預(yù)算未體現(xiàn)

        蔣洪說，從此次看到的9本預(yù)算材料，預(yù)算編制只覆蓋了基本支出，項(xiàng)目支出沒有包含。

        基本支出就是維持一個(gè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須的經(jīng)費(fèi)，這些錢按照經(jīng)濟(jì)分類展現(xiàn)出來，可以看到多少用于發(fā)工資，多少用于獎(jiǎng)金、差旅等。一個(gè)單位除了基本支出，還有專門辦某些事情所需要的錢，這些錢有時(shí)有，有時(shí)沒有。也就是說，離開這些錢，單位可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這些錢就叫項(xiàng)目支出。

        那么，一個(gè)單位的基本支出和項(xiàng)目支出的占比情況是怎樣的？蔣洪說，根據(jù)其多年觀察，從整體上看，項(xiàng)目支出大約占三分之二，基本支出大約占三分之一。也就是說，有三分之二的資金具體是怎么使用的，在現(xiàn)有的政府預(yù)算報(bào)告中是不展現(xiàn)的。

        由于新《預(yù)算法》沒有相關(guān)規(guī)定，蔣洪說，這只能歸咎于修法的缺陷。

委員審核預(yù)算的困難一：缺乏審核預(yù)算的必要輔助信息

        蔣洪說，雖然總體上看，此次預(yù)算編制細(xì)化了，但對(duì)審核預(yù)算的委員來說，仍缺少判斷預(yù)算是否合理的信息。

        假設(shè)最簡(jiǎn)單的情形，某個(gè)單位所有的支出只有工資支出，那么審核這個(gè)單位的工資總額支出，就需要知道該單位有多少人員，人員具體結(jié)構(gòu)是怎樣的，各類人員的工資標(biāo)準(zhǔn)是否合適。以學(xué)校為例，就需要學(xué)生數(shù)、班級(jí)數(shù)、每年課時(shí)。有了這些基本數(shù)字表，才可以判斷，預(yù)算表上的錢是多了，還是少了。

委員審核預(yù)算的困難二：人均審核時(shí)間不到15分鐘

        蔣洪說，真正有效審核預(yù)算，第一就是要有信息，這在技術(shù)上完全沒有問題。他說，相關(guān)信息都有現(xiàn)成的數(shù)據(jù)，財(cái)政部每年發(fā)的決算報(bào)表，它的詳盡程度大大超過剛才提到的信息。只是這些數(shù)據(jù)都在管理系統(tǒng)內(nèi)，公眾很難看到。

        如果退一步，假設(shè)有效審核預(yù)算的信息都具備，那現(xiàn)有的制度能否承擔(dān)起有效審核預(yù)算的責(zé)任？

        此次編制預(yù)算詳盡程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到前面所說的，光資料就已經(jīng)有九大本了。蔣洪做了估算，根據(jù)厚度估計(jì)，平均每本有200頁(yè)。他所在的小組32人，一共兩套材料，一共有4小時(shí)可以看，每個(gè)人大約能看15分鐘。15分鐘看9本材料，平均每本材料才能看兩分鐘不到，“一頁(yè)頁(yè)翻過去都不夠”。

        “我們是從進(jìn)入會(huì)場(chǎng)開始，才能看到材料。四個(gè)小時(shí)內(nèi)，不僅要看材料，還要發(fā)言，實(shí)際上能看預(yù)算材料的時(shí)間不到15分鐘。”蔣洪說，真正要做到負(fù)責(zé)任的預(yù)算審查，要改變審查的時(shí)間安排，審查人員應(yīng)在預(yù)算執(zhí)行之前幾個(gè)月拿到材料。國(guó)外預(yù)算審核人員通常有幾個(gè)月到半年時(shí)間看資料。

委員審核預(yù)算的困難三：不是每個(gè)委員都具備預(yù)算知識(shí)

        蔣洪指出，預(yù)算是非常專業(yè)的，教育、體育、環(huán)保、國(guó)防等都各有自身的專業(yè)性，而代表委員不一定是相關(guān)方面的專家。

        國(guó)外與國(guó)內(nèi)不同的是，一方面，他們的預(yù)算審核人員很早介入。另一方面，他們建立了分門別類的審查委員會(huì)，每個(gè)委員會(huì)都有相應(yīng)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，甚至每個(gè)議員有專業(yè)秘書。

        “我們的委員大部分是兼職，平時(shí)都在自己的崗位上，即使是全國(guó)人大常委會(huì)，他們下面的預(yù)算工委有的人也是兼職的?！笔Y洪說。

        除了信息、時(shí)間及人力，蔣洪還提到關(guān)鍵的問題，即預(yù)算審核人員應(yīng)站在公眾的立場(chǎng)上，才能保證預(yù)算的公平合理。

“三公”經(jīng)費(fèi)3000億元是胡扯？

        3月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在回答“三公”經(jīng)費(fèi)相關(guān)問題時(shí)說，2014年，中央財(cái)政三公經(jīng)費(fèi)是71多億元，按6倍比例算，全國(guó)是400多億元，但只是估算。有人說（全國(guó)三公經(jīng)費(fèi)）三千億元，那是胡扯。

        對(duì)此，蔣洪說，財(cái)政部的數(shù)字跟社會(huì)上的數(shù)字差異較大，可能的原因是統(tǒng)計(jì)口徑的不同。蔣洪列出了幾種因素：

        第一，如果財(cái)政部?jī)H僅統(tǒng)計(jì)基本支出中的三公經(jīng)費(fèi)，忽略項(xiàng)目支出的三公經(jīng)費(fèi)，那顯然就少了。

        第二，基本支出的三公經(jīng)費(fèi)并不顯現(xiàn)在他所關(guān)注的幾個(gè)科目里，也有可能在其他科目中，如接待費(fèi)，有專門科目，接待無非請(qǐng)客送禮、招待吃飯。但開個(gè)會(huì)，會(huì)議也可以接待，這個(gè)費(fèi)用打在接待費(fèi)中，還是打在會(huì)議費(fèi)中，這就說不清了。

        第三，財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的是財(cái)政撥款的三公經(jīng)費(fèi)，單位里使用的錢，一部分是上面撥下來的，一部分是自收自支的。財(cái)政撥款的三公經(jīng)費(fèi)，顯然不包括自收自支。

        第四，行政事業(yè)單位完全有可能既不用財(cái)政撥款的錢進(jìn)行“三公”消費(fèi)，也可能不用自收自支的錢，但可以讓它的關(guān)聯(lián)企業(yè)幫它埋單。這樣的話，“三公”消費(fèi)就無底線了。