【編者按】2015年全國兩會(huì)即將熱熱鬧鬧地結(jié)束。有的代表委員呼聲值得記錄，議題值得繼續(xù)探討。我們?nèi)倪x登14個(gè)議案、建議和提案，作為議政檔案，留與時(shí)間檢視。

關(guān)于廢止收容教育制度的提案

        收容教育制度是一項(xiàng)針對(duì)性工作者和其顧客的行政處罰制度。該制度存在違反法律、侵犯公民權(quán)利，并對(duì)社會(huì)的公平法治、健康和諧造成危害等問題。十八大三中全會(huì)后，在全國人大和中共中央下定決心完善人權(quán)司法保障制度的大背景下，勞動(dòng)教養(yǎng)制度已被廢止，與勞教制度有著類似問題的收容教育制度亦應(yīng)盡快廢止。

        1991年，第七屆全國人民大會(huì)常委會(huì)通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》（以下稱《決定》），授權(quán)公安機(jī)關(guān)對(duì)性工作者和其顧客“強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)”，并規(guī)定期限為六個(gè)月到兩年，具體辦法由國務(wù)院制定。1993年，國務(wù)院頒布《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下稱《辦法》），規(guī)定“收容教育工作由公安部主管”、“本辦法由公安部負(fù)責(zé)解釋”，成為收容教育制度的法規(guī)基礎(chǔ)。

        收容教育的信息和數(shù)據(jù)沒有定期公開和更新的機(jī)制，根據(jù)現(xiàn)有的公開資料，截止2002年，全國已建立收容教育所200個(gè)，當(dāng)年有2.8萬人被收容教育。1987年至2000年全國已累計(jì)收容教育30多萬人。（在《辦法》頒布前，已有部分地方公安機(jī)關(guān)自行開辦了收容教育所。）有調(diào)查研究顯示，在收容教育期間，被收容教育者的權(quán)利難以保障。被收容教育者可能會(huì)面臨無法申訴、強(qiáng)制勞動(dòng)、強(qiáng)制性病檢查、被索賄和亂收費(fèi)等等問題。

        2013年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議做出了廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度的決定，12月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過決定正式廢止了勞動(dòng)教養(yǎng)制度。然而，與勞動(dòng)教養(yǎng)制度同樣有著違法違憲、侵犯公民權(quán)利等問題的收容教育制度仍在實(shí)行。收容教育制度的繼續(xù)存在，不僅有違中共中央在十八大三中全會(huì)中做出的完善人權(quán)司法保障制度的決定，更是對(duì)性工作者和其顧客的平等公民權(quán)利的侵犯。因此，我建議全國人大會(huì)常委會(huì)做出廢止收容教育制度的決定，具體理由如下：

        第一，收容教育制度違反我國《憲法》對(duì)保護(hù)公民人身自由的規(guī)定。《中華人民共和國憲法》第三十七條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！笔杖萁逃晒矙C(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，在沒有檢察院和法院的介入的情況下，被收容教育者即可被拘禁六個(gè)月到兩年，與憲法的規(guī)定相違背。

        第二，收容教育制度與《立法法》、《行政處罰法》等上位法相沖突?！吨腥A人民共和國立法法》第八條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰相關(guān)事項(xiàng)只能制定法律?！读⒎ǚā返诰艞l進(jìn)一步規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”《中華人民共和國行政處罰法》第九條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定?！钡谑畻l規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰?！?/p>

        收容教育制度的設(shè)定則違反了上述法條。第七屆全國人大常委會(huì)通過的《決定》將可限制人身自由的收容教育授權(quán)國務(wù)院制定辦法，違反了《立法法》的規(guī)定。國務(wù)院制定的《辦法》屬于行政法規(guī)，不是由全國人大或全國人大常委會(huì)制定的法律，以其規(guī)定限制公民人身自由的處罰違反了《行政處罰法》。

        第三，收容教育制度的弊端對(duì)構(gòu)建公平、法治的和諧社會(huì)構(gòu)成阻礙。收容教育制度的具體弊端包括：1.收容教育制度的存在損害了我國法律體系的權(quán)威；2.收容教育制度違反罪刑相適應(yīng)原則，“賣淫嫖娼”行為不構(gòu)成刑事犯罪，但其當(dāng)事人可能面臨的收容教育最高可剝奪人身自由兩年，較罰款、管制、拘役等刑事處罰更為嚴(yán)厲；3.收容教育由公安機(jī)關(guān)決定、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁，損害了公、檢、法相互制衡的司法制度；4.收容教育的裁量和執(zhí)行隨意性強(qiáng)，被收容教育者的權(quán)利難以保障；5.收容教育僅在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部匯報(bào)和審批，難以申訴和辯護(hù)；6.具有封閉性和隨意性的收容教育易滋生腐敗，有報(bào)道和調(diào)查指出，收容教育中存在執(zhí)法者尋租和執(zhí)法機(jī)關(guān)利用被收容教育者創(chuàng)收的問題。

        第四，收容教育制度的存在不利于艾滋病防治工作的開展。根據(jù)我國衛(wèi)生部、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署、世界衛(wèi)生組織的估計(jì)，截至2011年底，我國共有艾滋病感染者和艾滋病病人78萬人，異性間的性傳播是艾滋病的主要感染途徑，性工作者為重點(diǎn)感染人群之一。性工作者的艾滋病感染率從1996年的0.02%，上升到2011年的0.6%。被收容教育的可能，使性工作者進(jìn)一步轉(zhuǎn)入地下，不愿意獲取艾滋病防治信息和服務(wù)，艾滋病防治組織的工作人員也難以與性工作者接觸。這導(dǎo)致艾滋病防治工作難以在性工作群體中推進(jìn)。更有性工作者報(bào)告稱，有執(zhí)法者將持有和使用安全套作為“賣淫嫖娼”的證據(jù)，這使得性工作者更少使用安全套，艾滋病傳播風(fēng)險(xiǎn)增大。

        綜上所述，收容教育不僅不能起到教育和幫助性工作者和其顧客的作用，更對(duì)我國的法治建設(shè)、社會(huì)和諧和公共衛(wèi)生都有著不良影響。2013年12月，本屆全國人大常委會(huì)已通過關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，這表明了全國人大和中共中央都有決心并且有能力改進(jìn)和完善公民人權(quán)的司法保障制度。為貫徹落實(shí)完善人權(quán)司法保障制度的決心、保障各個(gè)群體公民的平等權(quán)利、建設(shè)和諧健康的社會(huì)，與勞動(dòng)教養(yǎng)制度類似的收容教育制度應(yīng)被廢止。

        因此，我建議全國人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過決定：1.廢止有關(guān)收容教育的決定和行政法規(guī)；2.停止接收性工作者和其顧客進(jìn)入收容教育所；3.關(guān)閉全國現(xiàn)有全部收容教育所，現(xiàn)有被收容教育者的剩余收容期不再執(zhí)行。

        以上情況和建議，敬請(qǐng)全國人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)研究，答復(fù)為盼。

        提案人：張抗抗

        2015年3月