【編者按】

        如何管好8600多萬黨員，尤其政府機(jī)關(guān)及社會(huì)組織的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，新的黨組工作條例對(duì)制度建黨無疑是一劑良藥。

        5月29日，習(xí)近平主持中共中央政治局會(huì)議，會(huì)議審議通過《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》,其中明確社會(huì)組織要設(shè)立黨組。

        政治局會(huì)，為何專門研究黨組工作？黨組這一黨組織派出機(jī)構(gòu)又有何變化，引發(fā)關(guān)注。5月29日，海外網(wǎng)微信公號(hào)“俠客島”解讀指出，黨組是由黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)派給非黨組織的代表。在經(jīng)歷“以黨代政”黨政分開兩個(gè)階段之后，自上世紀(jì)80年代末起，黨組這一中共組織的派出形式，其地位、作用不斷地得以加強(qiáng)，黨組逐步具備了政治、思想、組織三種基本職能。解讀文章如下：

        5月29日，中央政治局又一次開會(huì)。上一次會(huì)議還是4月30日，重點(diǎn)研究了當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作，以及統(tǒng)戰(zhàn)工作條例、京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要等問題。而這次僅有一個(gè)議題，就是審議《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》。

        用一次最高決策層的會(huì)議，重點(diǎn)審議一個(gè)議題，在十八大以來的中央政治局會(huì)議中并非特例。俠客島做了個(gè)盤點(diǎn)，十八大以來召開的28次中央政治局會(huì)議中，議題只有一項(xiàng)的會(huì)議共有13次，其中有9次議題涉及黨的建設(shè)相關(guān)話題，3次研究經(jīng)濟(jì)問題，另有1次專題研究新疆問題。這次的議題，依然是黨建問題。也可見，黨建問題在中央政治局會(huì)議中，占據(jù)了非常重要的位置。這次中央政治局會(huì)議，雖然通稿只有短短的三段話，指出、認(rèn)為、強(qiáng)調(diào)，但是如果細(xì)細(xì)去分析，背后的故事還蠻多。

組織

        啥叫黨組？啥叫黨委？啥叫黨支部、黨總支？凡是在機(jī)關(guān)單位工作的島友，幾乎天天會(huì)碰到這幾個(gè)概念，有時(shí)還真是傻傻分不清。所以，在聊這個(gè)話題之前，島叔有必要普及一下中共的基本組織常識(shí)。

        中國共產(chǎn)黨有一套非常嚴(yán)密的組織系統(tǒng)。從黨的組織來看，可以分為三大塊：黨的中央組織、地方組織和基層組織三大塊。

        黨的中央組織，就是大家熟悉的5年一次的黨的全國代表大會(huì)，這是黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉出黨的中央委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)。中央委員會(huì)選舉中央常務(wù)委員會(huì)、中央政治局和中央委員會(huì)總書記。

        黨的地方組織，就是各省市自治區(qū)的黨員代表大會(huì)，由他們選舉同級(jí)黨委會(huì)和紀(jì)委。跟中央的程序一樣，黨委會(huì)選舉地方常委會(huì)、書記、副書記等等，報(bào)黨中央批準(zhǔn)。

        黨的基層組織，就是大家在企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等地方隨處可見的黨支部、黨總支。按照黨章規(guī)定，只要有正式黨員3人以上，就有必要建立黨的基層組織。黨支部、黨總支的領(lǐng)導(dǎo)層，也是要經(jīng)過選舉后報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)的。

        好了，分條縷析了以后發(fā)現(xiàn)，怎么沒有“黨組”呢？

黨組

        細(xì)心的島友會(huì)發(fā)現(xiàn)，上面說的黨的三個(gè)層面的組織，都是通過選舉聯(lián)系起來的。但黨組很特殊，它不需要通過選舉產(chǎn)生，而是由黨的組織派出的代表機(jī)構(gòu)。所以，它的成員組成直接來自于任命，而不是選舉。

        舉個(gè)例子，每個(gè)省都有省委、省政府，省委是黨的地方組織，但省政府還有黨組書記、黨組成員，這個(gè)黨組，就是省委的派出機(jī)構(gòu)，代表省委在政府機(jī)關(guān)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。

        在中央國家機(jī)關(guān)也是這樣，國務(wù)院有黨組，很多部委都有設(shè)有黨組。但有幾個(gè)部委例外，外交部、公安部、中國人民銀行、國家安全部和監(jiān)察部，它們是設(shè)有黨委，一般的理由是它們底下直管、直屬的單位太多。這在中共的黨章中有規(guī)定：對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門可以建立黨委，黨委的產(chǎn)生辦法、職權(quán)和工作任務(wù)，由中央另行規(guī)定。所以，這幾個(gè)是特例。

        但在這次中央政治局會(huì)議中，明確了國家機(jī)關(guān)和各類組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，要設(shè)立黨組，不再是可有可無。

        那么黨組是干嘛的呢？跟黨委又有啥關(guān)系？從上述的分析看，黨委是黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這個(gè)都還在黨的組織序列中。但是，怎樣在國家政府和社會(huì)工作中，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)呢？于是就有了黨組，是由黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)派給非黨組織的代表。恩，有點(diǎn)拗口。

        但這就牽涉到了一個(gè)非常重要且敏感的話題：黨政關(guān)系。

黨政

        從廣義上說，這個(gè)“政”，不光指國家機(jī)關(guān)，還有企事業(yè)單位。黨和政的問題，一直是中共執(zhí)政歷程的重大問題，是理解中國政治很重要的窗口。

        文革之前，1956年的八大《黨章》里對(duì)黨組有過規(guī)定。

        首先規(guī)定了成立黨組的條件：在國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，凡是有擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員三人以上的，就應(yīng)當(dāng)成立黨組。黨組的任務(wù)是在這些組織中負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)黨的政策和決議，團(tuán)結(jié)非黨干部和群眾，等等；黨組必須在一切問題上服從相當(dāng)?shù)狞h的委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

        這里沒有涉及黨和政的關(guān)系。只是強(qiáng)調(diào)了要成立黨組，但對(duì)其任務(wù)的規(guī)定，依然是黨內(nèi)的，并未涉及具體行政業(yè)務(wù)。因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期，政府機(jī)構(gòu)中，還保留了一些黨外人士，對(duì)他們權(quán)力與黨領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，很大程度上影響了這個(gè)時(shí)期對(duì)黨和政關(guān)系的認(rèn)知。所以有人就說，這是“寓黨于政”。

        但反右后一直到文革結(jié)束，中國進(jìn)入“以黨代政”的時(shí)期，黨和政不分，具體的行政事務(wù)和黨的事務(wù)高度集中于一個(gè)人身上，再加上當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力高度集中，所以造成了個(gè)人凌駕于組織之上的家長制等等弊端。

        因此，改革開放初期，鄧小平就提出了“黨政分開”的改革思路。他在1980年《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話和有意思，可以引用如下：

        要著手解決黨政不分、以黨代政的問題; 我們的黨政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請(qǐng)示報(bào)告，批轉(zhuǎn)文件; 不加分析地把一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo); 必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制，等等……要真正建立從國務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級(jí)黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了。

        這個(gè)是當(dāng)時(shí)黨政分開的基本思路，確立了行政首長負(fù)責(zé)制，比如校長負(fù)責(zé)制、廠長負(fù)責(zé)制。具體行政事務(wù)有了責(zé)任人，自然就會(huì)權(quán)責(zé)明確。從當(dāng)時(shí)“黨政分開”的改革舉措看，當(dāng)時(shí)的改革思路是，黨不要過多干涉政府具體工作，增強(qiáng)政府工作的相對(duì)獨(dú)立性、自主性。1982年黨的十二大通過的《黨章》恢復(fù)了黨組制度，但大體與八大《黨章》相似，黨組的權(quán)力并不大。

        不過，上世紀(jì)80年代末的一些政治風(fēng)波，也促使了當(dāng)時(shí)的決策層重新思考黨政的關(guān)系問題。黨到底在整個(gè)國家的運(yùn)行過程中起到什么作用？怎樣體現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)？黨領(lǐng)導(dǎo)的抓手有哪些？這里面，最重要的一個(gè)體現(xiàn)，就是對(duì)黨組工作的重新重視。

        1989 年 6 月，十三屆四中全會(huì)召開，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生重大變化。全會(huì)強(qiáng)調(diào)，黨對(duì)政府不僅實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，還要實(shí)行組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。具體體現(xiàn)之一，就是重新恢復(fù)前一時(shí)期普遍撤銷的政府內(nèi)的黨組。從較虛的政治領(lǐng)導(dǎo)，到更為實(shí)質(zhì)的組織和思想領(lǐng)導(dǎo)，黨組的權(quán)力明顯得到了加強(qiáng)。

        1992年的十四大黨章修正案規(guī)定，在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組。而且對(duì)黨組的任務(wù)首次規(guī)定，它們討論和決定本部門的重大問題。

        2002 年，十六大黨章修正案除依舊明確黨組討論和決定本部門的重大問題外，又首次明確“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，并做好干部管理工作；這樣，黨組的基本重大職能就有了三項(xiàng)：政治、思想、組織。

        所以，如果從這么長的歷史階段來看，我們就能明白這次政治局會(huì)議再次討論黨組問題的重要性。它是從上世紀(jì)九十年代以來，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的又一次制度建設(shè)。

        從新聞通稿看，黨組的地位明顯得到了加強(qiáng)。除了《黨章》中提到的中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織，通稿中還多了一個(gè)“社會(huì)組織”。而且明確了要設(shè)立黨組，而不是建議式的“可以”設(shè)立。

        至于加強(qiáng)黨組的領(lǐng)導(dǎo)職能和行政首長負(fù)責(zé)制之間，怎樣明確權(quán)責(zé)？兩者關(guān)系如何界定？黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”與政府“獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致”如何實(shí)現(xiàn)？相信這些問題在不久后公布的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》中會(huì)得到明確答案。