歷經(jīng)三期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，公辦學(xué)位資源總量快速擴(kuò)充、師資規(guī)模不斷壯大，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。截至2019年，全國(guó)共有公辦幼兒園10.80萬(wàn)所，比2010年增加5.98萬(wàn)所，增長(zhǎng)了1.2倍；公辦幼兒園在園幼兒2064.24萬(wàn)人，比2010年增長(zhǎng)了487.04萬(wàn)人，增長(zhǎng)了30.88%；公辦幼兒園教職工總量為171.02萬(wàn)人，比2010年增加102.93萬(wàn)人，增長(zhǎng)了1.51倍。截至2020年，公辦幼兒園在園幼兒占比已實(shí)現(xiàn)2018年11月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出的“全國(guó)原則上達(dá)到50%”的目標(biāo)。如何鞏固當(dāng)前取得的階段性目標(biāo)成果并實(shí)現(xiàn)公辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展，已成為今后一段時(shí)期普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的重中之重。 

一、當(dāng)前中國(guó)公辦幼兒園發(fā)展面臨的主要問(wèn)題與挑戰(zhàn)

（一）公辦幼兒園投入不足，缺乏穩(wěn)定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

公辦幼兒園經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款，其中舉辦主體為教育行政部門的教辦園更是由財(cái)政經(jīng)費(fèi)全額撥款。因而，學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入情況將直接影響到公辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)保障和可持續(xù)發(fā)展。2018年，中國(guó)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入額為1773.94億元，比2010年增加1529.59億元，增幅為6.3倍左右；學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政性教育投入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的占比也都整體呈上升趨勢(shì)（如圖1所示）。但是，公辦幼兒園財(cái)政投入仍面臨缺乏穩(wěn)定財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障、投入體制機(jī)制不健全等突出問(wèn)題。

圖1 中央財(cái)政投入學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)情況（2010-2018年）
數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政性經(jīng)費(fèi)來(lái)源于《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來(lái)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)；比重由筆者計(jì)算所得，占國(guó)家財(cái)政性教育投入比例=財(cái)政性學(xué)前教育投入/財(cái)政性教育投入，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例=財(cái)政性學(xué)前教育投入/國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。

首先，學(xué)前教育財(cái)政投入總額不足，且存在地區(qū)差異。2018年，學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)僅占全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的4.80%（注：從國(guó)外情況看，學(xué)前三年毛入園率在80%以上的國(guó)家，公共教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育支出占比平均為9.67%，毛入園率在60%-80%的國(guó)家，占比平均為7.73%，OECD國(guó)家占比平均約為13%。2018年，中國(guó)學(xué)前教育毛入園率已達(dá)到81.7%。）。而同年，初等教育、中等教育和高等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)分別占全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的32.34%、30.31%和20.40%。盡管2010年以來(lái)，中央不斷增加對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入，但是目前投入總量仍無(wú)法滿足普惠性學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展的需要。此外，當(dāng)前中國(guó)學(xué)前教育原則上實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的財(cái)政投入體制，這導(dǎo)致各地對(duì)學(xué)前教育的投入與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，在中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，財(cái)力較為雄厚的地區(qū)對(duì)學(xué)前教育投入了大量資金；而財(cái)力薄弱地區(qū)，地方財(cái)政投入力度不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年西部省份學(xué)前教育財(cái)政投入平均為62.54億元，中部省份為74.14億元，東部省份為238.54億元。

其次，公辦幼兒園財(cái)政經(jīng)費(fèi)缺乏統(tǒng)一的制度安排。從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府預(yù)算中，學(xué)前教育財(cái)政投入尚未單項(xiàng)列支，仍以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式進(jìn)行投入，這種“非制度性經(jīng)費(fèi)”難以保障公辦幼兒園獲得穩(wěn)定長(zhǎng)效的財(cái)政支持；另一方面，基于成本核算基礎(chǔ)上的公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)仍未建立，各級(jí)政府財(cái)政投入責(zé)任和比例尚不明確。

最后，農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。在很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，縣級(jí)財(cái)政力量薄弱，政府僅能支付教辦園編制內(nèi)人員的待遇保障，而對(duì)于廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村辦園則存在很大不確定性，往往導(dǎo)致家庭成本分擔(dān)過(guò)高。

（二）公辦幼兒園快速發(fā)展面臨編制管理的嚴(yán)格約束

在中國(guó)，編制直接影響財(cái)政部門對(duì)公辦幼兒園進(jìn)行財(cái)政預(yù)算和核撥經(jīng)費(fèi)，編制配備不足成為掣肘公辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展的一大頑疾。

一是由于歷史欠賬較多，大量公辦幼兒園無(wú)機(jī)構(gòu)編制的情況普遍存在，新建公辦幼兒園的機(jī)構(gòu)編制難以落實(shí)。非獨(dú)立設(shè)置的幼兒園大量存在，由于沒(méi)有獨(dú)立的法人單位和事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)代碼，因此無(wú)法獲得機(jī)構(gòu)編制審批。在城市，公辦性質(zhì)幼兒園占比較大，但大部分未納入機(jī)構(gòu)編制管理；在農(nóng)村，公辦幼兒園主要以鄉(xiāng)村小學(xué)附設(shè)幼兒園或?qū)W前班為主，未獨(dú)立設(shè)置機(jī)構(gòu)、核定編制。

二是新建公辦幼兒園的教師編制數(shù)量差額較大。總園有編、分園無(wú)編現(xiàn)象突出。一些附屬幼兒園無(wú)獨(dú)立的法人單位，也沒(méi)有獨(dú)立的事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)代碼。調(diào)研中，還有部分幼兒園園長(zhǎng)反映，園里有編制的只有園長(zhǎng)一人，其他教師均無(wú)編制，且此類情況較為普遍。

（三）在編教師和非在編教師待遇差距大，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定

首先，大部分非在編教師與在編教師在薪酬待遇、職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先、培訓(xùn)進(jìn)修機(jī)會(huì)等方面差距較大。課題組在北京、廣東、山東、遼寧、福建、河南、山西、貴州、四川、寧夏共10個(gè)省份開(kāi)展的17971 份問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，87.50%的公辦幼兒園非在編教師的工資低于4000元，這一比例比在編教師高出30個(gè)百分點(diǎn)；五險(xiǎn)一金享有情況不容樂(lè)觀，51.90%的公辦幼兒園非在編教師不享有住房公積金，66.85%的暫無(wú)職稱，41.11%的反映無(wú)評(píng)優(yōu)評(píng)先機(jī)會(huì)，上述比例分別比在編教師高出41.6%、48.65%和16.01%。

其次，“同工不同酬”的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了教師的工作積極性及熱情，造成非在編教師專業(yè)發(fā)展效能感、職業(yè)價(jià)值感和尊嚴(yán)感較低，工作流動(dòng)性大。調(diào)研顯示，與在編教師相比，非在編教師離職傾向顯著較高，如果有更好的工作，非在編教師很有可能會(huì)離開(kāi)現(xiàn)在的工作單位或幼教行業(yè)。

（四）公辦性質(zhì)幼兒園的投入和管理體制不明確，機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展受到影響

公辦性質(zhì)幼兒園是新中國(guó)成立后為滿足社會(huì)生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而產(chǎn)生的特有的學(xué)前教育辦園形式。20世紀(jì)90年代初，隨著國(guó)有企業(yè)剝離辦社會(huì)職能、機(jī)關(guān)事業(yè)單位后勤社會(huì)化以及集體經(jīng)濟(jì)的瓦解，公辦性質(zhì)幼兒園發(fā)展受到巨大沖擊，或關(guān)停并轉(zhuǎn)、或出租甚至出售，園所數(shù)量出現(xiàn)斷崖式下跌（如圖2所示）。公辦性質(zhì)幼兒園陷入了辦園體制與管理體制不明、無(wú)人管理現(xiàn)象突出的困境。

圖2 公辦性質(zhì)幼兒園數(shù)量變化情況（1992-2019年）
數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2001年至2004年無(wú)公辦性質(zhì)幼兒園統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

具體來(lái)說(shuō)，一是公辦性質(zhì)幼兒園“非公非民”，兩頭不靠，缺乏政府財(cái)政投入。公辦性質(zhì)幼兒園因其具有“公”的屬性，需按規(guī)定提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)，但卻不享有與教辦園同等的財(cái)政投入的“待遇”。公辦性質(zhì)幼兒園的“權(quán)利”和“義務(wù)”嚴(yán)重不對(duì)等。二是舉辦單位的扶持不足，公辦性質(zhì)幼兒園運(yùn)營(yíng)壓力較大。經(jīng)濟(jì)體制改革以后，單位漸漸不再承擔(dān)公辦性質(zhì)幼兒園的財(cái)政投入，幼兒園僅依靠較低的保教費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，常處于入不敷出的境況，舉步維艱。三是實(shí)行事業(yè)編制總量控制以來(lái)，大量公辦性質(zhì)幼兒園難以納入機(jī)構(gòu)編制管理，教師編制配備更是嚴(yán)重不足，教師的身份地位難以得到認(rèn)可，工資和待遇均難以得到保障。 

二、推進(jìn)公辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展的若干建議

新時(shí)期新階段如何推進(jìn)公辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展，有效解決長(zhǎng)期以來(lái)資源總量不足、普惠供給不充分的問(wèn)題，已成為學(xué)前教育政策和實(shí)踐領(lǐng)域的關(guān)鍵課題。為此，提出如下建議：

（一）正確認(rèn)識(shí)公辦幼兒園的地位作用，合理確定規(guī)模和布局

如前所述，公辦幼兒園自產(chǎn)生之日起就致力于向公眾提供普惠性服務(wù)?？紤]到現(xiàn)階段的財(cái)政能力并不足以支持公辦幼兒園資源全覆蓋的需求，應(yīng)合理擴(kuò)大公辦幼兒園規(guī)模，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)布局。

一是提高認(rèn)識(shí)，把推進(jìn)公辦幼兒園均衡發(fā)展擺上重要位置和議程。各地應(yīng)立足實(shí)際，充分考慮學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r、人口變動(dòng)狀況和人民群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力，按照實(shí)事求是、穩(wěn)中求進(jìn)、因地制宜的原則，研究提出本地區(qū)推進(jìn)公辦幼兒園均衡發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、實(shí)施步驟和政策措施，并納入當(dāng)?shù)亟逃母锖桶l(fā)展的總體規(guī)劃，以及地方各級(jí)政府及其主要負(fù)責(zé)人的重要考核內(nèi)容。

二是超前謀劃，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、常住人口規(guī)模變動(dòng)情況，科學(xué)測(cè)算公辦幼兒園學(xué)位需求，編制公辦幼兒園布局規(guī)劃并嚴(yán)格實(shí)施。

三是采取積極措施，加快縮小城鄉(xiāng)差距，公辦幼兒園布局重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)傾斜，制定農(nóng)村公辦幼兒園布局專項(xiàng)規(guī)劃，處理好學(xué)前教育質(zhì)量提升與方便就近入園的關(guān)系，努力滿足農(nóng)村適齡幼兒就近享有優(yōu)質(zhì)普惠學(xué)前教育的需求。

（二）建立穩(wěn)定的財(cái)政投入長(zhǎng)效機(jī)制，健全公辦幼兒園財(cái)政支持體系

一是要加大財(cái)政投入力度，明確中央、省、市、縣四級(jí)政府的責(zé)任分擔(dān)，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的公共財(cái)政制度安排；壓實(shí)各級(jí)政府對(duì)于公辦學(xué)前教育財(cái)政投入的主體責(zé)任，有條件的地區(qū)要逐步明確投入比例，提高公辦學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)在總經(jīng)費(fèi)中的占比。

二是在國(guó)家層面上盡快推動(dòng)研制和落實(shí)統(tǒng)一的公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)和生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并探索建立與辦園成本、物價(jià)水平相適應(yīng)的生均公用經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

三是調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，國(guó)家可通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)助形式加大對(duì)欠發(fā)達(dá)省份、地區(qū)公辦幼兒園的支持力度，同時(shí)要逐步建立規(guī)范的、能夠適應(yīng)各地區(qū)財(cái)政能力的轉(zhuǎn)移支付制度，保障各地區(qū)的財(cái)政投入均衡。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)公辦幼兒園經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)投入力度，以制度性經(jīng)費(fèi)保障農(nóng)村公辦幼兒園公共投入的長(zhǎng)效性和穩(wěn)定性，切實(shí)減輕廣大農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)育壓力。

（三）多措并舉，整體提高公辦幼兒園教師待遇水平

針對(duì)公辦幼兒園非在編教師面臨的“同工不同酬”的問(wèn)題，亟須改革當(dāng)前以編制為主的薪酬待遇管理方式，探索建立公平、競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)相結(jié)合的公辦幼兒園教師薪酬待遇保障機(jī)制。

一是加強(qiáng)對(duì)公辦幼兒園教師編制核定的規(guī)范管理，對(duì)缺口較大且編制緊缺的地區(qū)，可對(duì)公辦幼兒園經(jīng)費(fèi)投入的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整和改革，由原來(lái)按照編制對(duì)幼兒園進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥付、專項(xiàng)投入的辦法，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，足額納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算的新方法。

二是制定教師工資基線標(biāo)準(zhǔn)，保障非在編教師工資。建議參照義務(wù)教育教師收入水平合理制定公辦幼兒園教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平動(dòng)態(tài)接軌，支持公辦幼兒園非在編教師依法獲得合理工資報(bào)酬。

三是建立非在編幼兒園教師收入動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。實(shí)行崗位績(jī)效薪酬制，將教師工資與教師的能力和業(yè)績(jī)相掛鉤，多勞多得，完善收入分配制度。

四是創(chuàng)新非在編幼兒園教師管理制度。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、幼兒園教師人事代理制度等新型的管理方式，由地方財(cái)政根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)非在編教師的工資、五險(xiǎn)一金等待遇保障予以撥付，努力實(shí)現(xiàn)同崗?fù)|(zhì)則同酬。

（四）明確公辦性質(zhì)幼兒園的性質(zhì)地位，建立支持保障制度

公辦性質(zhì)幼兒園對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的構(gòu)建具有重要價(jià)值。針對(duì)目前面臨的身份不明、運(yùn)轉(zhuǎn)困難等困境，應(yīng)著力建立支持保障制度，管理和扶持并舉，促進(jìn)公辦性質(zhì)幼兒園發(fā)展。

首先，政府需明確公辦性質(zhì)幼兒園的性質(zhì)地位，不僅要在教育統(tǒng)計(jì)和管理范疇中將其歸為公辦幼兒園，更要給予其與公辦幼兒園身份相符的地位和權(quán)益保障。建議采取“一園一策”的方式，對(duì)符合條件的公辦性質(zhì)幼兒園按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定完成事業(yè)單位登記。

其次，突破舊有的公辦性質(zhì)幼兒園財(cái)政投入體制，采取“基礎(chǔ)+激勵(lì)+傾斜”的投入方式。一是通過(guò)“基礎(chǔ)性投入”建立保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保發(fā)展的公辦性質(zhì)幼兒園長(zhǎng)效機(jī)制，重點(diǎn)將符合條件的公辦性質(zhì)幼兒園非在編教師工資與教育部門辦園在編教師的工資待遇、五險(xiǎn)一金、職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等權(quán)益保障保持一致。二是加大“激勵(lì)性投入”，對(duì)辦園條件改善、擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)助、辦園質(zhì)量較優(yōu)的公辦性質(zhì)幼兒園實(shí)行專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)，提高辦園積極性。三是通過(guò)“傾斜性投入”，盡快改善幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，確保公辦性質(zhì)幼兒園發(fā)展的底線均衡。

（五）加強(qiáng)公辦幼兒園內(nèi)涵建設(shè)，示范帶動(dòng)學(xué)前教育健康發(fā)展

一是落實(shí)縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估制度，建立健全幼兒園保教質(zhì)量科學(xué)評(píng)價(jià)體系和常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制，以評(píng)提質(zhì)，全面改善辦園條件，使幼兒園的質(zhì)量發(fā)展獲得持續(xù)不斷的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

二是從科學(xué)幼小銜接的角度深入治理幼兒園“小學(xué)化”。公辦幼兒園要率先響應(yīng)教育號(hào)召，協(xié)同小學(xué)做好入學(xué)準(zhǔn)備和入學(xué)適應(yīng)教育工作，減緩銜接坡度，以游戲?yàn)榛净顒?dòng)，嚴(yán)禁提前教授小學(xué)教育內(nèi)容。

三是積極發(fā)揮示范作用，以先優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)后優(yōu)質(zhì)。探索創(chuàng)新“名園+新園”“名園+弱園”“名園+村園”等手拉手辦學(xué)模式，充分發(fā)揮公辦幼兒園在科學(xué)化辦學(xué)、提供優(yōu)質(zhì)保教服務(wù)方面的有益經(jīng)驗(yàn)和探索，以優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園帶動(dòng)各類幼兒園向優(yōu)質(zhì)化方向發(fā)展；逐步形成橫向聯(lián)動(dòng)、縱向深入的全覆蓋的公辦、民辦聯(lián)動(dòng)教研體系，全面提高保教質(zhì)量，切實(shí)發(fā)揮公辦幼兒園的示范輻射幫扶作用。

（作者佘宇系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部研究員， 洪秀敏系北京師范大學(xué)學(xué)前教育研究所所長(zhǎng)、教授，朱文婷系北京師范大學(xué)學(xué)前教育研究所博士生，張明珠系北京師范大學(xué)學(xué)前教育研究所博士生）