人民日?qǐng)?bào)9月7日消息，黨的十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵和難點(diǎn)在于法治政府建設(shè)。堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是當(dāng)前和今后一段時(shí)間依法行政和法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。然而，一些地方在實(shí)踐中依然存在很多問(wèn)題。

近日，四川通江縣發(fā)布的一則關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公職人員和群眾操辦酒席的通知，引發(fā)爭(zhēng)議。這份通知除了對(duì)公職人員操辦酒席范圍進(jìn)行規(guī)范，還對(duì)農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民舉辦酒席的范圍進(jìn)行了界定。當(dāng)?shù)卣伺e的初衷或許是好的，但從法治的角度來(lái)看，至少有兩個(gè)問(wèn)題需要加以關(guān)注：一是當(dāng)?shù)卣耐ㄖ匆?guī)范性文件是否有權(quán)對(duì)屬于個(gè)人自由的行為作出禁止性規(guī)定？最近修改后的《立法法》已經(jīng)明確規(guī)定，地方政府規(guī)章沒(méi)有法律、法規(guī)的依據(jù)不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。規(guī)章尚且不許，更何論縣級(jí)規(guī)范性文件呢？二是通江縣的這份通知規(guī)定，如要操辦宴席須持有效證件提前5至15天到相關(guān)單位提出申請(qǐng)，這是明確設(shè)置了一項(xiàng)許可。按照《行政許可法》的規(guī)定，連國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章都沒(méi)有行政許可的設(shè)定權(quán)，地方政府規(guī)章僅有臨時(shí)性許可的設(shè)定權(quán)，其他規(guī)范性文件更是無(wú)權(quán)設(shè)定。

可以看出，這個(gè)通知是違反有關(guān)法律規(guī)定并超越其法定權(quán)限的。由于此類(lèi)減損公民權(quán)利或增加公民義務(wù)以及隨意設(shè)置審批的情況在規(guī)范性文件中并非個(gè)例，所以這是一個(gè)需要引起關(guān)注的具有普遍意義的問(wèn)題。同時(shí)，需要思考的是，這樣一個(gè)超越法定權(quán)限的規(guī)范性文件能被發(fā)布，說(shuō)明一些干部缺乏應(yīng)有的法治素養(yǎng)和法律意識(shí)，也說(shuō)明對(duì)規(guī)范性文件的制定和發(fā)布缺乏必要的監(jiān)督制度。

其實(shí)，已有一些地方通過(guò)《行政程序規(guī)定》，確立了行之有效的監(jiān)督規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一和有效期”制度?！叭y(tǒng)一”，即規(guī)范性文件必須統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布。統(tǒng)一登記，是指行政機(jī)關(guān)欲制定規(guī)范性文件，必須先將制定的規(guī)范性文件及相關(guān)資料報(bào)送政府法制部門(mén)，由其登記在冊(cè)。顯然，登記的過(guò)程也是法制部門(mén)進(jìn)行審查的過(guò)程。統(tǒng)一編號(hào)，是指針對(duì)通過(guò)登記的規(guī)范性文件，由登記部門(mén)確定一個(gè)唯一的、連續(xù)的編號(hào)。統(tǒng)一發(fā)布，就是在指定的平臺(tái)上發(fā)布。有效期制度，即規(guī)定規(guī)范性文件的有效期為五年（如注明試行、暫行的為三年），過(guò)期則自動(dòng)失效。如需延續(xù)規(guī)范性文件的效力，應(yīng)在期限屆滿(mǎn)前半年，由制定機(jī)關(guān)說(shuō)明理由，并按照前述“三統(tǒng)一”的程序申請(qǐng)重新登記。

這一看似簡(jiǎn)單的制度，卻在實(shí)踐中起到較好的監(jiān)督作用，既能有效監(jiān)控不合法律法規(guī)的規(guī)范性文件出臺(tái)，又能全面掌握各行政機(jī)關(guān)制定了哪些規(guī)范性文件，避免規(guī)范性文件失控。我國(guó)已經(jīng)制定了《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等用來(lái)規(guī)范法律、法規(guī)、規(guī)章的法律法規(guī)。但這些法律法規(guī)對(duì)規(guī)范性文件的制定和實(shí)施并沒(méi)有明確規(guī)定?？磥?lái)，制定一部全國(guó)性的涵蓋行政權(quán)力行使各個(gè)領(lǐng)域和層次的行政程序法，已成為扎緊制度籠子、建設(shè)法治政府的重要課題。

（作者應(yīng)松年為中國(guó)政法大學(xué)終身教授，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)，原文標(biāo)題《行政許可豈能隨意設(shè)定》）