人民日報9月7日消息，黨的十八屆三中全會提出，推進法治中國建設(shè)。法治中國建設(shè)的關(guān)鍵和難點在于法治政府建設(shè)。堅持用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，是當前和今后一段時間依法行政和法治政府建設(shè)的重點。然而，一些地方在實踐中依然存在很多問題。

近日，四川通江縣發(fā)布的一則關(guān)于進一步規(guī)范公職人員和群眾操辦酒席的通知，引發(fā)爭議。這份通知除了對公職人員操辦酒席范圍進行規(guī)范，還對農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民舉辦酒席的范圍進行了界定。當?shù)卣伺e的初衷或許是好的，但從法治的角度來看，至少有兩個問題需要加以關(guān)注：一是當?shù)卣耐ㄖ匆?guī)范性文件是否有權(quán)對屬于個人自由的行為作出禁止性規(guī)定？最近修改后的《立法法》已經(jīng)明確規(guī)定，地方政府規(guī)章沒有法律、法規(guī)的依據(jù)不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范。規(guī)章尚且不許，更何論縣級規(guī)范性文件呢？二是通江縣的這份通知規(guī)定，如要操辦宴席須持有效證件提前5至15天到相關(guān)單位提出申請，這是明確設(shè)置了一項許可。按照《行政許可法》的規(guī)定，連國務院部門規(guī)章都沒有行政許可的設(shè)定權(quán)，地方政府規(guī)章僅有臨時性許可的設(shè)定權(quán)，其他規(guī)范性文件更是無權(quán)設(shè)定。

可以看出，這個通知是違反有關(guān)法律規(guī)定并超越其法定權(quán)限的。由于此類減損公民權(quán)利或增加公民義務以及隨意設(shè)置審批的情況在規(guī)范性文件中并非個例，所以這是一個需要引起關(guān)注的具有普遍意義的問題。同時，需要思考的是，這樣一個超越法定權(quán)限的規(guī)范性文件能被發(fā)布，說明一些干部缺乏應有的法治素養(yǎng)和法律意識，也說明對規(guī)范性文件的制定和發(fā)布缺乏必要的監(jiān)督制度。

其實，已有一些地方通過《行政程序規(guī)定》，確立了行之有效的監(jiān)督規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一和有效期”制度?！叭y(tǒng)一”，即規(guī)范性文件必須統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布。統(tǒng)一登記，是指行政機關(guān)欲制定規(guī)范性文件，必須先將制定的規(guī)范性文件及相關(guān)資料報送政府法制部門，由其登記在冊。顯然，登記的過程也是法制部門進行審查的過程。統(tǒng)一編號，是指針對通過登記的規(guī)范性文件，由登記部門確定一個唯一的、連續(xù)的編號。統(tǒng)一發(fā)布，就是在指定的平臺上發(fā)布。有效期制度，即規(guī)定規(guī)范性文件的有效期為五年（如注明試行、暫行的為三年），過期則自動失效。如需延續(xù)規(guī)范性文件的效力，應在期限屆滿前半年，由制定機關(guān)說明理由，并按照前述“三統(tǒng)一”的程序申請重新登記。

這一看似簡單的制度，卻在實踐中起到較好的監(jiān)督作用，既能有效監(jiān)控不合法律法規(guī)的規(guī)范性文件出臺，又能全面掌握各行政機關(guān)制定了哪些規(guī)范性文件，避免規(guī)范性文件失控。我國已經(jīng)制定了《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等用來規(guī)范法律、法規(guī)、規(guī)章的法律法規(guī)。但這些法律法規(guī)對規(guī)范性文件的制定和實施并沒有明確規(guī)定?？磥?，制定一部全國性的涵蓋行政權(quán)力行使各個領(lǐng)域和層次的行政程序法，已成為扎緊制度籠子、建設(shè)法治政府的重要課題。

（作者應松年為中國政法大學終身教授，中國行政法學研究會名譽會長，原文標題《行政許可豈能隨意設(shè)定》）