【編者按】與土地一樣，人口是一國(guó)的重要表征與資源，因此現(xiàn)代國(guó)家十分重視控制人口。在不同時(shí)期，國(guó)家會(huì)采取不同的人口政策，在某種程度上來(lái)說(shuō)，國(guó)家似乎能夠左右人口的多寡。但是，人口問(wèn)題也有自身的規(guī)律可循，從中韓兩國(guó)來(lái)看，國(guó)家限制人口增長(zhǎng)比較容易，而要鼓勵(lì)生育則比較難。發(fā)展中國(guó)家一般采取措施節(jié)育，而發(fā)達(dá)國(guó)家則更有可能鼓勵(lì)生育。本期史家之眼簡(jiǎn)單整理了中韓兩國(guó)的人口政策。

前一篇文章由三位人口學(xué)家合作，即馮立天、馬瀛通、冷眸《50年來(lái)中國(guó)生育政策演變之歷史軌跡》，載《人口與經(jīng)濟(jì)》1999年第2期，總第113期。

后一篇題為《韓國(guó)人口政策的兩次轉(zhuǎn)變》，由中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所詹小洪所寫(xiě)。

50年來(lái)中國(guó)生育政策演變之歷史軌跡

建國(guó)初：從禁止隨意打胎到主張節(jié)制生育

本文主要梳理了1949年到1999年的50年間中國(guó)生育政策的歷史過(guò)程。

建國(guó)初期，由于多年戰(zhàn)亂后社會(huì)轉(zhuǎn)入安定，人口出現(xiàn)了較快增長(zhǎng)。因政府致力于恢復(fù)戰(zhàn)后秩序，未能提出明確的生育政策。當(dāng)時(shí)的政府文件對(duì)打胎和節(jié)育作了嚴(yán)格的限定，實(shí)際上執(zhí)行的是不成文的鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)政策。

如1950年4月發(fā)布的《機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部打胎限制的辦法》規(guī)定“禁止非法打胎”，除繼續(xù)妊娠會(huì)嚴(yán)重危及孕婦或嬰兒健康，在此情況下經(jīng)過(guò)層層批準(zhǔn)允許打胎，其他的打胎行為都是非法。

1954年11月衛(wèi)生部發(fā)出通知，明確“避孕節(jié)育一律不加限制”，“凡請(qǐng)求避孕者，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)關(guān)應(yīng)予以正確的節(jié)育指導(dǎo)”。政府開(kāi)始逐步主張節(jié)制生育。

1957年，毛澤東在多次講話(huà)中都涉及控制人口問(wèn)題。毛澤東提出“設(shè)一個(gè)節(jié)育委員會(huì)”來(lái)“提倡節(jié)育”；“人類(lèi)在生育上頭完全是無(wú)政府狀態(tài)，自己不能控制自己。將來(lái)要做到完全有計(jì)劃的生育”。在毛澤東多次講話(huà)的鼓舞下，人口學(xué)家馬寅初于1957年7月發(fā)表著名的《新人口論》一文，提倡節(jié)制生育。

毛澤東關(guān)于人口問(wèn)題的講話(huà)發(fā)生逆轉(zhuǎn)

1958年到1959年，中央已經(jīng)孕育起來(lái)的控制人口思想受到嚴(yán)重干擾。1958年開(kāi)始的大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)，給人們傳遞了兩個(gè)錯(cuò)誤的信息：人海戰(zhàn)術(shù)的工農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)頓時(shí)使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力找到了出路，甚至感到勞動(dòng)力不足；過(guò)分夸大人作為生產(chǎn)者的作用，我國(guó)人口過(guò)多帶來(lái)的困難被淹沒(méi)在浮夸的海洋里。

從1957年到1958年，毛澤東關(guān)于人口問(wèn)題的講話(huà)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。毛澤東1957年說(shuō)人口“少生一點(diǎn)就好了”，1958年則認(rèn)為“現(xiàn)在還是人少”，“人多議論多，熱氣高，干勁大”；毛澤東1957年要求節(jié)育，“不然人口達(dá)到八億再搞就晚了”，1958年則說(shuō)“應(yīng)看到人多是好事，實(shí)際人口到七億五至八億時(shí)再控制”，并且不主張宣傳人多帶來(lái)的困難，認(rèn)為這會(huì)“造成悲觀空氣”。

由于毛澤東思想上的轉(zhuǎn)變，在“大躍進(jìn)”和“反右”斗爭(zhēng)擴(kuò)大化的背景之下，馬寅初的《新人口論》也遭到批判。

“文革”后期計(jì)劃生育政策正式形成

“大躍進(jìn)”加上自然災(zāi)害，給國(guó)家造成嚴(yán)重的困難。1960年，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)了，同年全國(guó)人大二次會(huì)議，通過(guò)了《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，綱要規(guī)定：“除少數(shù)民族地區(qū)以外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節(jié)制生育，提倡有計(jì)劃地生育子女……”在家庭生育子女的要求上，尚未發(fā)布正式文件，但在群眾性宣傳中已出現(xiàn)“一個(gè)不少、兩個(gè)正好、三個(gè)多了”的說(shuō)法。

1966年至1969年，動(dòng)亂的社會(huì)環(huán)境使得計(jì)劃生育政策無(wú)法實(shí)施。1966年至1970年，5年間凈增人口超過(guò)1億，每年出生人口在2500萬(wàn)到2700余萬(wàn)之間徘徊。

1970年至1980年初秋，全面推行計(jì)劃生育。1970年6月，周恩來(lái)指出：“計(jì)劃生育屬于國(guó)家計(jì)劃問(wèn)題，不是衛(wèi)生問(wèn)題，而是計(jì)劃問(wèn)題。你連人口增加都計(jì)劃不了，還搞什么國(guó)家計(jì)劃！”自此，人口計(jì)劃便正式納入第四個(gè)五年計(jì)劃中。1973年國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組成立，各地相繼建立計(jì)劃生育工作機(jī)構(gòu)。

我國(guó)逐漸形成“晚、稀、少”的生育政策，并發(fā)展為“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”。并且，政府提出了“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”的人口政策。

從提倡生一孩到只準(zhǔn)生一孩

1980年9月，國(guó)務(wù)院宣布調(diào)整計(jì)劃生育政策，指出：“在今后二三十年內(nèi)，必須在人口問(wèn)題上采取一個(gè)堅(jiān)決的措施，就是除了在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外，要普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，以便把人口增長(zhǎng)率盡快控制住，爭(zhēng)取全國(guó)總?cè)丝谠诒臼兰o(jì)末不超過(guò)十二億?！边@種一孩政策一直持續(xù)到1984年春。

1980年計(jì)劃生育政策的強(qiáng)化，可以歸納為以下三點(diǎn)：一、“提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”已經(jīng)不是七十年代的“提倡”，實(shí)際上變成了一對(duì)夫婦只能生育一個(gè)孩子的政策，或簡(jiǎn)稱(chēng)一孩政策；二、從70年代“最多兩個(gè)”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格控制生育第二個(gè)孩子，城鄉(xiāng)無(wú)一例外；三、70年代，政府對(duì)少數(shù)民族地區(qū)沒(méi)有采取計(jì)劃生育政策，1980年則改為實(shí)行比漢族寬松的計(jì)劃生育政策。

事實(shí)上，新政策只在城市具有可行性，因?yàn)槌鞘械目偤蜕剩磭?guó)家婦女在育齡期間，每個(gè)婦女平均的生育子女?dāng)?shù)）在1980年已經(jīng)降到1.15，就算政策允許生兩個(gè)孩子，也能做到基本上生一個(gè)。但新政策在農(nóng)村不具備可行性，廣大農(nóng)民群眾以各種辦法規(guī)避一孩政策。

條件符合可生二胎

鑒于一孩政策在農(nóng)村難以為繼，1984年4月以中共中央批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)黨組《關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)》，即俗稱(chēng)的7號(hào)文件，主要內(nèi)容包括：在農(nóng)村適當(dāng)放寬生育二胎的條件；嚴(yán)禁徇私舞弊和不正之風(fēng)；人口在一千萬(wàn)以下的少數(shù)民族允許一對(duì)夫婦生育二胎，個(gè)別可生育三胎，不準(zhǔn)生四胎。

這一政策比較合情合理，因?yàn)檎叻艑捄?，?shí)際生育率并沒(méi)有因此而上升，反而略微下降了。作者認(rèn)為，倘若沒(méi)有1980年生育政策的從緊調(diào)整，沿著70年代形成的頗得民心的晚、稀、少的生育政策發(fā)展下去，2000年人口目標(biāo)要比預(yù)期的控制得更好。在20世紀(jì)的最后十年政府主要是維持既定的人口政策。

韓國(guó)人口政策的兩次轉(zhuǎn)變

從朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)后的嬰兒潮到“少生優(yōu)生”

朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)前的1950年，韓國(guó)人口為2000萬(wàn)。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，韓國(guó)政府推行鼓勵(lì)生育政策，加之深受“多子多福”的儒教倫理思想影響，在韓國(guó)人特有的“生下來(lái)反正餓不死”觀念驅(qū)使下，韓國(guó)出現(xiàn)了嬰兒潮，人口暴漲。1960年韓國(guó)人口達(dá)到2500萬(wàn)人。這10年韓國(guó)人口年增長(zhǎng)率為3%，每個(gè)家庭平均6.3名子女。

1961年，樸正熙軍政府認(rèn)為人口暴漲會(huì)制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，采取控制人口政策，提出“不節(jié)制生育的后果不免是乞丐”的口號(hào)。1966年，開(kāi)展“3·3·35運(yùn)動(dòng)”，即一個(gè)婦女生育三胎，三年三胎最晚生育到35歲；1973年，變成了“不分男女，優(yōu)育標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)”；到了80年代提出獨(dú)生子女政策，口號(hào)是“兩胎也多”，“一胎就可以滿(mǎn)足”，“我們就生一胎吧！”甚至出現(xiàn)“即使生一個(gè)，三千里江山也滿(mǎn)員”的鼓勵(lì)不生育口號(hào)。

上述舉措的實(shí)行，是韓國(guó)人口增長(zhǎng)緩慢的重要原因。韓國(guó)人口增長(zhǎng)率1988年降至1%，2010年為0.46%。從2001年至2012年，韓國(guó)的總和生育率持續(xù)12年低于1.3，低生育率是發(fā)達(dá)國(guó)家共同的社會(huì)問(wèn)題，韓國(guó)更嚴(yán)重。

韓國(guó)現(xiàn)有5000萬(wàn)人，韓國(guó)人口學(xué)家預(yù)測(cè)，按照目前趨勢(shì)，2018年將是韓國(guó)人口的頂峰年，此后人口絕對(duì)數(shù)下降，到2100年將減少到現(xiàn)在的1/3。

韓國(guó)獎(jiǎng)勵(lì)生育應(yīng)對(duì)人口問(wèn)題

作者認(rèn)為晚婚、回避婚姻和生育意愿低是造成超低生育率的三大原因。與低生育率相伴隨的則是人口老齡化。從20世紀(jì)90年代中期起，為應(yīng)對(duì)低生育率和人口老齡化，韓國(guó)政府采取了如下措施：

調(diào)整人口生育政策。1994年韓國(guó)政府放棄了限制生育政策，2004年，更實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)生育的人口政策。

設(shè)立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2005年韓國(guó)總和生育率降至1.08人后，盧武鉉總統(tǒng)成立了低出生率及老齡化社會(huì)委員會(huì)，由總統(tǒng)任委員長(zhǎng)。

出臺(tái)了鼓勵(lì)生育的綜合對(duì)策。盧武鉉時(shí)期投入30.5萬(wàn)億韓元（約合300億美元）的資金，目標(biāo)是到2010年，使韓國(guó)總和生育率達(dá)到1.6。而李明博計(jì)劃在5年內(nèi)投入78.5萬(wàn)億韓元解決人口總數(shù)減少的問(wèn)題。

禁止墮胎。從2004年起，韓國(guó)政府將執(zhí)行了半個(gè)世紀(jì)的“勸告墮胎”政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸沤^墮胎”。

另外還采取了減輕家長(zhǎng)撫養(yǎng)兒童的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)跨國(guó)婚姻、積極引進(jìn)外國(guó)勞動(dòng)力的舉措。

這些措施能否有效緩解未來(lái)韓國(guó)人口下降的趨勢(shì)還有待觀察。