2006年，國務院批復，同意合肥市人民政府駐地由合肥市廬陽區(qū)遷至蜀山區(qū)。之后兩三年間，遷入地人口數量明顯增加，工業(yè)總產值占比和基礎建設投資額顯著超過了遷出地。圖為位于合肥市蜀山區(qū)東流路100號的合肥市人民政府駐地。

近年來，有兩個現象正引起社會關注：一是我國財政支出占經濟總量（GDP）的比重逐年增大，近幾年的比例已穩(wěn)居20%以上；二是《公共服務藍皮書：中國城市基本公共服務力評價（2019）》等報告均指出，廣大民眾對政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等公共領域提供的公共服務并不滿意（公共服務滿意度達到及格線水平，63.6分）。

這樣的不協調不禁讓人心生困惑：地方政府的錢花在哪了？是否存在財政資源的浪費？帶著這些疑問，重新審視地方政府的財政支出行為，著力提高財政支出效率已變得愈發(fā)重要。

本研究基于近年來逐漸顯現的地方政府駐地遷移事件，探討地方政府駐地遷移后，地方政府的財政支出效率是否變高了。

政府駐地遷移的國際實踐

政府駐地遷移，顧名思義就是政府總部搬遷，在國外，有時是指中央政府的一些部門遷離首都。

從“疏散功能”角度看，通過緩解中心城區(qū)壓力，政府駐地遷移對治理由過度城市化帶來的人口密集、環(huán)境污染、交通擁堵、住房緊張、資源緊缺、成本上升等“大城市病”大有裨益。從“集聚功能”角度看，政府駐地遷移通過資源、人口、經濟活動向中心城市的再整合，成為落實上級總體規(guī)劃、融入城市發(fā)展圈、尋找新的經濟增長點等工作的重要手段。

然而，政府駐地遷移畢竟改變的是整個城市空間的布局，對當地經濟社會持續(xù)健康發(fā)展同樣具有重大的不確定性。

從國際先例來看，為緩解首都地區(qū)存在的上述“大城市病”，日本自上世紀六七十年代以來開始疏散東京的部分人口和產業(yè)，本世紀以來，一些中央政府部門遷往周邊衛(wèi)星城市。韓國自上世紀八十年代以來，也通過一些措施強制限制首爾的人口和產業(yè)集中，本世紀更將十幾個中央政府部門遷往行政首都世宗。

東京的實踐難言成功，人口和功能疏散的目標未能實現，1968年到2016年，東京的人口反而增加了兩百多萬。就首爾來講，其城市功能得到疏散的同時，人口過度集中的痼疾并未因此好轉。

法國首都巴黎自上世紀六十年代之后啟動新城計劃，最后形成了五座衛(wèi)星城，將工業(yè)、金融業(yè)等遷出了中心區(qū)，打破了單一發(fā)展中心城區(qū)的模式，一定程度上解決了大城市病。

一些地方政府何以熱衷于駐地遷移？

在我國，地方政府駐地遷移在保障國家重點項目實施、避免自然災害、緩解交通擁堵等方面發(fā)揮過積極作用（如北京、深圳、青島市政府駐地遷移），但也導致了大量“空城”、“鬼城”現象的頻發(fā)（如鄂爾多斯市政府駐地遷移）。

正因如此，中央政府對地方政府駐地遷移總體上秉持謹慎的態(tài)度，并確立了較為嚴苛的審批制度。1985年1月發(fā)布并施行的《國務院關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》(國發(fā)〔1985〕8號，已廢止) 及2019年起施行的《行政區(qū)劃管理條例》(國令第704號) 均規(guī)定，縣級及以上政府駐地遷移需報國務院審批。2008年8月發(fā)布的《民政部關于加強政府駐地遷移管理工作的通知》(民發(fā)〔2008〕127 號) 明確：“各地政府駐地遷移，在未經批準前，不得擅自搬遷，對未報批已搬遷或先搬遷后申報的，我部將一律不予報批，并視情節(jié)予以通報?！?/p>

2013年7月公布的中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》更是規(guī)定，五年內全面停止新建黨政機關樓堂館所。這從源頭上阻止了新駐地辦公大樓的修建，從而制約了地方政府駐地遷移行為。

但上述規(guī)章和通知對地方政府駐地遷移行為似乎并未構成實質性影響，“邊審邊遷”、“未準先遷”的現象并不鮮見。如下圖所示，2008年民政部通知、2013年“兩辦”通知印發(fā)后，駐地有遷移的地方政府數量并未有實質性減少，而是起伏不定。

我國市級政府駐地遷移數量分布圖（2000—2018年）。資料來源：作者整理

地方政府為何熱衷于駐地遷移? 一方面，地方政府可能更清楚所在城市發(fā)展的現實情況，認為其駐地遷移更有利于資源的有效配置和運行成本的降低。另一方面，地方官員可能存在機會主義行為，在“晉升錦標賽”和老區(qū)經濟增長乏力的現實約束下，期望通過新區(qū)發(fā)展帶動轄區(qū)經濟增長，從而實現政治上的升遷。

地方政府對駐地遷移的執(zhí)著與中央的審慎形成了鮮明對比，孰是孰非需科學驗證?？傮w上，地方政府駐地遷移有其內在的合理性，但該行為能否產生良好的社會經濟后果？尤其是需要考慮到，地方政府駐地遷移往往伴隨一系列權力和資源在地理空間上的再配置。

如此“洗牌”式的改革對地方政府自身是否具有顯著影響，相關研究甚少。在建立服務型政府的時代背景下，地方的財政支出是否因此變得更有效率，更值得關注。

地方政府駐地遷移與財政支出效率

財政支出效率通常指一定量的財政資源投入后獲得的經濟社會效用。

本研究據如下原理衡量財政支出效率：在財政投入一定的情況下，財政產出最大即為財政支出效率最大；或者，當財政產出一定的情況下，財政投入最小即為財政支出效率最大。其中投入變量為一般公共預算支出；產出變量包括基礎設施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障四大類。具體指標如下表所示：

財政支出效率產出指標體系

已有研究顯示，政府駐地遷移可對地區(qū)經濟社會發(fā)展帶來顯著正面影響。

2006年，合肥市政府駐地由廬陽區(qū)遷至蜀山區(qū)，之后的兩三年間，遷入地人口數量明顯增加，工業(yè)總產值占比和基礎建設投資額顯著超過了遷出地。整體來講，這次政府駐地遷移使得合肥市創(chuàng)新發(fā)展水平明顯優(yōu)于安徽省內其他城市的平均水平。泉州市政府駐地2006年由鯉城區(qū)遷至豐澤區(qū)后一些年間，泉州市的經濟社會發(fā)展也呈現了同樣趨勢。也就是說，通過促進遷入地經濟發(fā)展，有限犧牲遷出地經濟發(fā)展，地方政府駐地遷移最終顯著促進了區(qū)域內經濟發(fā)展。

概言之，政府駐地遷移，對遷入地而言，能起到“筑巢引鳳”的作用，促進資源、人口、經濟活動的集聚; 對遷出地而言，能起到“騰籠換鳥”的作用，有利于淘汰落后產能，為培養(yǎng)新的增長極提供機會; 對整個城市而言，對遷入地與遷出地的雙向驅動可以促進區(qū)域整體經濟社會發(fā)展。這種促進作用，在中觀層面通過提升第三產業(yè)勞動生產率、促進產業(yè)升級，在微觀層面通過提升企業(yè)全要素生產率等具體路徑來實現。

地方政府駐地遷移可有效推動區(qū)域經濟社會向前發(fā)展，尤其是對遷入地而言，更能發(fā)揮集聚效應，這一事實為財政支出充分發(fā)揮經濟社會效用創(chuàng)造了條件。

從理論上講，若財政支出繼續(xù)以遷移之前的規(guī)模和路徑投放，各產業(yè)發(fā)展的飽和狀態(tài)將使得單位財政支出的效用存在規(guī)模報酬不變或規(guī)模報酬遞減的可能，導致財政支出效率低下。若將財政支出分成兩部分投放，一部分維持遷出地正常的經濟社會運轉，剩余部分從遷出地抽離出來增加到遷入地投放，則單位財政支出的效用將體現為遷出地的規(guī)模報酬不變及遷入地的規(guī)模報酬遞增，從整體上形成較高的財政支出效率。

特別是，當地方政府進一步面臨財權事權不匹配、政府間競爭加劇的局面時，將有限財政資源投放在新區(qū)發(fā)展的“刀刃”上便成為可能。因此，地方政府遷移其駐地的目的是減少財政支出效率的損失。

此外，考慮到官員是政府行為的直接主體，政府行為往往是官員動機的外在體現，政府駐地遷移極有可能是地方官員為獲得政治升遷而采取的行為。

首先，在以往以經濟增長為核心的官員考核制度下，地方官員傾向于選擇性地擴大經濟建設方面的支出，忽略教育、環(huán)保、民生等社會公益性支出。而隨著官員考核方式不再“唯GDP論”，民生支出、生態(tài)文明建設逐漸被納入官員考核范疇，財政支出結構將發(fā)生改變。為順利調整財政支出結構，政府駐地遷移便成為地方官員減少因財政支出結構調整損害既有產業(yè)或行業(yè)利益而面臨的改革阻力的一條路徑。

其次，地方政府駐地遷移屬于一種非常規(guī)行為，不受中央鼓勵，地方官員推動政府駐地遷移存在一定政治風險。從“損失厭惡”的角度，地方官員在財政資源有限的情況下會全力提高財政支出效率，避免給中央留下浪費財政資源的印象，并以“將功補過”的形式爭取政治上的升遷。因此，地方官員主觀上有意愿通過政府駐地遷移提高地方的財政支出效率。

結合以上學界研究成果和理論，我們不難發(fā)現，地方政府駐地遷移的目的，一方面是為減少財政支出效率的損失，另一方面則是為了調整財政支出結構，提高財政支出效率。據此，本研究的假設是，地方政府駐地遷移能提高其財政支出效率。

研究結論

利用主要源自2010至2018 年《中國城市統(tǒng)計年鑒》中地級及以上城市的經濟狀況、財政狀況及人口狀況數據，源自中國行政區(qū)劃網、中央政府網站、民政部網站以及各省級政府網站的政府駐地遷移數據，源自中國研究數據服務平臺(CNRDS) 的政府審計數據，最終選取291個城市為基礎樣本，本研究發(fā)現，地方政府駐地遷移提高了地方財政支出效率。上述假設獲得了驗證。

具體來講，首先，地方政府駐地遷移每增加1個百分比，地方的財政支出效率增加0.049個百分比；當控制其他變量不變后，地方政府駐地遷移每增加1個百分比，地方的財政支出效率增加0.053個百分比。其次，地方政府駐地遷移提高地方財政支出效率主要集中在中東部地區(qū)和政府審計力度較大的地區(qū)。換言之，雖然地方政府駐地遷移能夠有效提高地方財政支出效率，但這種有效性并非適用于所有城市。第三，隨著政府間競爭加劇，地方政府通過駐地遷移提升財政支出效率的作用越大，而隨著財政支出結構的調整，這種作用得到進一步提升。

政策啟示

首先，由于地方政府的駐地遷移行為總體上利于提高地方財政支出效率，中央對地方政府駐地遷移行為應擯棄以往的保守觀念，秉持更為開放和包容的態(tài)度，在地方政府駐地遷移不導致地方經濟社會動蕩的前提下可適度放寬準入條件。

比如，對中東部地區(qū)的地方政府和政府審計力度較大地區(qū)的地方政府來講，因它們更能實現駐地遷移的正面經濟后果，它們的駐地遷移行為相對更可取，那么中央政府理當一定程度上支持相關地方政府駐地遷移的行為。對西部城市、受政府審計約束較小地區(qū)的城市，中央政府就應對其政府駐地遷移行為持審慎態(tài)度，把好準入關。

同時，由于不是所有的地方政府駐地遷移行為都提高了地方的財政支出效率，各市級政府自身應從實際出發(fā)，根據當地實際發(fā)展情況進行科學、理性的判斷。

其次，因地方政府駐地遷移帶來地方財政支出效率的提升主要發(fā)生在中東部地區(qū)和政府審計力度較大的地區(qū)，因之，我國應繼續(xù)加大扶持西部地區(qū)建設的力度，加強權力約束較弱地區(qū)審計環(huán)境的改善，最終實現全國范圍內財政支出效率的提升。

再次，過度的財政補貼可能是一些地方政府財政支出效率低下的原因，適當的政府間競爭有利于財政支出效率的提升。因此，中央對地方政府進行財政補貼時應將財政支出效率納入考慮范圍。

第四，優(yōu)化地方財政支出結構自然有助于提高地方的財政支出效率，中央應繼續(xù)完善地方官員的晉升激勵模式，合理引導地方政府的財政支出行為。

（本文原刊于《經濟評論》2021年第4期，原題“地方政府駐地遷移與財政支出效率”。由作者進行大量簡化和改寫，具體技術細節(jié)請參考原文。）