保障性住房區(qū)別于房地產(chǎn)商開發(fā)的商品房，是指政府以劃撥方式提供土地，為城市中低收入住房困難家庭提供的限定標準、限定價格或租金的政策性住房，一般由經(jīng)濟適用住房、廉租住房和公共租賃住房構(gòu)成。

“百度”一下“保障性住房”詞條，所搜到的信息網(wǎng)頁多達4990萬篇；倘若搜索一下“經(jīng)濟適用房”、“廉租房”和“公共租賃房”，那么將可分別搜到3910萬篇、3400萬篇和329萬篇。2006年中央政府重啟保障性住房建設(shè)，這從此也成為社會各界最為糾結(jié)的城市議題之一。

應(yīng)該集中建設(shè)廉租房社區(qū)嗎？

廉租房是政府擁有、以核定的低租金出租給收入低于最低生活保障標準且住房困難家庭的住房。政府廉租房政策的主要對象是城鎮(zhèn)貧困居民家庭，主要做法是對困難家庭房屋租賃給予一定租金補貼，而實物配租和租金減免為輔助手段。

2007年11月28日，廣州市在金沙洲新社區(qū)為3148戶“雙特困戶”—— 收入低于最低生活保障標準且住房困難家庭的貧困居民進行了實物配租，以每月1元/平方米租金，為他們一次性解決了住房問題。這個廣州目前最大的廉租房社區(qū)，住宅總建筑面積約48萬平方米，共6000多套，戶型60到80平米。市政府把這個當時全國規(guī)模最大的廉租房社區(qū)，當作標桿工程，所以這里有小橋流水的園林環(huán)境，完善的公共配套設(shè)施，有中小學、幼兒園、肉菜市場、社區(qū)醫(yī)院……等，公共交通也比較便利，在規(guī)劃設(shè)計和設(shè)施配置上絕對不輸給任何一個商品房小區(qū)。

問題是，為什么要把本來分散在全市的、這么多的貧困人口，集中放在一個小區(qū)里？

二次大戰(zhàn)之后，歐洲曾進行“廢墟重建”，美國也為了安置退役士兵大興土木，倫敦、曼徹斯特、巴黎、紐約、芝加哥……都建設(shè)了大量公共住宅小區(qū)，其建設(shè)標準和我們現(xiàn)在建設(shè)的經(jīng)濟適用房不相上下。

但到了1960年代后期，發(fā)達國家政府就發(fā)現(xiàn)，把大量窮人聚居在一起，反而加劇了種族沖突、暴力和毒品犯罪，這些環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完善的公共住房社區(qū)往往成為“問題社區(qū)”。

1972年7月15日，美國圣路易市為減少犯罪，一次性炸毀了普魯依—艾格居住區(qū)(Pruitt-Igoe housing complex)33棟11層高共2870套公共住宅。隨后，包括法國在內(nèi)的很多國家，都有大規(guī)模拆除公共住房社區(qū)的新聞，其中倫敦在哈科尼(Hackney)一次就爆破了19棟高層社會住宅。1980年代，詹科斯甚至借此宣布了現(xiàn)代主義試圖通過城市建設(shè)推動改造社會的實驗的徹底失敗，呼喚復雜多樣和矛盾多義的后現(xiàn)代主義時代的來臨。

這涉及到一個很大的社會學問題，就是“居住分異”——在完全市場化的住房市場上，居住分異是市場選擇的結(jié)果，因為不同社會階層付租能力不同，就會導致有錢人、窮人居住在城市的不同社區(qū)。這種市場導致的“居住分異”，會在更大的空間層次上成為社會排斥和社會問題的溫床，有可能會從空間的隔離演化為社會的對抗。

廣州住房商品化改革已導致了嚴重的居住分異，現(xiàn)在又通過經(jīng)濟適用房建設(shè)，制造了一個更大規(guī)模的、最窮的窮人的聚居區(qū)。從建設(shè)和諧社會的角度說，好的方法恰恰應(yīng)該是，在市場選擇居住分異的自然趨勢下，去干預它，強調(diào)社會的混合居住，而不是加劇這種分異。

由于不少雙特困戶往往是因病致貧或因殘致貧，用于安置貧困人口的廉租房往往客觀上造成了低保、低收入和殘疾人群聚集。截止2009年10月，金沙洲新社區(qū)登記入住的2691戶共7324人中，近九成是低收入人群，其中享受最低生活保障家庭1552戶4146人，低收入困難家庭806戶2375人。

金沙洲新社區(qū)共有殘疾人800名，其中精神病患及康復者達到177人，占到社區(qū)總?cè)丝诘?%，是廣州其他城區(qū)街道的3倍多。2011年6月入戶調(diào)查又發(fā)現(xiàn)15名，精神病人總數(shù)上升到192人，如此規(guī)?！疤厥馊巳骸钡木奂屢话憔用癯商煨捏@膽戰(zhàn)。

而把廉租社區(qū)搞到要單獨配套中小學校這樣一個規(guī)模，更是很大的失誤，這會讓小孩子從小就貼上一個標簽，被打上“新社區(qū)”德政的烙印，說是他是從某某窮人社區(qū)學校出來的，會在“城鄉(xiāng)差別”之外，再人為制造一個“貧富差別”。

金沙洲新社區(qū)項目屬于典型的“好心辦壞事”的案例，這是一個新政，也一個德政，政府確實想為窮人辦事，但由于缺少研究論證，沒有社會學家的參與，建設(shè)大規(guī)模廉租房社區(qū)的行為，進一步加劇了居住的“社會分異”，導致一個環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施先進的大型貧民居住區(qū)形成。

應(yīng)該在封閉式小區(qū)配建公共租賃住房嗎？

公共租賃住房是指由地方政府通過新建或者其他方式籌集房源、專門面向中低收入群體、用低于市場價或者承租者承受起的價格出租的保障性住房，是國家住房保障體系的重要組成部分。從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。

鑒于金沙洲新社區(qū)建設(shè)的失敗、新聞媒體對現(xiàn)行做法的劇烈批評以及學術(shù)界對城市居住分異的討論，廣州市政府積極調(diào)整政策思路，但走向了另外一個極端：利用國有土地招拍掛制度，強行在土地出讓合同中要求開發(fā)商在新建商品住宅小區(qū)中配建保障性住房。

自2011年開始，廣州市政府在土地出讓時，采用“限地價，競配建”的方式，在商品房項目中配建保障性住房，要求在同一小區(qū)內(nèi)讓商品房、保障房住戶“混居”，試圖讓貧、富人群同住一個封閉小區(qū)。個別政府官員，甚至在房地產(chǎn)論壇上想當然宣稱，就是在一棟豪宅中，也可以配建保障性住房。

這樣真的可行嗎？2014年12月24日，《南方都市報》以《小區(qū)建“柏林墻”隔離貧富區(qū)，貧區(qū)”人進不了富人區(qū)》為題，報道了這種拍腦袋的任性做法的諸多問題：

廣州白云同德圍的翠悅灣小區(qū)與金德苑西區(qū)屬同一個開發(fā)項目，小區(qū)西側(cè)商品房共有170多戶，售價2.1萬元/平方米，物管費約2.7元/平方米；小區(qū)東側(cè)是土地出讓時捆綁上的廣州市住房保障辦公室的3幢保障性住宅樓共253套公共租賃房。而較早建成的金德苑西區(qū)住戶約有170戶，物業(yè)管理費僅0.7元/平方米還長期欠收。

為了防止東側(cè)居民“搭便車”，2014年6月“富人區(qū)”物業(yè)管理機構(gòu)在業(yè)主要求下，單方面修了一道鐵絲網(wǎng)圍墻，不讓“貧民區(qū)”業(yè)主使用小區(qū)公共配套設(shè)施，就連小區(qū)內(nèi)唯一的兒童游樂設(shè)施也被圈在富人區(qū)范圍內(nèi)，被隔斷的還有小區(qū)消防通道。

這堵“柏林墻”建成后，鐵絲網(wǎng)兩邊住戶矛盾瞬間激化，其中反對聲音最大的，是鐵絲網(wǎng)以東的翠悅灣東區(qū)解困房及金德苑西區(qū)住戶。“柏林墻”西側(cè)業(yè)主認為，東區(qū)解困房及金德苑業(yè)主管理費較低，如果要拆除鐵絲網(wǎng)，雙方應(yīng)交同樣的管理費。而鐵絲網(wǎng)東側(cè)不少住戶則不同意交納同樣管理費，原因是兩邊樓宇條件及屬性不同，但公共配套應(yīng)是大家共享的。白云區(qū)同德街道辦事處認定鐵絲網(wǎng)圍墻是違法設(shè)施，但在調(diào)解、強拆遭遇阻礙的情況下，為了避免矛盾升級、發(fā)生更加激烈的沖突，估計只有通過法律途徑才能解決。

無獨有偶，將于2015年交付使用的荔灣區(qū)芳村高爾夫球場地塊開發(fā)項目，是廣州市首批商品房配建保障房地塊，小區(qū)內(nèi)也有一道防護欄，將其中三棟保障性住房和商品房間隔開來。售樓人員宣稱，商品房與保障房因物業(yè)管理費不同，當然會分設(shè)出入口、分開管理，居民活動范圍也會分開來。商品房區(qū)域內(nèi)物管費用為2.8元/平方米，修建有健身場地、游泳池等配套設(shè)備，綠化空間相比保障房區(qū)域也要大很多。另外，2011年萬科“新里程”就在別墅區(qū)、限價房之間人為修建障礙物。2012年海珠區(qū)光大花園小區(qū)也出現(xiàn)了“柏林墻”，貧富雙方業(yè)主甚至互投擲玻璃瓶，鄰里關(guān)系被撕裂。

“大分散，小集中”，讓窮人有尊嚴

廣州市政府先是搞了全國最大的廉租房社區(qū)，制造出巨型貧困社區(qū)，加劇社會居住分異；為避免貧困社區(qū)，卻又把窮人富人塞進同一個封閉小區(qū)，形成一個沖突社區(qū)。如果說，“金沙洲式的貧困社區(qū)”從長遠角度會導致社會沖突，那么“翠悅灣式的沖突社區(qū)”卻即刻激化了社會矛盾。

改革開放三十年，得益于全球化產(chǎn)業(yè)分工和中央的分權(quán)化改革，地方政府在推動經(jīng)濟發(fā)展方面，取得了巨大的建設(shè)成就。因此，政府官員普遍認為權(quán)力無所不能。廣州這兩個保障性社區(qū)案例說明，在涉及社會建設(shè)這樣敏感而微妙的問題上，應(yīng)遵循社會科學的規(guī)律，求助于社會學家和公共政策專家的專業(yè)意見。

從尊重窮人的立場出發(fā)，為避免加劇社會分異，在全市尺度上保障性住房應(yīng)分散布局。如果把金沙洲新社區(qū)的6000戶窮人分成10組，每500—600戶一個住宅組團，分布到城市各個不同的地區(qū)，就能讓享受政府福利補貼的城市貧民能與其他社會階層一起無差別地共同分享城市公共設(shè)施和服務(wù)，讓下一代人可以不分貧富地在一個教室中接受義務(wù)教育，增加社會階層的流動性，有尊嚴地享用優(yōu)質(zhì)學區(qū)房、社區(qū)公園、社區(qū)商業(yè)服務(wù)設(shè)施。

從尊重窮人的立場出發(fā)，為避免激發(fā)貧富對立，在街區(qū)尺度上保障性住房應(yīng)該相對完整地集中布局。如果把翠悅灣東區(qū)適當擴大規(guī)模，相對獨立地形成一個可以擁有小花園、兒童游戲設(shè)施、托兒所、自行車保管站的獨立居住組團，選址可以盡量靠近他們?nèi)菀拙蜆I(yè)的農(nóng)貿(mào)市場、美食街，甚至在其樓下專門開辟一些可以提供其就業(yè)崗位的公益性平民商場、慈善商店、能夠幫助其創(chuàng)業(yè)的低租金小店鋪，就能真正幫到他們有尊嚴地融入這個城市經(jīng)濟的主流中。

保障性住房應(yīng)采用“大分散、小集中”的模式，既要避免金沙洲上萬窮人大規(guī)模聚集形成“貧困社區(qū)”，也要避免翠悅灣硬把窮人與富人塞進同一個封閉小區(qū)制造“沖突社區(qū)”的做法。

（原題為《廣州保障性住房社區(qū)建設(shè)兩例》，刊于《北京規(guī)劃建設(shè)》2015年第4期。作者授權(quán)澎湃新聞刊發(fā)，有少量編輯和刪節(jié)。）