保障性住房區(qū)別于房地產(chǎn)商開發(fā)的商品房，是指政府以劃撥方式提供土地，為城市中低收入住房困難家庭提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的政策性住房，一般由經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和公共租賃住房構(gòu)成。

“百度”一下“保障性住房”詞條，所搜到的信息網(wǎng)頁(yè)多達(dá)4990萬(wàn)篇；倘若搜索一下“經(jīng)濟(jì)適用房”、“廉租房”和“公共租賃房”，那么將可分別搜到3910萬(wàn)篇、3400萬(wàn)篇和329萬(wàn)篇。2006年中央政府重啟保障性住房建設(shè)，這從此也成為社會(huì)各界最為糾結(jié)的城市議題之一。

應(yīng)該集中建設(shè)廉租房社區(qū)嗎？

廉租房是政府擁有、以核定的低租金出租給收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難家庭的住房。政府廉租房政策的主要對(duì)象是城鎮(zhèn)貧困居民家庭，主要做法是對(duì)困難家庭房屋租賃給予一定租金補(bǔ)貼，而實(shí)物配租和租金減免為輔助手段。

2007年11月28日，廣州市在金沙洲新社區(qū)為3148戶“雙特困戶”—— 收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難家庭的貧困居民進(jìn)行了實(shí)物配租，以每月1元/平方米租金，為他們一次性解決了住房問題。這個(gè)廣州目前最大的廉租房社區(qū)，住宅總建筑面積約48萬(wàn)平方米，共6000多套，戶型60到80平米。市政府把這個(gè)當(dāng)時(shí)全國(guó)規(guī)模最大的廉租房社區(qū)，當(dāng)作標(biāo)桿工程，所以這里有小橋流水的園林環(huán)境，完善的公共配套設(shè)施，有中小學(xué)、幼兒園、肉菜市場(chǎng)、社區(qū)醫(yī)院……等，公共交通也比較便利，在規(guī)劃設(shè)計(jì)和設(shè)施配置上絕對(duì)不輸給任何一個(gè)商品房小區(qū)。

問題是，為什么要把本來分散在全市的、這么多的貧困人口，集中放在一個(gè)小區(qū)里？

二次大戰(zhàn)之后，歐洲曾進(jìn)行“廢墟重建”，美國(guó)也為了安置退役士兵大興土木，倫敦、曼徹斯特、巴黎、紐約、芝加哥……都建設(shè)了大量公共住宅小區(qū)，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和我們現(xiàn)在建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房不相上下。

但到了1960年代后期，發(fā)達(dá)國(guó)家政府就發(fā)現(xiàn)，把大量窮人聚居在一起，反而加劇了種族沖突、暴力和毒品犯罪，這些環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完善的公共住房社區(qū)往往成為“問題社區(qū)”。

1972年7月15日，美國(guó)圣路易市為減少犯罪，一次性炸毀了普魯依—艾格居住區(qū)(Pruitt-Igoe housing complex)33棟11層高共2870套公共住宅。隨后，包括法國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家，都有大規(guī)模拆除公共住房社區(qū)的新聞，其中倫敦在哈科尼(Hackney)一次就爆破了19棟高層社會(huì)住宅。1980年代，詹科斯甚至借此宣布了現(xiàn)代主義試圖通過城市建設(shè)推動(dòng)改造社會(huì)的實(shí)驗(yàn)的徹底失敗，呼喚復(fù)雜多樣和矛盾多義的后現(xiàn)代主義時(shí)代的來臨。

這涉及到一個(gè)很大的社會(huì)學(xué)問題，就是“居住分異”——在完全市場(chǎng)化的住房市場(chǎng)上，居住分異是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，因?yàn)椴煌鐣?huì)階層付租能力不同，就會(huì)導(dǎo)致有錢人、窮人居住在城市的不同社區(qū)。這種市場(chǎng)導(dǎo)致的“居住分異”，會(huì)在更大的空間層次上成為社會(huì)排斥和社會(huì)問題的溫床，有可能會(huì)從空間的隔離演化為社會(huì)的對(duì)抗。

廣州住房商品化改革已導(dǎo)致了嚴(yán)重的居住分異，現(xiàn)在又通過經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，制造了一個(gè)更大規(guī)模的、最窮的窮人的聚居區(qū)。從建設(shè)和諧社會(huì)的角度說，好的方法恰恰應(yīng)該是，在市場(chǎng)選擇居住分異的自然趨勢(shì)下，去干預(yù)它，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的混合居住，而不是加劇這種分異。

由于不少雙特困戶往往是因病致貧或因殘致貧，用于安置貧困人口的廉租房往往客觀上造成了低保、低收入和殘疾人群聚集。截止2009年10月，金沙洲新社區(qū)登記入住的2691戶共7324人中，近九成是低收入人群，其中享受最低生活保障家庭1552戶4146人，低收入困難家庭806戶2375人。

金沙洲新社區(qū)共有殘疾人800名，其中精神病患及康復(fù)者達(dá)到177人，占到社區(qū)總?cè)丝诘?%，是廣州其他城區(qū)街道的3倍多。2011年6月入戶調(diào)查又發(fā)現(xiàn)15名，精神病人總數(shù)上升到192人，如此規(guī)?！疤厥馊巳骸钡木奂屢话憔用癯商煨捏@膽戰(zhàn)。

而把廉租社區(qū)搞到要單獨(dú)配套中小學(xué)校這樣一個(gè)規(guī)模，更是很大的失誤，這會(huì)讓小孩子從小就貼上一個(gè)標(biāo)簽，被打上“新社區(qū)”德政的烙印，說是他是從某某窮人社區(qū)學(xué)校出來的，會(huì)在“城鄉(xiāng)差別”之外，再人為制造一個(gè)“貧富差別”。

金沙洲新社區(qū)項(xiàng)目屬于典型的“好心辦壞事”的案例，這是一個(gè)新政，也一個(gè)德政，政府確實(shí)想為窮人辦事，但由于缺少研究論證，沒有社會(huì)學(xué)家的參與，建設(shè)大規(guī)模廉租房社區(qū)的行為，進(jìn)一步加劇了居住的“社會(huì)分異”，導(dǎo)致一個(gè)環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施先進(jìn)的大型貧民居住區(qū)形成。

應(yīng)該在封閉式小區(qū)配建公共租賃住房嗎？

公共租賃住房是指由地方政府通過新建或者其他方式籌集房源、專門面向中低收入群體、用低于市場(chǎng)價(jià)或者承租者承受起的價(jià)格出租的保障性住房，是國(guó)家住房保障體系的重要組成部分。從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。

鑒于金沙洲新社區(qū)建設(shè)的失敗、新聞媒體對(duì)現(xiàn)行做法的劇烈批評(píng)以及學(xué)術(shù)界對(duì)城市居住分異的討論，廣州市政府積極調(diào)整政策思路，但走向了另外一個(gè)極端：利用國(guó)有土地招拍掛制度，強(qiáng)行在土地出讓合同中要求開發(fā)商在新建商品住宅小區(qū)中配建保障性住房。

自2011年開始，廣州市政府在土地出讓時(shí)，采用“限地價(jià)，競(jìng)配建”的方式，在商品房項(xiàng)目中配建保障性住房，要求在同一小區(qū)內(nèi)讓商品房、保障房住戶“混居”，試圖讓貧、富人群同住一個(gè)封閉小區(qū)。個(gè)別政府官員，甚至在房地產(chǎn)論壇上想當(dāng)然宣稱，就是在一棟豪宅中，也可以配建保障性住房。

這樣真的可行嗎？2014年12月24日，《南方都市報(bào)》以《小區(qū)建“柏林墻”隔離貧富區(qū)，貧區(qū)”人進(jìn)不了富人區(qū)》為題，報(bào)道了這種拍腦袋的任性做法的諸多問題：

廣州白云同德圍的翠悅灣小區(qū)與金德苑西區(qū)屬同一個(gè)開發(fā)項(xiàng)目，小區(qū)西側(cè)商品房共有170多戶，售價(jià)2.1萬(wàn)元/平方米，物管費(fèi)約2.7元/平方米；小區(qū)東側(cè)是土地出讓時(shí)捆綁上的廣州市住房保障辦公室的3幢保障性住宅樓共253套公共租賃房。而較早建成的金德苑西區(qū)住戶約有170戶，物業(yè)管理費(fèi)僅0.7元/平方米還長(zhǎng)期欠收。

為了防止東側(cè)居民“搭便車”，2014年6月“富人區(qū)”物業(yè)管理機(jī)構(gòu)在業(yè)主要求下，單方面修了一道鐵絲網(wǎng)圍墻，不讓“貧民區(qū)”業(yè)主使用小區(qū)公共配套設(shè)施，就連小區(qū)內(nèi)唯一的兒童游樂設(shè)施也被圈在富人區(qū)范圍內(nèi)，被隔斷的還有小區(qū)消防通道。

這堵“柏林墻”建成后，鐵絲網(wǎng)兩邊住戶矛盾瞬間激化，其中反對(duì)聲音最大的，是鐵絲網(wǎng)以東的翠悅灣東區(qū)解困房及金德苑西區(qū)住戶?！鞍亓謮Α蔽鱾?cè)業(yè)主認(rèn)為，東區(qū)解困房及金德苑業(yè)主管理費(fèi)較低，如果要拆除鐵絲網(wǎng)，雙方應(yīng)交同樣的管理費(fèi)。而鐵絲網(wǎng)東側(cè)不少住戶則不同意交納同樣管理費(fèi)，原因是兩邊樓宇條件及屬性不同，但公共配套應(yīng)是大家共享的。白云區(qū)同德街道辦事處認(rèn)定鐵絲網(wǎng)圍墻是違法設(shè)施，但在調(diào)解、強(qiáng)拆遭遇阻礙的情況下，為了避免矛盾升級(jí)、發(fā)生更加激烈的沖突，估計(jì)只有通過法律途徑才能解決。

無(wú)獨(dú)有偶，將于2015年交付使用的荔灣區(qū)芳村高爾夫球場(chǎng)地塊開發(fā)項(xiàng)目，是廣州市首批商品房配建保障房地塊，小區(qū)內(nèi)也有一道防護(hù)欄，將其中三棟保障性住房和商品房間隔開來。售樓人員宣稱，商品房與保障房因物業(yè)管理費(fèi)不同，當(dāng)然會(huì)分設(shè)出入口、分開管理，居民活動(dòng)范圍也會(huì)分開來。商品房區(qū)域內(nèi)物管費(fèi)用為2.8元/平方米，修建有健身場(chǎng)地、游泳池等配套設(shè)備，綠化空間相比保障房區(qū)域也要大很多。另外，2011年萬(wàn)科“新里程”就在別墅區(qū)、限價(jià)房之間人為修建障礙物。2012年海珠區(qū)光大花園小區(qū)也出現(xiàn)了“柏林墻”，貧富雙方業(yè)主甚至互投擲玻璃瓶，鄰里關(guān)系被撕裂。

“大分散，小集中”，讓窮人有尊嚴(yán)

廣州市政府先是搞了全國(guó)最大的廉租房社區(qū)，制造出巨型貧困社區(qū)，加劇社會(huì)居住分異；為避免貧困社區(qū)，卻又把窮人富人塞進(jìn)同一個(gè)封閉小區(qū)，形成一個(gè)沖突社區(qū)。如果說，“金沙洲式的貧困社區(qū)”從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度會(huì)導(dǎo)致社會(huì)沖突，那么“翠悅灣式的沖突社區(qū)”卻即刻激化了社會(huì)矛盾。

改革開放三十年，得益于全球化產(chǎn)業(yè)分工和中央的分權(quán)化改革，地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，取得了巨大的建設(shè)成就。因此，政府官員普遍認(rèn)為權(quán)力無(wú)所不能。廣州這兩個(gè)保障性社區(qū)案例說明，在涉及社會(huì)建設(shè)這樣敏感而微妙的問題上，應(yīng)遵循社會(huì)科學(xué)的規(guī)律，求助于社會(huì)學(xué)家和公共政策專家的專業(yè)意見。

從尊重窮人的立場(chǎng)出發(fā)，為避免加劇社會(huì)分異，在全市尺度上保障性住房應(yīng)分散布局。如果把金沙洲新社區(qū)的6000戶窮人分成10組，每500—600戶一個(gè)住宅組團(tuán)，分布到城市各個(gè)不同的地區(qū)，就能讓享受政府福利補(bǔ)貼的城市貧民能與其他社會(huì)階層一起無(wú)差別地共同分享城市公共設(shè)施和服務(wù)，讓下一代人可以不分貧富地在一個(gè)教室中接受義務(wù)教育，增加社會(huì)階層的流動(dòng)性，有尊嚴(yán)地享用優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)房、社區(qū)公園、社區(qū)商業(yè)服務(wù)設(shè)施。

從尊重窮人的立場(chǎng)出發(fā)，為避免激發(fā)貧富對(duì)立，在街區(qū)尺度上保障性住房應(yīng)該相對(duì)完整地集中布局。如果把翠悅灣東區(qū)適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模，相對(duì)獨(dú)立地形成一個(gè)可以擁有小花園、兒童游戲設(shè)施、托兒所、自行車保管站的獨(dú)立居住組團(tuán)，選址可以盡量靠近他們?nèi)菀拙蜆I(yè)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、美食街，甚至在其樓下專門開辟一些可以提供其就業(yè)崗位的公益性平民商場(chǎng)、慈善商店、能夠幫助其創(chuàng)業(yè)的低租金小店鋪，就能真正幫到他們有尊嚴(yán)地融入這個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的主流中。

保障性住房應(yīng)采用“大分散、小集中”的模式，既要避免金沙洲上萬(wàn)窮人大規(guī)模聚集形成“貧困社區(qū)”，也要避免翠悅灣硬把窮人與富人塞進(jìn)同一個(gè)封閉小區(qū)制造“沖突社區(qū)”的做法。

（原題為《廣州保障性住房社區(qū)建設(shè)兩例》，刊于《北京規(guī)劃建設(shè)》2015年第4期。作者授權(quán)澎湃新聞刊發(fā)，有少量編輯和刪節(jié)。）