美國是一個(gè)自由主義傳統(tǒng)深厚的國家，殖民地時(shí)期就從英國著名的政治理論家洛克那里繼承了自由主義的政治哲學(xué)。美國的建國之父們在著手建立共和政府時(shí)，就設(shè)計(jì)了一套權(quán)力分割與制衡的機(jī)制，并以憲法的形式確定下來。

總統(tǒng)與國會(huì)外交權(quán)之爭的起源

根據(jù)權(quán)力制衡的原則，1787年美國憲法將外交權(quán)在總統(tǒng)與國會(huì)之間進(jìn)行了簡單劃分。憲法第二條第二項(xiàng)規(guī)定“總統(tǒng)為合眾國陸、海軍總司令；并統(tǒng)轄為合眾國服役而征調(diào)之各州民兵……總統(tǒng)根據(jù)或征得參議院之意見并取得其同意有權(quán)締結(jié)條約，惟需有該院出席議員三分之二之贊同；總統(tǒng)得提名并根據(jù)或征得參議院之意見并取得其同意任命大使、其他使節(jié)和領(lǐng)事”。憲法第一條第八項(xiàng)涉及的國會(huì)外交權(quán)主要有以下幾點(diǎn)：“明確劃定并懲治在公海中所犯之海盜罪行與重罪行以及違反國際公法之罪行；宣戰(zhàn)，頒發(fā)捕押及報(bào)復(fù)性扣押外國船只之許可證，制定陸地、海上俘獲辦法；征集陸軍并供應(yīng)給養(yǎng)，但此項(xiàng)撥款之限期不得超過兩年；供應(yīng)海軍給養(yǎng)”。可見宣戰(zhàn)是國會(huì)的主要外交權(quán)力，而撥款權(quán)則是國會(huì)積極參與外交事務(wù)的有效手段。

通過這種權(quán)力劃分，美國的建國之父們一方面希望確保總統(tǒng)及其行政部門在外交事務(wù)中的主動(dòng)權(quán)，以增進(jìn)美國在海外的影響；另一方面又擔(dān)心行政部門權(quán)力過于集中，違背美國的民主外交原則。因此，公眾輿論最重要的表達(dá)渠道——美國國會(huì)就被建國之父們設(shè)計(jì)成行政部門的制衡力量，國會(huì)通過撥款、國會(huì)立法、舉行聽證會(huì)等多種方式對美國外交施加影響。權(quán)力的劃分是為了防止行政權(quán)力過于集中，進(jìn)而威脅美國公民的自由，但是外交政策的執(zhí)行卻需要行政權(quán)力的相對集中，一名強(qiáng)有力的總統(tǒng)是其先決條件。因而，憲法的這種權(quán)力劃分不僅不能解決總統(tǒng)與國會(huì)之間的權(quán)力矛盾，反而成為之后美國外交實(shí)踐中總統(tǒng)與國會(huì)外交權(quán)之爭的起源。美墨戰(zhàn)爭期間，行政部門與立法部門第一次在外交事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行重要較量。

誰有權(quán)力宣戰(zhàn)，是總統(tǒng)還是國會(huì)？

早在戰(zhàn)爭開始之前，總統(tǒng)就掌握了外交上的主動(dòng)權(quán)，其中包括在德克薩斯兼并問題上，泰勒總統(tǒng)利用聯(lián)合決議的方式避開了參議院三分之二絕對多數(shù)票的限制，從而使得兼并決議在國會(huì)兩院得以順利通過；在墨西哥因?yàn)榈驴怂_斯兼并問題與美國斷絕外交關(guān)系之后，波爾克總統(tǒng)未經(jīng)國會(huì)同意就派泰勒將軍進(jìn)駐格蘭德河左岸美墨爭端地區(qū)，并派人封鎖了格蘭德河河口；格蘭德河流血沖突的發(fā)生進(jìn)一步加強(qiáng)了波爾克總統(tǒng)的外交主動(dòng)權(quán)，波爾克總統(tǒng)在提交給國會(huì)的戰(zhàn)爭咨文中宣稱“墨西哥軍隊(duì)侵入美國的領(lǐng)土，使美國人的鮮血流淌在美國人的土地上，戰(zhàn)爭因墨西哥自身的行為得以存在”，建議國會(huì)承認(rèn)戰(zhàn)爭的存在，并由行政部門負(fù)責(zé)決定戰(zhàn)爭進(jìn)行的手段和方法。

針對波爾克總統(tǒng)的戰(zhàn)爭咨文，參議院內(nèi)部展開了激烈的辯論，辯論主要集中在三個(gè)問題上：總統(tǒng)的戰(zhàn)爭咨文及其大量相關(guān)文件是應(yīng)該提交給外交委員會(huì)審議，還是應(yīng)該提交給軍事委員會(huì)；戰(zhàn)爭是否存在；政府的行為是否應(yīng)該受到指責(zé)。

前兩個(gè)問題實(shí)際上是緊密相連的，在辯論中，卡爾霍恩參議員首先從憲法的角度出發(fā)提出不存在戰(zhàn)爭的觀點(diǎn)。他認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分?jǐn)硨顟B(tài)與戰(zhàn)爭狀態(tài)，總統(tǒng)雖被授權(quán)擊退入侵，但是宣戰(zhàn)的神圣權(quán)力屬于國會(huì)。支持這一觀點(diǎn)的參議員都認(rèn)為總統(tǒng)無權(quán)宣戰(zhàn)，只能將發(fā)生的事件通知國會(huì)，由國會(huì)決定這種敵對狀態(tài)是否可以升級為戰(zhàn)爭，因此，應(yīng)該將總統(tǒng)的戰(zhàn)爭咨文及其相關(guān)文件首先提交給外交委員會(huì)，由外交委員會(huì)就是否存在戰(zhàn)爭進(jìn)行調(diào)查，之后軍事委員會(huì)才能采取適當(dāng)行動(dòng)。

但是反對卡爾霍恩觀點(diǎn)的參議員則認(rèn)為總統(tǒng)已經(jīng)宣布戰(zhàn)爭存在，戰(zhàn)爭咨文只是請求國會(huì)提供進(jìn)行戰(zhàn)爭所必需的撥款，并授權(quán)總統(tǒng)征召志愿者，至于戰(zhàn)爭的合憲性問題可以留待以后討論?，F(xiàn)在，國會(huì)的第一任務(wù)在于立即采取行動(dòng)保衛(wèi)國家，投票贊成撥款，而這些都在軍事委員會(huì)的處理范圍之內(nèi)。

就在雙方僵持不下的時(shí)候，托馬斯?本頓(Thomas H.Benton)參議員指出波爾克總統(tǒng)的戰(zhàn)爭咨文實(shí)際上包括兩方面的內(nèi)容：其一，總統(tǒng)在咨文中宣布了美國領(lǐng)土遭到入侵的事實(shí)；其二，總統(tǒng)提議國會(huì)以與緊急狀態(tài)相稱的規(guī)模向墨西哥開戰(zhàn)，從而迅速結(jié)束美墨之間的敵對。他認(rèn)為在緊急狀態(tài)下，總統(tǒng)不僅有權(quán)而且有義務(wù)運(yùn)用手中所掌握的軍事力量擊退入侵。1795年的國會(huì)法令賦予總統(tǒng)向鄰近各州征召民兵的權(quán)力，因此，國會(huì)現(xiàn)在第一要做的是提供給總統(tǒng)征召民兵所需的費(fèi)用，這個(gè)問題理應(yīng)由軍事委員會(huì)來處理。至于第二個(gè)問題，國會(huì)是否應(yīng)該向墨西哥宣戰(zhàn)，因?yàn)樯婕皣业膶ν怅P(guān)系，應(yīng)該提交給外交委員會(huì)審理。本頓的方案得到了大部分議員的同意。

另外，相當(dāng)一部分參議員對波爾克政府行為產(chǎn)生質(zhì)疑，要求查清美墨沖突的“真相”，指責(zé)美國政府向格蘭德河左岸派兵、占據(jù)陣地、封鎖格蘭德河等屬于“挑釁”行為。就在參議院熱火朝天地討論總統(tǒng)的戰(zhàn)爭咨文及其相關(guān)文件的同時(shí)，眾議院對軍事委員會(huì)提交的戰(zhàn)爭議案也展開了激烈辯論。

軍事委員會(huì)提出的這份戰(zhàn)爭議案實(shí)際上是對總統(tǒng)戰(zhàn)爭咨文的回應(yīng)，議案在導(dǎo)言部分就提出“由于墨西哥共和國的行為，美國與墨西哥共和國之間已經(jīng)處于戰(zhàn)爭狀態(tài)”，因此，要求國會(huì)“授權(quán)美國總統(tǒng)征召志愿者、雇傭民兵和征用海軍等軍事力量迅速地、勝利地結(jié)束戰(zhàn)爭”。針對這份戰(zhàn)爭議案，眾議院內(nèi)部形成兩種觀點(diǎn)：絕大多數(shù)議員從愛國主義出發(fā)，強(qiáng)調(diào)美國的領(lǐng)土遭到侵犯，因而主張迅速通過議案；部分議員（主要是輝格黨人）反對議案主要考慮到通過議案就等于向墨西哥宣戰(zhàn)，且對議案導(dǎo)言不滿，認(rèn)為那是總統(tǒng)編造的一個(gè)“謊言”。

但是這種爭論未能削弱總統(tǒng)的外交權(quán)力，波爾克總統(tǒng)通過強(qiáng)調(diào)國家處于危急狀態(tài)將反對者置于一種尷尬的境地，反對戰(zhàn)爭就等于叛國，這一罪名是任何人都難以承受的。最后，戰(zhàn)爭議案在眾議院以壓倒性多數(shù)票獲得通過。隨后，在審議眾議院通過的這份戰(zhàn)爭議案時(shí)，參議院的辯論情形跟眾議院的差不多，焦點(diǎn)集中在是否取消議案的導(dǎo)言部分和是否宣戰(zhàn)這兩個(gè)問題上，結(jié)果同樣是愛國主義發(fā)揮了決定性作用，1846年5月12日，戰(zhàn)爭議案以壓倒性多數(shù)票獲得通過。針對這一結(jié)果，卡爾霍恩在5月15日的一封信中寫道，戰(zhàn)爭議案的通過將給美國政治體制造成“巨大的危害”，因?yàn)樗鼊儕Z了國會(huì)的宣戰(zhàn)權(quán)，并將其轉(zhuǎn)讓給總統(tǒng)，甚至“前線的指揮官”?？柣舳鬟€就這一先例的將來后果進(jìn)行了預(yù)測：“它樹立了一種榜樣，使得將來所有總統(tǒng)都能致使發(fā)生這樣一種事態(tài)，即國會(huì)在未經(jīng)商議和思考的情況下被迫宣布戰(zhàn)爭，而不管這與正義的信念多么對立?！?/p>

波爾克的戰(zhàn)爭：美國人對集權(quán)充滿恐懼

美墨戰(zhàn)爭開始后，在愛國主義的驅(qū)使下，美國出現(xiàn)了民眾志愿參軍的熱潮，前線軍事進(jìn)展順利。1846年8月8日，波爾克總統(tǒng)向國會(huì)眾議院提出撥款二百萬美元作為與墨西哥進(jìn)行和平談判所需費(fèi)用的請求，得到麥凱眾議員的響應(yīng)。麥凱提出的撥款議案在眾議院引起激烈辯論，輝格黨查爾斯?卡羅爾(Charles H. Carroll) 眾議員對這筆撥款的必要性提出質(zhì)疑。在他看來，波爾克總統(tǒng)很可能是用這筆撥款去購買加利福尼亞和墨西哥大片領(lǐng)土，因而不愿投票贊成這筆假借和平名義購買南方領(lǐng)土的兩百萬美元撥款。另一名輝格黨眾議員休?懷特(Hugh White)指責(zé)麥凱的議案充滿“危害和邪惡”，譴責(zé)這場戰(zhàn)爭是“不必要的”、“沒有理由的”、“無法辯護(hù)的”，懷疑這兩百萬美元是總統(tǒng)用來作為“賄賂基金”的。輝格黨羅伯特?溫思羅普(Robert C. Winthrop) 眾議員指出總統(tǒng)的請求并不像人們通常認(rèn)為的那樣是將這筆撥款用于與墨西哥的談判，實(shí)際上是波爾克總統(tǒng)在為他的政府尋找無限信任票。

由于限制奴隸制在新增領(lǐng)土上擴(kuò)展的“威爾莫特附文”的引入，辯論愈加復(fù)雜化，最終撥款議案雖在眾議院獲得通過，卻未能在參議院及時(shí)表決。1846年12月8日，波爾克總統(tǒng)向國會(huì)提交了他的第二次年度咨文，進(jìn)一步指出盡管“這場戰(zhàn)爭不是為了侵略而發(fā)動(dòng)的”，但是“為了獲得體面的和平，充分補(bǔ)償美國進(jìn)行戰(zhàn)爭的費(fèi)用以及墨西哥拖欠美國公民的大量損失賠償金”，仍應(yīng)該“猛烈地”進(jìn)行這場戰(zhàn)爭，重申了他為便利與墨西哥的談判而提出的特殊撥款請求。順應(yīng)總統(tǒng)的請求，國會(huì)引進(jìn)了一項(xiàng)旨在用來結(jié)束戰(zhàn)爭的三百萬美元的撥款議案。在就該撥款議案進(jìn)行討論的時(shí)候，雖然部分議員仍對總統(tǒng)意圖持懷疑態(tài)度，認(rèn)為總統(tǒng)意圖用這筆撥款購買加利福尼亞和新墨西哥，而不是結(jié)束戰(zhàn)爭、謀求和平，但這并不妨礙議案在切除“威爾莫特附文”之后，在戰(zhàn)爭的必要性名義下順利通過。

1847年12月7日，波爾克總統(tǒng)向國會(huì)提交了他的第三次年度咨文，提醒立法者從戰(zhàn)爭初期的幾個(gè)月開始，美國就已經(jīng)擁有了加利福尼亞和新墨西哥，現(xiàn)在又有其他省份為美國部隊(duì)所占領(lǐng)，美國軍隊(duì)將被迫在墨西哥建立和保持一個(gè)共和政府，這個(gè)共和政府應(yīng)該愿意締結(jié)一項(xiàng)對墨西哥公平，同時(shí)又能保證美國要求的補(bǔ)償?shù)暮推綏l約。這無異于為主張兼并全部墨西哥領(lǐng)土的“全墨西哥運(yùn)動(dòng)”搖旗吶喊，壯大了擴(kuò)張主義者的聲勢。1848年初，波爾克總統(tǒng)支持下的全墨西哥運(yùn)動(dòng)達(dá)到高潮，墨西哥拒絕在“公正、體面”的條件上締結(jié)和平條約成為擴(kuò)張主義者的主要借口。然而，事實(shí)證明這一借口并不能維持多長時(shí)間，2月19日波爾克總統(tǒng)收到了特使在違反常規(guī)的情況下談成的《瓜達(dá)盧佩伊達(dá)爾條約》，墨西哥承認(rèn)格蘭德河作為德克薩斯的南部邊界，將包括上加利福尼亞、新墨西哥以及兩地之間的大片土地讓渡給美國。該條約是美國特使在未經(jīng)政府授權(quán)的情況下取得的，將波爾克總統(tǒng)置于一種兩難的境地，一方面條約保證了總統(tǒng)最初領(lǐng)土目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面條約又阻止了總統(tǒng)獲取更多領(lǐng)土的擴(kuò)張計(jì)劃。經(jīng)過再三權(quán)衡，2月21日波爾克總統(tǒng)通知內(nèi)閣接受該條約。

戰(zhàn)爭加強(qiáng)了波爾克總統(tǒng)的外交權(quán)力，部分西方學(xué)者將美墨戰(zhàn)爭稱為“波爾克的戰(zhàn)爭”，這從某種程度上反映出美墨戰(zhàn)爭期間總統(tǒng)在外交領(lǐng)域的主動(dòng)性，但是這種通過戰(zhàn)爭加強(qiáng)權(quán)力的現(xiàn)象引起了部分美國人的警覺。作為總統(tǒng)戰(zhàn)爭政策的批評者，他們指責(zé)這種帝國主義傾向?qū)⒉豢杀苊獾亍⒒蜻t或早地導(dǎo)致國內(nèi)政府權(quán)威的擴(kuò)張，并通過國會(huì)辯論來申明他們的觀點(diǎn)。由于國會(huì)議員來自各個(gè)選區(qū)，他們的觀點(diǎn)基本上都代表了本選區(qū)選民的意志，這是波爾克總統(tǒng)及其政府所不能忽視的。深入剖析這些政策批評者的論點(diǎn)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其意義不在于改變美國的擴(kuò)張進(jìn)程，而在于通過國會(huì)來限制行政部門，從而確保其外交政策的適度性。

美墨戰(zhàn)爭期間總統(tǒng)與國會(huì)的外交權(quán)之爭反映了美國外交的一個(gè)最基本的困惑，即如何在國內(nèi)保持良好的民主秩序的同時(shí)賦予政府，特別是總統(tǒng)足夠的權(quán)力，以便有效地保衛(wèi)國家安全和福利。傳統(tǒng)上，美國對集權(quán)充滿了恐懼和懷疑，認(rèn)為擁有權(quán)力的同時(shí)存在著濫用權(quán)力的可能，這種對權(quán)力的認(rèn)識(shí)實(shí)際上根源于美國人對自由的珍視，他們不希望以國內(nèi)自由作為其外交政策的代價(jià)。但問題的關(guān)鍵在于從美國建國的那一刻起，美國就處于一個(gè)“自助”(self-help)的國際體系當(dāng)中，作為行政首腦的總統(tǒng)經(jīng)常被看作是“國家利益”的捍衛(wèi)者，總統(tǒng)要有效地捍衛(wèi)“國家利益”必然要求與之相應(yīng)的行政權(quán)力。只要國際社會(huì)是由權(quán)力政治構(gòu)筑的這一事實(shí)不改變，美國國內(nèi)制度要求限制行政權(quán)權(quán)力與國際社會(huì)無政府的國家間體系（state system）需要擴(kuò)展行政權(quán)力之間的緊張關(guān)系就將一直在美國外交中存在下去。