“是行政處罰后就結案，還是移至公安、檢察機關做進一步處理？亟須交給行政人員一把標準的尺子，才能確保每個案件處理得公平公正?！鄙虾Ｇ嗥謪^(qū)檢察院副檢察長陸煥強認為，很多行政機關工作人員在本專業(yè)駕輕就熟，但是對于一些案件達到什么后果應當移送司法機關處理，并沒有很大的把握。

為此，上海青浦區(qū)人民檢察院建立了全國首個“兩法平臺”（即刑事司法與行政執(zhí)法銜接平臺），自2012年以來通過該平臺建議移送案件89件124人。目前，“兩法平臺”共有50余家行政執(zhí)法機關加入，包括青浦區(qū)衛(wèi)計委、區(qū)規(guī)土局、區(qū)食藥監(jiān)局、區(qū)煙草專賣局等，青浦檢察院根據平臺上錄入的行政執(zhí)法信息，負責對行政機關有案不移、以罰代刑的行為開展法律監(jiān)督。

黑診所非法墮胎

青浦區(qū)檢察院在立案監(jiān)督工作中發(fā)現，有一些犯罪案件，在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)被“以罰代刑”，沒有進入司法程序。為此，青浦區(qū)檢察院檢察長徐燕平帶領檢察官與各行政執(zhí)法單位溝通協(xié)商，建立信息共享機制，簽署相關協(xié)議，建立了全國首個“兩法平臺”，督促行政執(zhí)法機關和刑事司法機關依法履行法定職責，規(guī)范執(zhí)法，解決有案不移、有案難移的問題。

犯罪嫌疑人楊某在上海青浦區(qū)華新鎮(zhèn)某村開設了一個私人診所，但他并沒有取得醫(yī)師資格證。2015年4月5日，田某來到楊某的診所，稱其兒媳黃某已懷孕5個月，B超檢查為女嬰，經家人商量后決定打胎。楊某遂將兩種用于打胎的藥開給田某，并告訴了服用方法。4月7日，田某再次找到楊某，稱孕婦感到肚疼，楊某自帶剪刀和鑷子及消毒器材，到被害人黃某住處，為黃某實施了墮胎手術。經檢查，被墮胎兒為男性。

青浦區(qū)檢察院在“兩法平臺”上發(fā)現該起案件信息后，認為楊某在未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格情況下，明知黃某懷疑肚子中的胎兒是女嬰而要求進行終止妊娠手術，為黃某進行了選擇性別的終止妊娠手術，涉嫌非法進行節(jié)育手術罪，應當追究其刑事責任。青浦區(qū)檢察院遂向青浦區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會發(fā)出建議，將涉案人員楊某移送公安機關處理。2015年8月，被告人楊某被判處有期徒刑8個月，并處罰金2000元。

陸煥強透露，在“兩法平臺”建立之初，如衛(wèi)計委等一些行政單位并未被納入平臺。該院發(fā)現，青浦區(qū)來滬人員占到該區(qū)常住人口的60%以上。大量的外來人員由于沒有醫(yī)療保險，貪圖便宜方便，熱衷到“黑診所”就醫(yī)，這種特殊需求催生了非法行醫(yī)行業(yè)。非法行醫(yī)行為人不具備醫(yī)師資格證，沒有經過基本的專業(yè)培訓，行醫(yī)設施和醫(yī)療器械簡陋，消毒設施、藥品令人堪憂，曾發(fā)生過多起醫(yī)療事件，甚至發(fā)生過由于治療不當致人死亡的案件。

青浦區(qū)檢察院主動到衛(wèi)生局（現衛(wèi)計委）了解情況，定期召開聯(lián)席會議，督促衛(wèi)生部門將處罰的非法行醫(yī)案件及時全面錄入“兩法平臺”。自2012年以來，青浦區(qū)檢察院通過“兩法平臺”建議移送案件89件124人，其中區(qū)衛(wèi)計委移送案件的人數多達46人，居行政單位移送數據的首位，其中獲法院判決43人，判處有期徒刑以下刑罰的有8人，3年以上不滿5年有期徒刑的有35人。

另外，在司法實踐中，有些涉及民生類案件沒能進入“檢察視野”，該院經過多方聯(lián)絡溝通，建議擴大“兩法平臺”范圍，將與民生領域有關的單位悉數納入。現在，青浦區(qū)的“兩法平臺”成員有50余家，增加了規(guī)土局、農委等與民生問題相關的行政執(zhí)法單位。陸煥強表示，通過這些民生類案件的辦理，行政機關和司法機關都充分認識到“兩法平臺”的重要性，行政機關和檢察機關無縫對接，形成合力，對侵害民生案件的打擊力度不斷增強。

截至2016年4月，該院在“破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動”和“危害食品藥品安全犯罪專項立案監(jiān)督活動”專項活動中，與行政部門的對接共移送案件25件42人，其中污染環(huán)境案18件30人，生產銷售有毒有害、不符合安全標準的食品7 件12人。

8人跨區(qū)域傾倒廢水

2015年5月，張林等人非法處理加工廢舊空桶所產生的大量廢水，從中牟利，并嚴重環(huán)境污染。同年初，環(huán)保部門曾要求該回收廢舊空桶的公司，將其加工過程中產生的大量廢液（經鑒定，該廢液屬于危險廢物）處理掉，然而該公司沒有處理廢水資質，便委托被告人張林尋找處理單位。

接單后，張林為牟取不正當利益，聯(lián)系其手下的另兩名犯罪嫌疑人作為中間人，聯(lián)絡了運貨司機以及一家沒有處理廢水資質的石材廠，從2015年5月21日開始，這家公司連續(xù)三天跨區(qū)域到青浦區(qū)某鎮(zhèn)非法處理158桶廢水、3桶固體廢物。張林的同伙張某向石材廠支付8000元人民幣。

2015年5月23日，5名犯罪嫌疑人駕駛載有50桶廢水、廢物的車輛行駛至該堆場，在準備傾倒過程中被青浦區(qū)公安民警抓獲。

這個案件是否行政處罰就可結案？陸煥強說，該案在“兩法平臺”上出現后，檢察機關及時介入，引導環(huán)保部門及時調取和固定證據，將涉案的8名犯罪嫌疑人悉數抓獲。2016年3月，青浦區(qū)檢察院將1件8人跨區(qū)域傾倒廢水廢物環(huán)境污染案起訴至法院，被告人被判處6個月至2年不等的徒刑。

他指出，檢察機關對應當進入司法程序的案件絕不手軟，堅決將涉案人員繩之以法。對于僅僅需要行政處罰的案件，不能降低入刑標準，否則打擊面過寬，不符合公正正義的法治精神。

陸煥強表示，很多行政機關工作人員在本專業(yè)駕輕就熟，但是對于一些案件達到什么后果應當移送司法機關處理，并沒有很大的把握，“是行政處罰后就結案，還是移至公安、檢察機關做進一步處理？亟需交給行政人員一把標準的尺子，才能確保每個案件處理得公平公正?！?/p>

為了解決統(tǒng)一的移送標準問題，青浦區(qū)檢察院牽頭將相關法律法規(guī)匯編成冊，方便行政機關執(zhí)法中查閱，使“兩法銜接”在操作中有法可依。目前經過行政單位、司法機關以及上海政法院校的共同努力，該法律法規(guī)已經梳理完畢并匯編成冊，使執(zhí)法人員看起來一目了然，非常清楚，成了執(zhí)法人員的“寶典”。

“兩法平臺”有了監(jiān)督部門

青浦區(qū)檢察院認為，要保持‘兩法平臺’工作的生命力，必須要找到一個能夠約束各成員的部門，或者設立一個能夠約束各成員的機構來實現對平臺的領導，確保‘兩法平臺’機制具備自我造血功能。

目前，青浦區(qū)形成了由區(qū)法制辦協(xié)調推動，檢察機關、行政監(jiān)察機關、公安機關密切配合協(xié)作，各行政執(zhí)法機關積極參與、共同推進的工作格局。成立了領導小組，領導小組下設辦公室，區(qū)政府法制辦主任擔任辦公室主任，并配備專門人員，負責行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的考核、協(xié)調、信息共享平臺系統(tǒng)的維護、召集聯(lián)席會議等工作。各成員單位明確執(zhí)法科室或法制部門負責人為聯(lián)絡員，具體負責行政執(zhí)法與刑事司法信息共享及線下案件移送等工作。

在由區(qū)法制辦牽頭監(jiān)督的同時，“兩法平臺”考核機制已經初步建立，并且已現雛形。過去政府對各個行政單位的考核中沒有“兩法平臺”工作這個項目，只有檢察機關一家將“兩法平臺”工作納入了工作考核，各成員單位積極性參差不齊。為此，青浦區(qū)政府建立了“兩法平臺”工作考核機制，由區(qū)法制辦負責對“兩法銜接”機制成員單位進行考核。更值得一提的是，紀委監(jiān)察部門也介入“兩法平臺”工作，全程監(jiān)控各成員單位上報線索、移送案件的情況，以及時發(fā)現這些職能部門中是否存在行政處罰代替刑事處罰的違規(guī)現象以及各種瀆職行為。