一座城市、一個(gè)地方的未來(lái)應(yīng)該是什么樣？時(shí)代的愿景、決策者的意圖、公眾的期待，很大程度上，就在城市規(guī)劃的編制過(guò)程中體現(xiàn)。規(guī)劃中會(huì)確立一地未來(lái)方向和目標(biāo)，結(jié)合本地稟賦，進(jìn)行利益的協(xié)調(diào)、活力的營(yíng)造、城市形象的傳播等。

這事做起來(lái)并不容易。而城市規(guī)劃的藍(lán)圖框架，現(xiàn)實(shí)中又常由于政策變動(dòng)、技術(shù)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸種因素而難于實(shí)施。于是就有了“墻上掛掛”的調(diào)侃。

光畫(huà)出一張圖紙是不夠的，城市規(guī)劃如何更好地實(shí)施，如何讓市民更好、更積極地參與？這實(shí)質(zhì)上涉及一系列公共政策的問(wèn)題。5月9日開(kāi)幕的清華同衡學(xué)術(shù)周，便以“新視野·新規(guī)劃：管理與實(shí)施下的城市規(guī)劃”為主題，來(lái)自學(xué)界、業(yè)界的專家，從具體操作、理念等層面，對(duì)此進(jìn)行了深入探討。

規(guī)劃為何難以實(shí)施

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)、中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)理事孫安軍認(rèn)為，之所以難于實(shí)施，是因?yàn)樵诰幹骗h(huán)節(jié)就有問(wèn)題?！吧鐣?huì)各界吐槽的，往往是規(guī)劃編制的問(wèn)題。規(guī)劃編制是規(guī)劃有效實(shí)施的前提，也是‘一張藍(lán)圖干到底’的關(guān)鍵?！?/p>

他從實(shí)施的角度，歸納了當(dāng)前規(guī)劃編制問(wèn)題的三個(gè)方面：“第一就是科學(xué)性問(wèn)題，現(xiàn)有藍(lán)圖有缺陷；第二是多張藍(lán)圖不銜接；第三是權(quán)威性問(wèn)題，有了藍(lán)圖難堅(jiān)守?！?/p>

孫安軍認(rèn)為，規(guī)劃編制過(guò)程當(dāng)中，與實(shí)施結(jié)合就比較少。“較少考慮現(xiàn)狀問(wèn)題，缺少深入調(diào)查研究?！?/p>

他舉了兩個(gè)例子。其一，是一個(gè)城中村，規(guī)劃時(shí)變成了綠地，要實(shí)施時(shí)政府就做不了——涉及幾百戶人家，如何解決他們的安置問(wèn)題？“要考慮居住安置問(wèn)題，要給人家出路。現(xiàn)在是沒(méi)有出路?！边@類問(wèn)題也出現(xiàn)在棚戶區(qū)改造、城中村改造當(dāng)中，導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)法實(shí)施落地。

其二，是一個(gè)大學(xué)里的農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)田，在總體規(guī)劃中被標(biāo)為公共綠地。高校希望借助教育部的撥款，把實(shí)驗(yàn)田改成教學(xué)樓。但一旦改實(shí)驗(yàn)樓，這里就是違反規(guī)劃，需要追究責(zé)任的。實(shí)際上這說(shuō)明規(guī)劃對(duì)現(xiàn)狀分析不夠。最后，一些地方規(guī)劃局的領(lǐng)導(dǎo)、高校人員被處分記過(guò)。因?yàn)樯w了教學(xué)樓，還要讓學(xué)校在旁邊造一塊公共綠地?！昂芏嗍虑樽屑?xì)分析，會(huì)覺(jué)得規(guī)劃編制有很多問(wèn)題。”

孫安軍還提出規(guī)劃銜接的問(wèn)題?！俺擎?zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃之間，有很多不銜接的地方。各部門、各行業(yè)的規(guī)劃也不銜接。中央提出要搞“多規(guī)合一”，建立空間規(guī)劃體系，實(shí)際上就是在解決這個(gè)問(wèn)題?！?/p>

在說(shuō)到權(quán)威性的問(wèn)題時(shí)，孫安軍提到，有的城市有了規(guī)劃，不按照規(guī)劃來(lái)做。有幾個(gè)城市，2010年總體規(guī)劃已經(jīng)到期，新的總體規(guī)劃至今沒(méi)有上報(bào)。按照規(guī)劃的要求，城市詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)總體規(guī)劃進(jìn)行，城市的土地出讓要依據(jù)政府規(guī)劃來(lái)出讓。目前這些城市的控詳規(guī)劃沒(méi)有總體規(guī)劃支撐，即缺乏法律依據(jù)?！斑@樣一來(lái)，我們現(xiàn)在一些城市2010年以后所搞的各項(xiàng)建設(shè)基本上都可以說(shuō)是違法建設(shè)?！?/p>

孫安軍認(rèn)為，規(guī)劃實(shí)施中還有領(lǐng)導(dǎo)體系問(wèn)題、新城新區(qū)圈地問(wèn)題、違法建設(shè)問(wèn)題，等等。

對(duì)于城市規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)需求之間的差距，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵從城市發(fā)展規(guī)律的角度予以評(píng)論。

李鐵認(rèn)為：“理想的空間形態(tài)要尊重最低成本的原則。城市沿著邊界擴(kuò)張，恰恰是成本最低的。搞一個(gè)新城、重新修建一條道路、重新進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施資源的配置，最嚴(yán)峻的一點(diǎn)，就是發(fā)展的成本、就業(yè)的成本?？礀|京、紐約，都是達(dá)到一定規(guī)模之后，沿著交通線路形成樹(shù)枝狀的發(fā)展。很多規(guī)劃的新城建設(shè)，距離城市很遠(yuǎn)，就會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。很多新區(qū)距離城市45公里、55公里，規(guī)劃的面積很大，最后導(dǎo)致新區(qū)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，和預(yù)期差得比較大。”

他指出：“規(guī)劃是有成本的，城市建設(shè)是要成本的。城市的成本大幅增加，為地方政府帶來(lái)了巨大問(wèn)題?！?/p>

李鐵舉例說(shuō)到，當(dāng)下還有大量農(nóng)民工要進(jìn)城，“但我們現(xiàn)在看到的哪個(gè)城市的規(guī)劃，會(huì)允許農(nóng)民工大量進(jìn)來(lái)？”

他還提到，在京滬廣深之外，“緊湊型城市”往往并沒(méi)有真正得到實(shí)踐，這導(dǎo)致城市后續(xù)的成本在增加。

在李鐵看來(lái)，當(dāng)下規(guī)劃中的“生態(tài)城市”也有視覺(jué)化的傾向，出現(xiàn)大量以植物、河流為元素的生態(tài)空間，但實(shí)際上，生態(tài)城市的核心是低碳，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源配置高效，使人能步行滿足就業(yè)、購(gòu)物等生活需求。他認(rèn)為，真正的生態(tài)模式可能和“緊湊型城市”有關(guān)。

李鐵還指出人口與產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題?！俺鞘械陌l(fā)展規(guī)律是以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的。我們城市的服務(wù)業(yè)在哪里發(fā)展，怎么發(fā)展？城市要控制人口，要發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，要發(fā)展創(chuàng)新空間，但高技術(shù)產(chǎn)業(yè)是勞動(dòng)密集型的。不是所有的規(guī)劃對(duì)這些問(wèn)題都有深入分析，而是按照套路來(lái)規(guī)劃?！?/p>

李鐵強(qiáng)調(diào)，“中央政府提出‘以人為本’，‘可持續(xù)發(fā)展’來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的治理、管理與創(chuàng)新，我們要從城市的每個(gè)細(xì)節(jié)出發(fā)，更重要的是，從人、從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需求出發(fā)，考慮城市的規(guī)劃問(wèn)題?！?/p>

作為公共政策的規(guī)劃

那么，規(guī)劃編制如何適應(yīng)公共政策的要求？如何才能有基于實(shí)施的規(guī)劃？

基于操作層面，孫安軍提出，要改革編制內(nèi)容，需要把技術(shù)文件轉(zhuǎn)化為各方的行為規(guī)則，從注重目標(biāo)和結(jié)果安排轉(zhuǎn)向注重規(guī)則和過(guò)程控制?！耙獜年P(guān)心做什么、應(yīng)該做什么，轉(zhuǎn)向關(guān)心怎么做、不能做什么?！?/p>

同時(shí)，孫安軍認(rèn)為，需要讓深?yuàn)W的技術(shù)文件轉(zhuǎn)變?yōu)楹?jiǎn)潔明了的政策文件，還要改變編制的方法，變精英規(guī)劃為社會(huì)參與式規(guī)劃。“城市總體規(guī)劃這么厚一摞，想讓大家參與規(guī)劃、了解規(guī)劃，首先讓大家能看懂、能明白?！逼浯危瓣P(guān)鍵是保障公眾參與的途徑。需要有全過(guò)程的參與。”同時(shí)，需要建立編制與實(shí)施的互動(dòng)反饋機(jī)制?！耙幸粋€(gè)動(dòng)態(tài)評(píng)估、維護(hù)和修訂機(jī)制?！?/p>

孫安軍說(shuō)：“規(guī)劃師角色以前是叫決策者或者最起碼是決策的參與者，將來(lái)要逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪榕c服務(wù)的提供者，是溝通政府與公眾的一個(gè)角色?！?/p>

而清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)尹稚深入到城市規(guī)劃知識(shí)生產(chǎn)的層面來(lái)探討問(wèn)題。他強(qiáng)調(diào)，城市是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，要基于這一模式來(lái)處理事務(wù)。

他引用吳良鏞院士的觀點(diǎn)，認(rèn)為不同的行業(yè)、部門，其背后有自己一套價(jià)值觀的支撐，但城市規(guī)劃在價(jià)值觀上沒(méi)有導(dǎo)向，是因?yàn)槌鞘斜旧淼膹?fù)雜性，使得規(guī)劃和廣泛的學(xué)科、廣泛的行業(yè)有廣泛的關(guān)聯(lián)。

“從歷史的發(fā)展角度、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，我們也會(huì)犯錯(cuò)誤，會(huì)辦蠢事。之所以出事，很多時(shí)候來(lái)自價(jià)值觀的單一性。不同的學(xué)科、不同的業(yè)界，各執(zhí)一詞，這里面缺少了跨界的價(jià)值觀的校驗(yàn)與協(xié)同。大家都想干一件好事，但都過(guò)分執(zhí)著于既有的價(jià)值鏈條、利益鏈條，沒(méi)有能夠在價(jià)值觀層面實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同?！?/p>

尹稚指出：“近代城市規(guī)劃的邏輯鏈從來(lái)都在不斷演進(jìn)，自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、美學(xué)、藝術(shù)的邏輯線條，都不斷地加入空間之中。孤立來(lái)看每一個(gè)線條，都自圓其說(shuō)合情合理。但這些鏈條綁在一起，所有美好情景的設(shè)想，都會(huì)成為讓人不滿意的現(xiàn)實(shí)——我們?nèi)狈α硗庖环N橫向的邏輯鏈。這個(gè)邏輯鏈?zhǔn)菍⑺锌v向的、逐漸壁壘化、逐漸一根針到底的技術(shù)邏輯鏈條相互校驗(yàn)。這種校驗(yàn)既滲透于前期的依據(jù)研究，也滲透于整個(gè)規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理的過(guò)程性運(yùn)作，并延展到所謂的后評(píng)估?！?/p>

尹稚舉到一個(gè)例子，有一位昆明的朋友，住在大約20年前建的小區(qū)，當(dāng)時(shí)采用太陽(yáng)能供熱水，太陽(yáng)能板把屋頂鋪滿，一個(gè)屋頂架好后足夠一棟樓所有居民家居熱水。但多年之后，他們不再使用太陽(yáng)能熱水，因?yàn)樗屑療岫荚谄邩?，?duì)樓下的人而言，要拿到熱水就必須要把樓里水管里的所有水放光。隨著水資源短缺，水價(jià)也開(kāi)始上漲，水價(jià)高了之后，居民就不再使用。

尹稚指出，這類事例在城市規(guī)劃里恐怕比比皆是。如果兩個(gè)技術(shù)鏈條不吻合，一定會(huì)按下葫蘆起了瓢。要突破這類問(wèn)題，恐怕不是任何單一工種、單一學(xué)科能夠辦到的?！叭耸亲畲蟮牟淮_定性因素，人的生活方式，人的交通行為習(xí)慣，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在沖擊著我們所謂的規(guī)則和規(guī)范。”

他認(rèn)為，如果離開(kāi)了對(duì)最真實(shí)的國(guó)情、事情、人情認(rèn)知，所有的價(jià)值、美好的愿望，所有技術(shù)精英的想法，只能是建立在黃沙上的城堡，分分鐘被摧毀，經(jīng)不起時(shí)間和歷史的校驗(yàn)。

自發(fā)的城市

在另一個(gè)層面，即便一個(gè)合乎理想的城市規(guī)劃，所框定的也是大體方向，往往并不精確，也無(wú)需精確，應(yīng)留出一些空間。深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司董事長(zhǎng)王富海，就以深圳為例，說(shuō)到：“曾經(jīng)我們做深圳規(guī)劃，非常認(rèn)真嚴(yán)肅，城市也得到了一個(gè)稱號(hào)，叫‘做按照規(guī)劃建設(shè)起來(lái)的深圳’。但實(shí)際上，當(dāng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出來(lái)，就發(fā)現(xiàn)深圳總的建筑面積當(dāng)中有一半來(lái)自違法建設(shè)，就是那些自下而上的建設(shè)。如果當(dāng)時(shí)真正按照我們規(guī)劃所打造的有秩序的深圳來(lái)的話，深圳絕對(duì)沒(méi)有今天?！?/p>

王富海認(rèn)為，相比珠海這樣的城市，在經(jīng)濟(jì)等層面，深圳更加多元。是自發(fā)、自下而上，給深圳提供了這樣的力量。

他把城市規(guī)劃的參與方分為“政府”、“企業(yè)”、“公眾”、“專業(yè)人員”四個(gè)主體，認(rèn)為當(dāng)下的情況是，專業(yè)人員直接服務(wù)政府，同時(shí)企業(yè)和政府、企業(yè)和專業(yè)構(gòu)成了主體關(guān)系。但“社會(huì)的變革一定會(huì)走入一個(gè)新的階段。公眾的力量，大眾的需求，城市發(fā)展中的社會(huì)的要求，開(kāi)始興起。它對(duì)政府產(chǎn)生需求，對(duì)專業(yè)提出要求。到了這時(shí)，政府、專業(yè)以及公眾之間，又發(fā)生比較大的變化?！?/p>

王富海盡管認(rèn)為變革尚未到來(lái)，但還是說(shuō)到：“我們以前揣摩領(lǐng)導(dǎo)太多，接下來(lái)，我們要走群眾路線，要相信群眾、依靠群眾，為群眾服務(wù)。這應(yīng)該是我們專業(yè)的事情。從專業(yè)情懷這塊，我們也應(yīng)該對(duì)城市負(fù)責(zé)。未來(lái)，對(duì)上我們要更加做好總體的規(guī)劃，對(duì)下我們要把自己拆解掉，深入各個(gè)角色當(dāng)中，了解他們，參與他們，幫助他們。”