中小企業(yè)回款慢、賬款拖欠，是當(dāng)前中小企業(yè)反映強(qiáng)烈的一個(gè)突出問題。為優(yōu)化中小企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，中國在2019年和2020年對(duì)賬款拖欠進(jìn)行了集中限期清理，累計(jì)清償行政、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)拖欠民營企業(yè)和中小企業(yè)逾期欠款8500多億元，有力推動(dòng)了中小企業(yè)發(fā)展。建議下一步著力解決大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款問題，以完善制度為重點(diǎn)建立長效治理機(jī)制。

一、 大企業(yè)為何要拖欠中小企業(yè)賬款

從調(diào)研情況看，大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款，并不是一個(gè)簡單的“欠錢不還”問題，而是復(fù)雜的企業(yè)間利益關(guān)系問題，通常情況是大企業(yè)利用優(yōu)勢地位提出不合理付款條件，如超長賬期、大量使用票據(jù)、苛刻驗(yàn)收條件等；或者是商業(yè)糾紛導(dǎo)致延遲付款，如對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量存在分歧等。當(dāng)前的清欠工作覆蓋不到這些領(lǐng)域，需要另外建立一套機(jī)制。

對(duì)大企業(yè)的賬款拖欠治理不足。中國過去兩年的集中清欠的重點(diǎn)是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)，這是清欠工作的突破口，也是維護(hù)政府公信力和提振市場信心的重要舉措。但是，針對(duì)大企業(yè)特別是非國有企業(yè)拖欠中小企業(yè)的措施明顯不足，非國有企業(yè)基本沒有成為清欠對(duì)象。中小企業(yè)也普遍反映，大企業(yè)的賬款拖欠治理工作明顯落后于行政、事業(yè)單位，拖欠現(xiàn)象依然比較突出。

現(xiàn)有法規(guī)對(duì)大企業(yè)拖欠行為的監(jiān)管效力不足。中國于2020年9月開始實(shí)施的《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》（以下簡稱《條例》），為大企業(yè)拖欠治理工作提供了法律支持，但實(shí)施效力有限。首先，《條例》與上位法的矛盾。大企業(yè)的拖欠行為常常表現(xiàn)在不合理的商業(yè)合同中，具有市場優(yōu)勢地位的當(dāng)事人仍然可以通過付款條件、付款方式的細(xì)致約定實(shí)現(xiàn)延遲付款的目的，但它沒有違反上位合同法規(guī)定，即便是延遲支付行為，如果中小企業(yè)不主動(dòng)提出訴訟，《條例》的次法律地位可能導(dǎo)致無法發(fā)揮作用。一些大企業(yè)也認(rèn)為正常的商業(yè)糾紛不應(yīng)納入清欠范圍。其次，《條例》屬于行政法規(guī)，其執(zhí)行手段不足。對(duì)拖欠的大企業(yè)只能通過投訴、列入失信清單處罰，但責(zé)任認(rèn)定和糾紛化解的難度非常大。

執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力不足。清欠工作主要采取督查、評(píng)估、審計(jì)等行政措施，從兩個(gè)途徑入手，一是從債務(wù)方入手，即行政、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)主動(dòng)清理欠款，建立臺(tái)賬，制定還款計(jì)劃，籌集資金限期償還；二是從債務(wù)人入手，建立了全國違約拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)登記(投訴)平臺(tái)和問題線索督辦轉(zhuǎn)辦平臺(tái)，暢通企業(yè)投訴渠道。以上兩種方式主要解決“無分歧”欠款問題，大量“有分歧”欠款依然拖而未決。大企業(yè)對(duì)中小企業(yè)的賬款拖欠常常面臨非常復(fù)雜的問題，簡單通過行政命令“一刀切”解決，容易引起更大的市場不公平。目前工信部門作為牽頭單位主要發(fā)揮協(xié)調(diào)和督促職能，執(zhí)法能力和手段均不足。

二、 日本如何治理大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款

1950年代中期，隨著日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，大企業(yè)與中小企業(yè)的差距越來越大，大企業(yè)濫用優(yōu)勢地位拖欠賬款的行為成為普遍問題。為此，日本制定和實(shí)施了相關(guān)法律，取得了良好效果，值得我們借鑒。

（一）從反壟斷執(zhí)法的角度解決大企業(yè)拖欠問題

為了促進(jìn)大企業(yè)與中小企業(yè)公平交易，防止大企業(yè)推遲支付分包貨款，保護(hù)分包交易中處于劣勢地位的中小企業(yè)的權(quán)益，日本于1956年制定了《防止延遲支付分包貨款等的法律》（以下簡稱《分包法》）?！斗职ā烦蔀槿毡痉磯艛喾审w系中的重要組成部分，是對(duì)《禁止壟斷法》的補(bǔ)充。

1、以反壟斷法特別法的立法形式提高執(zhí)法的剛性和彈性。《分包法》是《禁止壟斷法》的特別法,兩者的關(guān)系是特別法與一般法的關(guān)系?！督箟艛喾ā穼?duì)分包交易中濫用優(yōu)越地位的大企業(yè)進(jìn)行了原則性規(guī)定，《分包法》進(jìn)一步細(xì)化了規(guī)定,使得大企業(yè)拖欠問題能夠得到及時(shí)有效處理。另外,《分包法》緩解了反壟斷執(zhí)法的壓力?！斗职ā返?條明確規(guī)定，當(dāng)分包交易中的行為違反了《分包法》的規(guī)定、同時(shí)又違反了《禁止壟斷法》規(guī)定時(shí)，如果違法企業(yè)接受了《分包法》的“勸告”，則無需再重復(fù)適用《禁止壟斷法》，在分包交易中出現(xiàn)符合其法律規(guī)定的行為時(shí)，將優(yōu)先適用《分包法》。

2、不斷完善《分包法》提高法律實(shí)施的有效性。《分包法》自1956年正式頒布以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化，前后經(jīng)過十次修訂，內(nèi)容逐步完善，依據(jù)法理對(duì)大企業(yè)違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更為明確、高效。

一是分類實(shí)施。對(duì)交易行為進(jìn)行了分類，主要包括制造委托、修理委托、信息成果制作委托和服務(wù)提供等四種交易類型，并從資金規(guī)模和交易內(nèi)容兩方面明確定義法律的管轄范圍。從管轄范圍看，比中國反壟斷法對(duì)市場支配地位的解釋范圍更廣，如對(duì)于涉及產(chǎn)品制造、修理、搬運(yùn)、倉庫的交易，規(guī)定注冊資本在3億日元以上的企業(yè)與3億日元以下的企業(yè)或個(gè)人之間的交易；對(duì)于涉及信息成果制作、服務(wù)的交易，規(guī)定注冊資本超過5000萬日元與5000萬日元以下的企業(yè)或個(gè)人之間的交易等。

二是明確規(guī)定大企業(yè)禁止的具體行為。主要包括11種禁止行為：惡意壓價(jià)；拒絕接受產(chǎn)品（服務(wù)）；無理退貨；擅自減少支付金額；擅自變更合同內(nèi)容；對(duì)中小企業(yè)的報(bào)復(fù)行為；延遲付款；捆綁式銷售產(chǎn)品（服務(wù)）；大企業(yè)要求中小企業(yè)提供不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益；金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為難以兌付的票據(jù)；要求中小企業(yè)提前對(duì)大企業(yè)的原材料貨款進(jìn)行結(jié)算。基本涵蓋了大企業(yè)對(duì)小企業(yè)的各種不合理行為。

三是嚴(yán)格規(guī)定大企業(yè)履行的法律義務(wù)。（1）提供書面文件的義務(wù)，一旦交易成立，應(yīng)該以書面形式提交記載雙方企業(yè)名稱、委托日期、承包企業(yè)交付的產(chǎn)品（服務(wù)）內(nèi)容、大企業(yè)接受產(chǎn)品（服務(wù)）的時(shí)間地點(diǎn)、支付費(fèi)用的時(shí)間地點(diǎn)形式等詳盡內(nèi)容的文件。（2）文件保存義務(wù)，大企業(yè)有義務(wù)將寫有具體交易內(nèi)容的文件保存至少兩年。（3）明確支付時(shí)間義務(wù)，大企業(yè)最遲要在接受產(chǎn)品（服務(wù)）60天以內(nèi)支付費(fèi)用。（4）支付利息的義務(wù)，如果大企業(yè)不能在接受產(chǎn)品（服務(wù)）60天以內(nèi)支付費(fèi)用，則每推遲一天，需要支付相當(dāng)于年利息14.6%的滯納金。如果大企業(yè)不履行上述四項(xiàng)義務(wù)，并且提供虛假報(bào)告，對(duì)公正交易委員會(huì)的現(xiàn)場調(diào)查采取回避、妨害或者拒絕的態(tài)度時(shí)，則對(duì)公司法人處以50萬日元以下的罰款。

四是利用“勸告”、“指導(dǎo)”等行政裁決程序提高執(zhí)行有效性。針對(duì)大企業(yè)的違法行為，公正交易委員會(huì)可以提出“勸告”，要求當(dāng)事企業(yè)即刻停止侵犯中小企業(yè)權(quán)益的行為。當(dāng)事企業(yè)接受“勸告”后，公正交易委員會(huì)可以不訴諸進(jìn)一步的裁決程序，做出案件終結(jié)的決定。

“勸告”內(nèi)容包括：（1）違法企業(yè)信息；（2）違法事實(shí)的陳述；（3）對(duì)本次違法行為的處罰措施（一般要恢復(fù)至中小企業(yè)未受損時(shí)的狀態(tài)）；（4）企業(yè)對(duì)于防止類似事件再次發(fā)生的整改措施。這種勸告以書面形式提出，并在公證交易委員會(huì)網(wǎng)站公開，會(huì)對(duì)違法企業(yè)的社會(huì)公信力產(chǎn)生影響，具有一定威懾力。例如，著名企業(yè)森永制果在2019年接受“勸告”后，向五家承包企業(yè)償還了拖欠貨款，并在公司內(nèi)部舉辦了《分包法》研修活動(dòng)。對(duì)于有違法傾向的大企業(yè)，公正交易委員會(huì)可提出“指導(dǎo)”，要求企業(yè)提出書面整改方案，并在公正交易委員會(huì)網(wǎng)站上公開事件，但不公布企業(yè)實(shí)名，如A公司以倉庫空間不夠?yàn)槔碛删芙^接受承包公司的交貨。實(shí)踐證明，“勸告”“指導(dǎo)”方式效果顯著，絕大多數(shù)案件通過“指導(dǎo)”得到了解決（詳見表1），這樣不僅保證了法律的實(shí)施效果，而且大大節(jié)約了司法資源，也容易被企業(yè)理解和接受。此外，鼓勵(lì)自查自糾，一些大企業(yè)在公正交易委員會(huì)開展正式調(diào)查之前，主動(dòng)申告存在違法行為，并自發(fā)采取改正措施，對(duì)此，公正交易委員會(huì)不再對(duì)其發(fā)出勸告指令。 

表1《分包法》實(shí)施狀況（單位：件數(shù)）

資料來源：根據(jù)《令和元年度公正取引委員會(huì)年次報(bào)告》制作

（二）利用反壟斷法的專門機(jī)構(gòu)執(zhí)法

《分包法》的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是公正交易委員會(huì)，它是1947年依據(jù)《禁止壟斷法》設(shè)置的反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)的委員長由首相征得眾參兩院同意后任命，其他4位委員從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、財(cái)務(wù)省、法務(wù)省等部門推選產(chǎn)生，任期為5年，可連任。公正交易委員會(huì)的事務(wù)總局是主要負(fù)責(zé)部門，下設(shè)貿(mào)易局、審判局、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部等，在全國有七個(gè)分支機(jī)構(gòu)，接受垂直領(lǐng)導(dǎo)。

1、確保執(zhí)法的獨(dú)立性。該委員會(huì)在行政上隸屬于內(nèi)閣府，但在業(yè)務(wù)上不接受任何機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。法律規(guī)定在委員任期內(nèi)，除非身體不適，宣告破產(chǎn)或者受到刑事處分，即使是首相也不得免去委員會(huì)成員的職務(wù)。同時(shí)限制委員行為，規(guī)定委員不得參加政治活動(dòng)、不得進(jìn)行商業(yè)性營利活動(dòng)。垂直式管理也削弱了地方政府部門的干預(yù)。

2、確保執(zhí)法的權(quán)威性。從法律授予的權(quán)利來看，公正委員會(huì)擁有執(zhí)行性行政立法權(quán)，可根據(jù)《禁止壟斷法》相應(yīng)的規(guī)定執(zhí)行，且有強(qiáng)制性；具有調(diào)查權(quán)，在取得法院搜查證的情況下，可以對(duì)包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行入室搜查；具有行政執(zhí)法權(quán)，可以對(duì)違反《分包法》的行為發(fā)出禁令或處以罰款；具有準(zhǔn)司法權(quán)，可以審議當(dāng)事人提出的行政復(fù)議要求；具有專屬舉報(bào)權(quán)，當(dāng)事人屢次違反《分包法》的條款且拒不改正時(shí)，由公正交易委員會(huì)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)后啟動(dòng)針對(duì)反壟斷違法行為的刑事程序；具有知情權(quán)，包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的團(tuán)體、企業(yè)等違反了《分包法》時(shí)，必須將時(shí)間經(jīng)過、改善措施、處罰結(jié)果等書面告知公正交易委員會(huì)。

3、確保執(zhí)法的專業(yè)性。公正交易委員除了專職人員外，還聘請(qǐng)大量外部專業(yè)人員，工作人員近千名。外部聘請(qǐng)人員中主要是律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及數(shù)據(jù)收集等方面的專家，聘期為三至五年。另外，還從政府部門借調(diào)相關(guān)人員，任期為3至5年。

4、確保執(zhí)法的有序性、公正性和透明性。公正交易委員會(huì)聯(lián)合中小企業(yè)廳查處違法案件有兩個(gè)途徑：面向全國的企業(yè)（個(gè)人）實(shí)施定期全面調(diào)查；中小企業(yè)直接向公正交易委員會(huì)或中小企業(yè)廳申請(qǐng)調(diào)查。如公正交易委員會(huì)認(rèn)為有必要進(jìn)一步核查事實(shí)，則可依據(jù)法律賦予的權(quán)限，要求大企業(yè)提供相應(yīng)的資料并實(shí)施現(xiàn)場調(diào)查，并對(duì)確實(shí)違反了《分包法》的企業(yè)實(shí)施處罰措施。中小企業(yè)廳在接到中小企業(yè)調(diào)查申請(qǐng)后，經(jīng)判斷有必要實(shí)施進(jìn)一步調(diào)查，可根據(jù)法律賦予的權(quán)限要求大企業(yè)提供相應(yīng)材料開展調(diào)查，對(duì)違法事實(shí)輕微者可直接向其提出改善命令，對(duì)違法事實(shí)嚴(yán)重者可移交公正交易委員會(huì)處理。

定期實(shí)施書面調(diào)查和發(fā)布調(diào)查結(jié)果的做法非常有效。解決了中小企業(yè)出于對(duì)有交易關(guān)系的大企業(yè)的依賴，不敢主動(dòng)檢舉大企業(yè)違法行為的問題。2019年共對(duì)6萬家大企業(yè)和30萬家（人）中小企業(yè)和個(gè)人實(shí)施了書面調(diào)查，并對(duì)大企業(yè)各種違法行為涉及金額進(jìn)行了公布，2019年共向中小企業(yè)追加支付了17億6191萬日元貨款，從中小企業(yè)接收了相當(dāng)于6億6438萬日元的商品，向中小企業(yè)支付了3億2026萬日元的滯納利息，返還了向中小企業(yè)收取的2556萬日元的不當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。從報(bào)告中看到，違法行為主要集中在大企業(yè)延遲付款、減少付款金額、惡意壓價(jià)以及書面手續(xù)不全等方面。應(yīng)該說《分包法》有效地約束了大企業(yè)的違法行為，積極有效維護(hù)了大企業(yè)與中小企業(yè)交易關(guān)系的長期穩(wěn)定。

（三）大力宣傳普及法律防患于未然

為了加深企業(yè)、個(gè)人對(duì)《分包法》的認(rèn)識(shí)，樹立社會(huì)公平競爭意識(shí)，公平交易委員會(huì)除了通過網(wǎng)上宣傳和發(fā)行簡明易懂的小冊子外，還利用各種方式定期召開各種講座會(huì)。如聯(lián)合中小企業(yè)廳在每年11月舉辦“分包交易公正化推進(jìn)月”活動(dòng)，針對(duì)企業(yè)需求舉辦“勸告”案例說明會(huì)等。同時(shí)還在全國各地提供窗口咨詢，為企業(yè)開設(shè)咨詢會(huì)。在年底會(huì)專門針對(duì)中小企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)問題，與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省一起向大企業(yè)及其所屬團(tuán)體發(fā)出遵守《分包法》的聯(lián)名文書。

三、 如何完善中國治理大企業(yè)拖欠長效機(jī)制

在反壟斷法制度體系框架下解決大企業(yè)拖欠問題。目前的《條例》主要是依據(jù)《中小企業(yè)促進(jìn)法》制定的，是建立在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的制度框架下的。因此，《條例》對(duì)大企業(yè)的法律約束力和制約力不強(qiáng)，實(shí)施效果不足。從日本經(jīng)驗(yàn)看，在反壟斷法制度體系內(nèi)解決大企業(yè)拖欠等問題，有多方面好處：大企業(yè)利用優(yōu)勢地位拖欠中小企業(yè)賬款，利用反壟斷法規(guī)容易做出法律判決；反壟斷法是經(jīng)濟(jì)憲法，法律地位高，利于剛性執(zhí)法；可利用現(xiàn)有的反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)法力度。因此，建議在反壟斷法的制度體系下完善中國的大企業(yè)拖欠治理機(jī)制：一是修改完善反壟斷法，擴(kuò)大對(duì)利用優(yōu)勢地位的解釋范圍，在反壟斷法中將“大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款”規(guī)定為濫用市場地位的行為；二是專門制定大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款法，作為反壟斷法的補(bǔ)充法。

利用反壟斷機(jī)構(gòu)的力量強(qiáng)化執(zhí)法。目前中國解決拖欠問題的管理體制是，國務(wù)院負(fù)責(zé)中小企業(yè)促進(jìn)工作綜合管理部門承擔(dān)宏觀指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查；國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作。從地方政府管理分工看，中小企業(yè)管理部門負(fù)責(zé)受理投訴，市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)違規(guī)企業(yè)依法處理。從實(shí)踐效果看，既沒有專門負(fù)責(zé)部門，也缺乏專業(yè)處理能力。建議：一是將國務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)作為解決大企業(yè)拖欠問題的主要負(fù)責(zé)部門，發(fā)揮執(zhí)法的核心作用。賦予其獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)，提高它的權(quán)威性，有權(quán)獨(dú)立進(jìn)行有關(guān)案件的調(diào)查，提出勸告、指導(dǎo)，直至做出正式裁決，它還有權(quán)規(guī)定案件處理的程序，依法受理審查企業(yè)提交的申請(qǐng)報(bào)告，協(xié)調(diào)其他經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)和行政措施。二是加強(qiáng)與中小企業(yè)管理部門的協(xié)作，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。中小企業(yè)管理部門也有權(quán)檢查企業(yè)的違法行為，但是最終的處罰權(quán)應(yīng)歸反壟斷部門，這有利于規(guī)范對(duì)違法企業(yè)的處罰措施。

進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)施措施。一是細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)條款，明確相關(guān)事項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)大企業(yè)拖欠可進(jìn)行分類細(xì)化，對(duì)可能發(fā)生的各種違法行為制定詳細(xì)的判定標(biāo)準(zhǔn)和處罰措施。二是建立多元化的糾紛處理機(jī)制，著力化解矛盾。可以引入“勸告”、“行政指導(dǎo)”等制度，以正向引導(dǎo)方式，讓大企業(yè)及時(shí)改正違法行為。三是大力開展普法宣傳培訓(xùn)工作。反壟斷部門聯(lián)合中小企業(yè)管理部門定期開展各種培訓(xùn)、宣傳以及咨詢活動(dòng)，面向企業(yè)、社會(huì)普及相關(guān)知識(shí)和理念，推動(dòng)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，防患于未然。四是定期發(fā)布相關(guān)執(zhí)法報(bào)告，提高執(zhí)法的透明度。

（作者馬淑萍系國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員，戴秋娟系北京外國語大學(xué)副教授。本文系國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所營商環(huán)境課題，課題負(fù)責(zé)人：馬駿、袁東明）