近日，中央農(nóng)村工作會議召開，會議對全面推進鄉(xiāng)村振興的重點工作作出部署，強調(diào)應對各種風險挑戰(zhàn)，必須著眼國家戰(zhàn)略需要，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、做好“三農(nóng)”工作。

鄉(xiāng)村振興本質上是一個現(xiàn)代化問題，后發(fā)國家的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是世界現(xiàn)代化的“終極問題”。每個國家都有自己的“體制存量”，因此在現(xiàn)代化進程中必然面臨一系列特定的政治經(jīng)濟問題。實現(xiàn)中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，需要在明確鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的一般邏輯與政經(jīng)約束的基礎上，大力推進農(nóng)政變革。在諸多的農(nóng)政問題當中，農(nóng)民形態(tài)、土地制度與鄉(xiāng)村治理等三個問題具有基礎性意義。

一、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一般邏輯

完成傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代轉型，通常要經(jīng)過以下邏輯序列：

1.工業(yè)化城市化的起源與擴散。受制于分工同質化和市場狹隘等約束條件，鄉(xiāng)村實際上無法獨立啟動現(xiàn)代化進程。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化只能是在工業(yè)化城市化起步之后，通過現(xiàn)代生產(chǎn)要素和生產(chǎn)方式導入傳統(tǒng)鄉(xiāng)村得以實現(xiàn)。所以說，決定一個國家鄉(xiāng)村現(xiàn)代化能否實現(xiàn)、步伐快慢的不是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的基質條件，而是工業(yè)化城市化發(fā)展水平。

2.農(nóng)業(yè)革命與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。世界歷史上發(fā)生過三波大規(guī)模的農(nóng)業(yè)革命：

一是18世紀的英格蘭古典農(nóng)業(yè)革命；

二是20世紀中葉全球范圍的“綠色革命”；

三是20世紀80年代中國改革開放后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命。

中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命又可以劃分為兩個階段：

一是農(nóng)村改革后投入增加和制度革新帶來的農(nóng)業(yè)爆發(fā)式增長；

二是本世紀以來食物消費革命所帶動的傳統(tǒng)土地密集型農(nóng)業(yè)向資本密集型農(nóng)業(yè)的轉型。

農(nóng)業(yè)革命最終要導向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，或者說得再簡單一點就是——“農(nóng)業(yè)工業(yè)化”。這并非是一個簡單的機械化、信息化甚至智能化問題，按照張培剛先生的說法是要實現(xiàn)國民經(jīng)濟中一系列基要生產(chǎn)函數(shù)，或者說生產(chǎn)要素組合方式，連續(xù)發(fā)生由低級到高級的突破性變化。

3.城鄉(xiāng)轉型的發(fā)展經(jīng)濟學過程。在理想條件下，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，必然帶來城鄉(xiāng)互動的螺旋式發(fā)展，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)結構性轉型。這個過程主要包括以下方面：

（1）現(xiàn)代要素導入農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和生產(chǎn)規(guī)模同時擴張；

（2）農(nóng)業(yè)剩余勞動力向工業(yè)部門轉移，農(nóng)村人口向城市轉移；

（3）農(nóng)業(yè)增加值絕對水平上升，但其占GDP的相對份額不斷下降；

（4）消費結構和食品結構升級，全局性產(chǎn)業(yè)分工加速深化；

（5）專業(yè)農(nóng)戶崛起，農(nóng)民步入中產(chǎn)階層行列；

（6）城鄉(xiāng)要素邊際福利產(chǎn)出基本一致，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展趨于均衡。

4.廣義分工與擴展秩序。很長時間里，人們把現(xiàn)代化等同于工業(yè)化，而忽視了分工及其擴展秩序對轉型過程的影響。實際上，分工在帶來經(jīng)濟現(xiàn)代化的同時，也會通過超邊際滲透形成社會領域的擴展秩序，進而帶來政治、經(jīng)濟、法律等不同領域的專門化、專業(yè)化。深層次看，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉型不僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工不斷深化、現(xiàn)代要素持續(xù)更新迭代的過程，同時還是傳統(tǒng)小農(nóng)脫離依附性關系成長為現(xiàn)代農(nóng)民、一個專業(yè)化鄉(xiāng)村社會逐步形成的過程。

二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政經(jīng)約束

1.國家實現(xiàn)有效調(diào)控的同時又要防止政治對經(jīng)濟的反噬。熊彼特認為，不斷通過“產(chǎn)業(yè)突變”從內(nèi)部革新經(jīng)濟結構是現(xiàn)代經(jīng)濟組織的一個本質事實，他將之稱作“創(chuàng)造性破壞”。 諾思進一步指出，“轉型必須發(fā)生在這樣的歷史過程中：一系列制度、組織和個人行為不斷地強烈變遷，以至于在每一步轉型中增量的通路可以通過現(xiàn)有的政治經(jīng)濟體系來支撐?！爆F(xiàn)代化過程中，國家必須提升駕馭和調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，通過制度調(diào)適、領域分割、動作分解等手段分散發(fā)展中的風險；同時又必須防止政治對經(jīng)濟的反噬，提升市場自身的控制和調(diào)節(jié)能力。

特別要注意，政治經(jīng)濟關系在宏觀領域和微觀領域要有所區(qū)別，在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中，大的經(jīng)濟部門（比如跨國公司、平臺企業(yè)等）本質上是一種社會和政治企業(yè)，其運作必然要服從一定的政治邏輯；但微觀領域（比如中小企業(yè)、村莊社區(qū)）的經(jīng)濟活動仍然可以看作私人領域，在這里應著力塑造相對獨立的政治和經(jīng)濟系統(tǒng)，使市場自治能夠內(nèi)生于權利開放秩序當中。

2.將鄉(xiāng)村現(xiàn)代化納入城市化總體框架中進行考量。農(nóng)業(yè)社會中，鄉(xiāng)村與城市實際上是一體的，城市依靠鄉(xiāng)村供養(yǎng)、城市依附于鄉(xiāng)村而存在，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化過程中會發(fā)生城鄉(xiāng)關系的螺旋上升、不斷重塑。

現(xiàn)代社會中，工業(yè)化城市化之于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化既是約束條件又是支援條件，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化只有納入城市化總體框架中去考量才有意義。影響一國工業(yè)化城市化長期趨勢的因素被稱作“結構性潛能”，將鄉(xiāng)村現(xiàn)代化納入城市化總體框架，首先要把鄉(xiāng)村發(fā)展對“結構性潛能”的影響置于關鍵位置，并將鄉(xiāng)村問題的解決置于城市化—鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的相對性結構中去把握。如果離開城市化而單純地討論鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，深陷鄉(xiāng)村孤立主義的泥潭難以自拔，那么就可能在人口布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動就業(yè)、產(chǎn)權管理等方面出現(xiàn)系統(tǒng)性失誤。

3.合理確定超額租金分配的公正性基準。現(xiàn)代化是一個超額租金不斷膨脹的過程，如何對之進行有效分配就成為一個最大的公正性問題。過去，在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程中，我們調(diào)節(jié)這一關系，是依靠一套半管制半市場結構所形成的“犧牲效率—鎖定平等—剛性穩(wěn)定”的公正性均衡。這是一種低水平均衡，軟預算約束、難以實現(xiàn)市場出清等問題將帶來效率的長期損失，這樣下去平等與穩(wěn)定也會付之闕如。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，公正性均衡必須登上一個更高的平臺，這就要求逐步打破半管制半市場結構從而實現(xiàn)有序開放。如果能夠引入公平的競爭機制，再輔以維護平等的再分配調(diào)節(jié)機制、貧困救濟機制乃至“聲望—財富”交換機制，在現(xiàn)有“體制韌性”下實現(xiàn)帕累托改進并非不可能。 這意味著，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程中確定超額租金分配的公正性基準就轉變?yōu)槿绾螁庸礁偁幍膯栴}，當然在不同的細分領域中問題和措施都會有很大區(qū)別。

三、中國農(nóng)政變革的若干關鍵問題

1.農(nóng)民形態(tài)。

農(nóng)民形態(tài)的一個特征化事實是：小農(nóng)戶數(shù)量龐大，但事實上對農(nóng)業(yè)貢獻度有限，這一群體更應視作城市化的留守人群和后備梯隊；專業(yè)農(nóng)戶盡管在數(shù)量上占比還很低，但是已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的主體力量。

當前，限制人口流動的制度壁壘正在逐步被打破，但高房價和地權固化仍然是制約人口流動的剛性壁壘，大部分農(nóng)民工仍然難以實現(xiàn)向城市完全轉移，也就是沒有獲得流動的“事實自由”。這個情況下，既不能形成對中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的人口支撐，又不能實現(xiàn)小農(nóng)戶的財產(chǎn)權變現(xiàn)，同樣也不能滿足專業(yè)農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營需求，長期下去會導向一個三方皆輸?shù)木置妗?/p>

實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的目標，必須重建專業(yè)農(nóng)戶與小農(nóng)戶之間的平衡性結構，讓農(nóng)民形態(tài)演化均衡邁上一個更高的平臺?，F(xiàn)代意義上的農(nóng)民主要是專業(yè)農(nóng)戶，鞏固農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的人力基礎，提升中國農(nóng)業(yè)競爭力，核心路徑是促進專業(yè)農(nóng)戶的崛起、壯大與聯(lián)合。小農(nóng)戶的福利實現(xiàn)寓于城市化進程當中，未來不但要幫助小農(nóng)戶進城，而且要通過教育、社會保障等政策措施讓他們獲得實質性的收入與消費能力，唯有如此才能實現(xiàn)小農(nóng)戶群體的穩(wěn)定轉移，并且真正為中國經(jīng)濟長期增長提供結構性支撐。

2.土地制度。

土地制度的特征化事實是：土地低效利用問題未得到根本性改善，土地支撐經(jīng)濟發(fā)展的結構性潛能趨于衰竭。關于效率問題，可以通過兩個典型例證來說明：

（1）地租水平高，我們農(nóng)地地租是主要發(fā)達國家的3倍甚至更高；

（2）建設用地利用效率低下。中國單位建設用地創(chuàng)造的 GDP 產(chǎn)出僅相當于美國的 2/3、德國的 1/3、荷蘭的 1/4、日本的 1/8。

土地資源的低效利用和結構性潛能的式微，不但影響了經(jīng)濟社會發(fā)展，而且可能給經(jīng)濟安全和社會安全帶來潛在威脅，土地問題已經(jīng)構成社會安全的緊約束。

以往，土地制度改革中“大詞”講得比較多，但缺少可供操作的平衡性方案。關于土地制度改革的一個可行機制設計是：

（1）疏通農(nóng)業(yè)轉移人口落戶定居的政策堵點。通過“先租后售”、政府/企業(yè)貼息、農(nóng)民自建房同等入市、房屋開發(fā)合作社等方式把房價降下來，讓國民把個人前途與國家命運聯(lián)系起來。

（2）推行農(nóng)村土地權益“一攬子”退出改革。通過市場化機制，推動進城農(nóng)戶依法自愿有償退出在農(nóng)村的各項土地權益。

（3）穩(wěn)固專業(yè)農(nóng)戶耕作權。由專業(yè)農(nóng)戶承接農(nóng)戶退出的農(nóng)村土地承包權，由若干專業(yè)農(nóng)戶聯(lián)合形成新的農(nóng)村集體，推進土地經(jīng)營規(guī)?；?、連片化，穩(wěn)固專業(yè)農(nóng)戶土地經(jīng)營權至少達三十年以上。

（4）大幅減少規(guī)劃管制并下放規(guī)劃權限。在確保耕地不減少的前提下，將大部分土地規(guī)劃管理權限下放到縣級，由縣級政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點、財政能力、負債水平開展土地制度改革，以社區(qū)作為微觀規(guī)劃調(diào)整的基礎平臺。

3.鄉(xiāng)村治理。

鄉(xiāng)村治理的特征化事實是：一方面存在明顯的經(jīng)濟效率損失，主要表現(xiàn)為行政效率、基礎設施效率、公共服務效率都不高；另一方面存在“適應性效率”難題，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村產(chǎn)權管理、社會治理很大程度上仍舊受到“集體成員權”的影響，鄉(xiāng)村社會公共領域和私人領域時常糾纏不清。

就典型農(nóng)區(qū)而言，經(jīng)濟效率損失比較明顯，但其適應性效率問題正在逐步化解。城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村則面臨更多的適應性效率難題，其經(jīng)濟效率問題則居于次要地位。基于這一認識，疏通制約鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化堵點的政策指向就比較明確了。典型農(nóng)區(qū)村莊主要是提升經(jīng)濟效率，并進一步改善治理結構；城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村最緊要的是變鄉(xiāng)村治理體制為城市治理體制，使治理形態(tài)與空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)相適配。

[作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員，主要研究領域為鄉(xiāng)村治理、土地制度、農(nóng)村改革，出版有《土地政治論》《直面中國種子問題》（主編）等。本文部分節(jié)選自陳明：《中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的政治經(jīng)濟學引論》，《學術月刊》2021年第9期，原文約20000字，作者進行了改寫。]