【編者按】

2021年即將過去，世界依然在新冠疫情肆虐下艱難前行，大國(guó)博弈、地緣政治沖突、新老熱點(diǎn)問題錯(cuò)雜交織。世界與中國(guó)如何從2021年走來，又如何向著2022年前行？上海外國(guó)語大學(xué)（SISU，“西索”）上海全球治理與區(qū)域國(guó)別研究院與澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）合作，邀集各領(lǐng)域?qū)＜?，呈上“西索世鑒”系列文章，盤點(diǎn)2021年世界大勢(shì)，展望2022年世相新局。

2020年初暴發(fā)的新冠疫情導(dǎo)致西方世界內(nèi)部的社會(huì)撕裂和政治極化有增無減，同時(shí)也使經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程遭受更加嚴(yán)重的挫折。為緩解內(nèi)部矛盾和因應(yīng)形勢(shì)變化，西方政治精英表現(xiàn)出了不同程度的民族主義和單邊主義傾向。上任伊始的新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)層因而推出了“歐洲戰(zhàn)略自主”的概念，希望提升歐洲在國(guó)際事務(wù)中的獨(dú)立性與影響力。在2021年一年里，一方面中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)逐漸加劇，國(guó)際力量格局日趨失衡，另一方面疫情跌宕使各國(guó)運(yùn)行節(jié)奏交錯(cuò)起伏，趨于紊亂，歐盟不得不在英美中俄等大國(guó)之間多面轉(zhuǎn)圜，艱難推進(jìn)著“戰(zhàn)略自主”的政策架構(gòu)建設(shè)。

“綠色新政”和“數(shù)字歐洲”：“超國(guó)家”的經(jīng)濟(jì)民族主義

2019年底以馮德萊恩為主席的新一屆歐盟委員會(huì)上任之際，即提出了“綠色新政”和“數(shù)字歐洲”兩大目標(biāo)，將其視為優(yōu)化歐盟內(nèi)部生產(chǎn)要素配置、提升歐洲對(duì)外經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的主要途徑。雖然新冠疫情起伏不時(shí)干擾著歐委會(huì)的議程設(shè)置與戰(zhàn)略認(rèn)知，但這兩大目標(biāo)始終引導(dǎo)著歐盟決策方向與節(jié)奏，并且成為歐盟計(jì)劃中“戰(zhàn)略自主”架構(gòu)的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)基石。2021年里歐盟針對(duì)這兩大目標(biāo)出臺(tái)了100多份政策文件，呈現(xiàn)出自上而下“縱向”產(chǎn)業(yè)政策的明顯特征，主要包含這樣幾點(diǎn)：

首先，在歐盟層面匯集巨額資金，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)部門和特定技術(shù)領(lǐng)域?qū)嵤┚哂泻軓?qiáng)針對(duì)性的投資。2021年初，歐盟即決定利用疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與重建的機(jī)會(huì)，將名為“下一代歐盟”的疫后恢復(fù)計(jì)劃里約三分之一資金，即6000多億歐元，用于推進(jìn)綠色新政目標(biāo)，幫助各成員國(guó)逐漸關(guān)停高能耗的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，建立綠色新能源產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而優(yōu)化歐洲制造業(yè)的能源使用結(jié)構(gòu)。2021年4-5月間，歐委會(huì)表示將向半導(dǎo)體芯片產(chǎn)業(yè)投資數(shù)十億歐元，并推出了意在更新2020年的《歐盟產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》的系列文件，提出將在與人工智能、量子通訊、云計(jì)算等技術(shù)相關(guān)的“關(guān)鍵性”產(chǎn)業(yè)部門增加歐盟層面的投入與支持，并推動(dòng)這些部門的歐洲企業(yè)建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，推進(jìn)全歐洲層面的溝通與協(xié)作。

其次，修改歐盟反壟斷政策的既有架構(gòu)，意在鼓勵(lì)形成歐洲自己的大型龍頭企業(yè)，從而推動(dòng)歐洲本土企業(yè)加速研發(fā)和推廣最新尖端技術(shù)，增強(qiáng)歐洲企業(yè)相對(duì)美國(guó)同行的競(jìng)爭(zhēng)力。歐盟過去嚴(yán)格限制大企業(yè)的并購(gòu)，導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)平臺(tái)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的歐洲企業(yè)不僅小而散，而且研發(fā)新技術(shù)速度較慢，能力較弱，無法抵抗美國(guó)的蘋果和谷歌這樣的數(shù)字產(chǎn)業(yè)巨頭對(duì)歐洲市場(chǎng)的獨(dú)占。2021年11月歐委會(huì)出臺(tái)了《適應(yīng)新挑戰(zhàn)的新競(jìng)爭(zhēng)政策》文件，提出了修改反壟斷政策的設(shè)想，表示要支持歐洲“數(shù)字轉(zhuǎn)型”，加強(qiáng)對(duì)谷歌這樣的美國(guó)巨頭公司的制約與監(jiān)管，以增加歐洲單一市場(chǎng)體系的“彈性與活力”。

再次，確立更加嚴(yán)格的保護(hù)主義政策體系，強(qiáng)化外資審查，防止外資收購(gòu)歐洲的“戰(zhàn)略性資產(chǎn)”，保護(hù)歐洲本土企業(yè)與市場(chǎng)免受域外力量控制。歐委會(huì)2021年5月針對(duì)“扭曲歐洲內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼”，制訂了新的管制規(guī)則草案；11月出臺(tái)了有史以來第一份《歐盟投資審查年度報(bào)告》，提出了關(guān)于對(duì)外技術(shù)轉(zhuǎn)讓更加細(xì)化的管制目標(biāo)；12月初推出了《保護(hù)歐盟及其成員國(guó)免受第三方經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制》的提案，計(jì)劃在歐盟及其成員國(guó)這兩個(gè)層面建立內(nèi)部高度整合的復(fù)合型政策架構(gòu)，綜合運(yùn)用多種政策工具保護(hù)歐洲本土商業(yè)利益，通過對(duì)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”的靈活定義，防止域外經(jīng)濟(jì)力量對(duì)歐洲企業(yè)構(gòu)成威脅。

上述政策文件，無不強(qiáng)調(diào)歐盟應(yīng)匯集更多經(jīng)濟(jì)資源，掌握更大決策權(quán)力，把控歐洲“綠色轉(zhuǎn)型”與“數(shù)字轉(zhuǎn)型”的方向與節(jié)奏，引導(dǎo)整個(gè)歐洲提升自身的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從而在人工智能技術(shù)帶動(dòng)的新一輪尖端技術(shù)與前沿產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，促使歐洲搶占先機(jī)，占領(lǐng)針對(duì)中美等世界大國(guó)的“制高點(diǎn)”。這些遠(yuǎn)景規(guī)劃與政策設(shè)計(jì)，體現(xiàn)出歐洲政治精英希望推行“超國(guó)家”的經(jīng)濟(jì)民族主義戰(zhàn)略意圖。

美歐關(guān)系并無實(shí)質(zhì)性改善

2021年初美國(guó)拜登政府上任后，將歐洲和亞太的美國(guó)傳統(tǒng)盟友稱作“我們最重要的戰(zhàn)略資產(chǎn)”，并在2021年6月借助西方七國(guó)首腦峰會(huì)、美歐峰會(huì)、美英峰會(huì)、北約峰會(huì)等雙邊與多邊最高層會(huì)議與歐盟頻頻互動(dòng)，美國(guó)前總統(tǒng)特朗普時(shí)期曾經(jīng)齟齬不斷、緊張對(duì)立的美歐關(guān)系得到緩和。美歐之間出現(xiàn)了一定程度的彼此靠攏、加強(qiáng)協(xié)作的趨向，表現(xiàn)在這樣幾方面：

其一，在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，歐盟明顯受到美國(guó)的影響。雙方使用相似的話語和概念，在與人權(quán)問題等涉及價(jià)值觀議題上采取相近政策。

其二，在大國(guó)權(quán)力斗爭(zhēng)主導(dǎo)的地緣政治領(lǐng)域，美歐聚焦于中國(guó)和俄羅斯問題的雙邊磋商已經(jīng)機(jī)制化，未來還會(huì)加強(qiáng)。值得注意的是，美國(guó)明確和純粹地將中國(guó)視為“敵手”（adversary），但歐盟將中國(guó)既定義為價(jià)值觀和制度上的“對(duì)手”（rival），同時(shí)也定義為經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)者和全球氣候領(lǐng)域的潛在合作者，并沒有明確否認(rèn)中歐戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，兩者的態(tài)度有微妙的差別。

其三，在有關(guān)全球治理的國(guó)際機(jī)制改革問題上，美歐協(xié)調(diào)也會(huì)加強(qiáng)。特朗普政府想要拆解世貿(mào)組織等全球治理架構(gòu)，而拜登政府則表示要重返世貿(mào)組織，通過改革來調(diào)整和鞏固全球治理的國(guó)際機(jī)制，歐盟表示歡迎，但在如何改革的具體問題上則存在分歧。

第四，雙方在維護(hù)供應(yīng)鏈彈性與產(chǎn)業(yè)鏈安全的問題上，也會(huì)加強(qiáng)合作。在新冠疫情刺激下，美歐都感到有必須要在醫(yī)療用品和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)上擺脫對(duì)中國(guó)的“供應(yīng)鏈依賴”。

但是，美歐之間的矛盾并未減少，主要表現(xiàn)在：首先，技術(shù)與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)沒有減弱。雙方都希望能掌握新一代尖端技術(shù)與前沿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向與演進(jìn)節(jié)奏，彼此爭(zhēng)奪“制高點(diǎn)”和主導(dǎo)權(quán)。此外，歐盟在2020年底出臺(tái)的“數(shù)字市場(chǎng)法案”和“數(shù)字服務(wù)法案”，矛頭直指美國(guó)巨型數(shù)字平臺(tái)公司，美歐為此爭(zhēng)吵不休。同時(shí)美歐在碳邊境稅問題上也存在分歧和爭(zhēng)議。

其次，在貿(mào)易與投資領(lǐng)域，美國(guó)仍未取消特朗普時(shí)期對(duì)歐盟鋼鋁產(chǎn)品征收的懲罰性關(guān)稅，只是在2021年10月底同意給予歐盟一定量的免除高關(guān)稅的出口配額，同時(shí)雙方在農(nóng)產(chǎn)品、汽車產(chǎn)品、政府采購(gòu)等領(lǐng)域的市場(chǎng)開放問題上仍存在相當(dāng)大的矛盾，因而在特朗普時(shí)期已被凍結(jié)的“美歐跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系”（TTIP）談判目前仍無法啟動(dòng)。

再次，在金融貨幣領(lǐng)域，美歐也在暗中較量。歐盟在“歐洲戰(zhàn)略自主”框架內(nèi)提出了推動(dòng)歐元國(guó)際化的新設(shè)想，對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的美元霸權(quán)構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)與威脅。歐盟對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的大規(guī)模量化寬松政策強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為美國(guó)在向外輸出通貨膨脹，破壞了歐央行推動(dòng)的謹(jǐn)慎而節(jié)制的貨幣政策。

最后，在戰(zhàn)略安全領(lǐng)域，雙方也存在分歧和斗爭(zhēng)。歐洲不希望充當(dāng)美國(guó)全球戰(zhàn)略的馬前卒，不希望被完全綁上美國(guó)的戰(zhàn)車，同時(shí)要竭力維持在安全事務(wù)上相對(duì)美國(guó)的獨(dú)立性。拜登政府希望將北約從地區(qū)性戰(zhàn)略同盟擴(kuò)展為實(shí)現(xiàn)美國(guó)意圖的全球性戰(zhàn)略工具，歐盟和法德等大國(guó)并不同意，不希望被美國(guó)拖到遠(yuǎn)離歐洲的其他區(qū)域的戰(zhàn)略博弈當(dāng)中。

美國(guó)希望在印太地區(qū)開展更加激烈的戰(zhàn)略博弈，并對(duì)歐洲施壓，要求其加入美國(guó)的行動(dòng)。雖然歐盟在2021年9月出臺(tái)了《歐盟印太戰(zhàn)略》文件，法德兩國(guó)也派出軍艦象征性地進(jìn)入亞太海域，但歐洲對(duì)印太戰(zhàn)略安全其實(shí)沒有太大興趣，也不想投入太多戰(zhàn)略資源。

此外，在2021年8月美國(guó)突然撤出阿富汗的刺激下，部分歐洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重拾關(guān)于“歐洲軍”的討論，馮德萊恩也在9月中旬的盟情咨文演講中提及“歐洲防務(wù)聯(lián)盟”設(shè)想，再次凸顯出美歐戰(zhàn)略互信的缺失。美歐在安全與防務(wù)上控制與反控制的相互算計(jì)綿延不絕。

英歐彼此漸行漸遠(yuǎn)

2021年伊始，英國(guó)脫歐過渡期結(jié)束，英國(guó)正式脫離歐盟，英歐經(jīng)貿(mào)往來不再享有經(jīng)濟(jì)一體化架構(gòu)的便利，但英國(guó)與歐盟倉促簽訂的《英歐貿(mào)易合作協(xié)定》文字模糊，內(nèi)容簡(jiǎn)略，明顯帶有臨時(shí)救急的意味，導(dǎo)致英歐關(guān)系至今難以擺脫模糊而搖擺的狀態(tài)。不論是在長(zhǎng)達(dá)四年的脫歐談判過程中，還是在脫歐后的過渡期里，歐盟對(duì)英國(guó)都始終抱著近乎敵視的強(qiáng)硬態(tài)度，使英國(guó)政治精英們感到心灰意冷。2021年里，在美國(guó)和歐盟之間的天平上，經(jīng)過兩相權(quán)衡，英國(guó)選擇進(jìn)一步倒向美國(guó)，疏離歐盟和歐洲大陸國(guó)家。

在技術(shù)與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，英國(guó)在2021年初不顧歐盟挽留，退出了歐盟旨在推動(dòng)歐洲高校之間研究協(xié)作的“伊拉斯莫斯”項(xiàng)目體系。與此形成對(duì)照的是，2021年6月10日英國(guó)首相約翰遜與美國(guó)總統(tǒng)拜登發(fā)表聯(lián)合宣言，表示要建立“里程碑性的雙邊技術(shù)伙伴關(guān)系”，在人工智能、量子計(jì)算、新型電池等領(lǐng)域聯(lián)合研發(fā)，共同占據(jù)世界領(lǐng)先地位。7月20日出臺(tái)的《英國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》文件則表示，美國(guó)擁有“世界上最好的”國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系，英國(guó)必須要向美國(guó)學(xué)習(xí)。在投資領(lǐng)域，英國(guó)當(dāng)前強(qiáng)化外資審查機(jī)制的政策步驟，對(duì)美國(guó)有不少模仿和借鑒，與歐盟相比則有較大差異。

在戰(zhàn)略安全領(lǐng)域，歐盟一直試圖拉攏英國(guó)，支持搭建法德英三家協(xié)商溝通的“E3”非正式合作架構(gòu)，以便在涉及歐洲周邊安全和歐洲共同防務(wù)的領(lǐng)域加強(qiáng)協(xié)作，提升歐洲在國(guó)際外交與安全熱點(diǎn)問題上的話語權(quán)與影響力。然而英國(guó)對(duì)歐盟“超國(guó)家”層面的安全與防務(wù)架構(gòu)的實(shí)質(zhì)作用抱懷疑態(tài)度，對(duì)英歐安全合作態(tài)度相當(dāng)冷淡。2020-2021年的英國(guó)政策文件對(duì)英國(guó)與歐盟的安全關(guān)系沒有做出任何實(shí)質(zhì)性闡述或具體界定。2021年6月底英德兩國(guó)外長(zhǎng)發(fā)表了《英德聯(lián)合宣言》，表明英國(guó)想要甩開歐盟這個(gè)層面，與主要大國(guó)開展國(guó)家間的雙邊安全合作。

實(shí)際上，從2021年初以來，英國(guó)決策層和社會(huì)各界都一再表現(xiàn)出與歐盟“離婚”后的輕松感與欣快感，認(rèn)為脫歐使英國(guó)擁有了前所未有的決策自由度，獲得了更大更靈活的戰(zhàn)略空間，希望英國(guó)能夠越過具有狹隘地區(qū)性的歐洲一體化架構(gòu)，更好地按照自己的意愿在國(guó)際社會(huì)縱橫捭闔，斡旋騰挪。2021年的一年里，隨著英國(guó)更加緊密地靠攏美國(guó)，更明確地認(rèn)同乃至追隨美國(guó)的戰(zhàn)略布局和政策架構(gòu)，英歐之間漸行漸遠(yuǎn)。

回首2021年，新上任的美國(guó)拜登政府推行“沒有特朗普的特朗普路線”，延續(xù)了前任政府的保護(hù)主義、重商主義和單邊主義做法，致使美歐矛盾并無根本性緩解；而在歐洲周邊的中東北非地區(qū)和俄烏交界地帶，局部沖突此起彼伏，地緣政治碎片化趨勢(shì)并未改變；英國(guó)決絕地離開了歐盟，以波蘭為代表的中東歐成員國(guó)與德國(guó)和歐盟領(lǐng)導(dǎo)層之間的矛盾又在潛滋暗長(zhǎng)。波詭云譎的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和地緣政治，層出不窮的歐洲內(nèi)部紛爭(zhēng)，使歐盟追求“戰(zhàn)略自主”的步伐顯得躑躅不定。當(dāng)前德國(guó)新政府的政策走向尚不明朗，明年法國(guó)又將迎來新一輪總統(tǒng)選舉，歐盟未來前景難免顯得云遮霧罩，尚需拭目以待。

（忻華，上海外國(guó)語大學(xué)歐盟研究中心主任、研究員、博士生導(dǎo)師）