【編者按】

2013年以來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)明顯下滑態(tài)勢(shì)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)中國(guó)之前三十多年里推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的發(fā)展模式還能否繼續(xù)維持，提出了尖銳的質(zhì)疑。相應(yīng)也有部分經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)還有相當(dāng)大的發(fā)展?jié)摿Φ却诰?。去年夏秋之交，林毅夫和張維迎兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家之間圍繞“產(chǎn)業(yè)政策”進(jìn)行的學(xué)術(shù)論爭(zhēng)，或可視為另一種形式的“中國(guó)發(fā)展模式的可持續(xù)性”之爭(zhēng)。

在如下文章中，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院研究院耿曙和華東理工大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策研究院助理研究員陳瑋兩位學(xué)者以“產(chǎn)業(yè)模式”之爭(zhēng)為由頭，就中國(guó)“政府主導(dǎo)”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與東亞地區(qū)日本、韓國(guó)的“發(fā)展型國(guó)家”模式之間的異同做了簡(jiǎn)要辨析。兩位學(xué)者認(rèn)為：過去中國(guó)改革開放并取得高速增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)，與東亞“發(fā)展型國(guó)家”模式十分類似，后者可幫助分析并理解“中國(guó)奇跡”的成就；而展望中國(guó)發(fā)展未來，東亞“發(fā)展型國(guó)家”目前面臨的困境、挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，都值得中國(guó)繼續(xù)參考借鑒。涉及產(chǎn)業(yè)政策問題，兩位學(xué)者在文中強(qiáng)調(diào)：“‘產(chǎn)業(yè)政策’的局限，也正是東亞發(fā)展型國(guó)家的通病，中國(guó)很難有所例外，殷鑒不遠(yuǎn)，必須審慎對(duì)待。”

是的，殷鑒不遠(yuǎn)。

一、“發(fā)展型國(guó)家”是否已經(jīng)過時(shí)?

數(shù)月以前，同時(shí)供職于北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院的林毅夫與張維迎兩位教授針對(duì)“產(chǎn)業(yè)政策”的辯論，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。其實(shí)在產(chǎn)業(yè)政策背后，更核心的問題是“政府是否介入經(jīng)濟(jì)”。回顧過往，中國(guó)曾經(jīng)憑借政府介入，創(chuàng)造傲世的經(jīng)濟(jì)成就，如今面對(duì)要素紅利漸罄、增長(zhǎng)勢(shì)頭漸緩的形勢(shì)，展望未來，中國(guó)將何去何從? 其中尤其關(guān)鍵的是: 中國(guó)是仍應(yīng)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)發(fā)展”的模式(如林毅夫所見) ，還是大幅放開管制，政府退出經(jīng)濟(jì)，讓市場(chǎng)承擔(dān)主導(dǎo)角色(乃張維迎主張) ?

縱觀各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，前述“政府介入經(jīng)濟(jì)”并非中國(guó)所獨(dú)有。此前三十余年改革開放的經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)十分類似于毗鄰的日本、韓國(guó)。稍微不同的是，它們的經(jīng)濟(jì)起飛，較中國(guó)先行一步，它們的高速增長(zhǎng)，往往被總結(jié)為東亞“發(fā)展型國(guó)家”模式。此模式的提出，既觸動(dòng)學(xué)界對(duì)政府角色的探究，也啟發(fā)中國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)。可惜好景不長(zhǎng)，自上世紀(jì)90年代以來，前述“發(fā)展型國(guó)家”，外有全球潮流制約政府能力，內(nèi)有工資飛漲顛覆國(guó)社關(guān)系，紛紛面臨“增長(zhǎng)趨緩”或“調(diào)整轉(zhuǎn)型”的抉擇，不少學(xué)者提出“揮別發(fā)展型國(guó)家”的說法。

因此，我們不禁要問: 對(duì)于中國(guó)的發(fā)展道路，“發(fā)展型國(guó)家”模式是否仍然相干? 對(duì)此，本文將以“發(fā)展型國(guó)家”為例，嘗試?yán)迩濉袄碚撃Ｊ健迸c“實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”間的關(guān)系。

二、理論模式與中國(guó)經(jīng)驗(yàn):“發(fā)展型國(guó)家”模式是否相干?

雖經(jīng)不少學(xué)者探討，但改革開放后的中國(guó)是否類似于“發(fā)展型國(guó)家”，或兩者是否存在一定可比性，在學(xué)者間仍然持續(xù)有所爭(zhēng)議。為能回應(yīng)此問題，本文作者先嘗試提煉“發(fā)展型國(guó)家”的核心特質(zhì)，再與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比對(duì)，這樣分析才能具有說服力。

首先，根據(jù)作者所見，發(fā)展型國(guó)家主要特征為“國(guó)家能力”與“產(chǎn)業(yè)政策”，而與政治、經(jīng)濟(jì)體制為何并無必然關(guān)系。因?yàn)楦鶕?jù)英國(guó)學(xué)者戈登·懷特( Gordon White) 的主張，既有“資本主義發(fā)展型國(guó)家”，也有“社會(huì)主義發(fā)展型國(guó)家”。

對(duì)此必先追本溯源。所謂“發(fā)展型國(guó)家”模式，源自美國(guó)政治學(xué)者查默斯·約翰遜( Chalmers Johnson，1931—2010) 對(duì)戰(zhàn)后日本發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)?；谄浒咐治?，“國(guó)家”(即“抽象化的政府”) 乃是日本經(jīng)濟(jì)起飛的推手。其國(guó)家先以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為優(yōu)先目標(biāo)，再通過各種積極產(chǎn)業(yè)政策，完成對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的保護(hù)扶持，使其在短期內(nèi)能成長(zhǎng)壯大，帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的繁榮。遵循上述模式，韓國(guó)、新加坡等相繼崛起，此模式開始廣受重視，引發(fā)大量探討?？上叭擞懻撾m多，“發(fā)展型國(guó)家”究竟具備哪些特質(zhì)，仍缺一致標(biāo)準(zhǔn)。

有鑒于此，作者梳理并提煉相關(guān)文獻(xiàn)，從“結(jié)構(gòu)”與“手段”兩個(gè)維度，提出發(fā)展型國(guó)家的兩大核心特征: “產(chǎn)業(yè)政策”與“國(guó)家能力”。

首先，“產(chǎn)業(yè)政策”乃發(fā)展型國(guó)家的政策工具，也是其最重要特征，這一點(diǎn)是所有學(xué)者的共識(shí)。由于發(fā)展型國(guó)家的起點(diǎn)低，都是處于弱勢(shì)、力圖追趕的后進(jìn)國(guó)家，產(chǎn)業(yè)政策是其必不可少的追趕手段，如19世紀(jì)德裔美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德里希·李斯特( Friedrich List，1789—1846) 所言，“若無產(chǎn)業(yè)政策扶持，后進(jìn)國(guó)家的‘幼稚工業(yè)’極易遭到發(fā)達(dá)國(guó)家的碾壓”。因此，產(chǎn)業(yè)政策的目的，在讓技術(shù)、資本雙重匱乏的后進(jìn)國(guó)家，將資源集中于少數(shù)“戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。其做法一般是通過“扭曲市場(chǎng)價(jià)格”，培育本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。至于其具體手段，則因事因地制宜，宏觀層面如貿(mào)易保護(hù)、信貸支持、財(cái)政補(bǔ)貼，甚至行政干預(yù)，微觀層面如生產(chǎn)技術(shù)的輔導(dǎo)、生產(chǎn)過程的管制，均包括在內(nèi)。

為確保產(chǎn)業(yè)政策有效制定與實(shí)施，發(fā)展型國(guó)家還需另一項(xiàng)特征即“國(guó)家能力”。國(guó)家能力一方面體現(xiàn)為官僚機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主地制定政策，另一方面表現(xiàn)為官僚體系的內(nèi)部凝聚與外部聯(lián)結(jié)。前者保證官僚精英不受利益集團(tuán)脅迫，制定有利整體發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策; 后者則涉及切合需要的產(chǎn)業(yè)政策，能由上至下確實(shí)貫徹。日本、韓國(guó)等典型的發(fā)展型國(guó)家，無一不是通過有力的國(guó)家機(jī)關(guān)，一方面打破各種既得利益集團(tuán)的抵制、防止各種利益團(tuán)體的滲透，另一方面提供給企業(yè)各種指導(dǎo)，協(xié)調(diào)各方的投入與努力，從而落實(shí)“產(chǎn)業(yè)政策”，創(chuàng)造高速增長(zhǎng)。

中國(guó)改革開放以來的發(fā)展模式，與上述發(fā)展型國(guó)家基本一致，均以“產(chǎn)業(yè)政策”為手段，也借“國(guó)家能力”為后盾，完成體制轉(zhuǎn)型、資金引進(jìn)、基建提供、產(chǎn)業(yè)壯大等各種艱巨的發(fā)展任務(wù)，創(chuàng)造出所謂的“中國(guó)奇跡”。當(dāng)然，這是從作者所側(cè)重的“發(fā)展型國(guó)家”兩大特征所展開的分析。雖然有不少學(xué)者看法近似，遠(yuǎn)如北京大學(xué)的林毅夫教授、臺(tái)灣大學(xué)的吳玉山教授等，均有相關(guān)著作; 近如復(fù)旦大學(xué)唐世平教授，也提出類似意見。

也有不少學(xué)者并不同意此觀點(diǎn)，其中立場(chǎng)最為鮮明的是任教于美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)及香港科技大學(xué)的蔡欣怡( Kellee S．Tsai) 教授。整理蔡教授與其他立場(chǎng)相近學(xué)者的論述可知，根據(jù)他們的看法，中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與東亞“發(fā)展型國(guó)家”不同者，主要有下列三項(xiàng): ( 1) 支離破碎的規(guī)制體制 ; ( 2) 前后不一的產(chǎn)業(yè)政策 ; ( 3) 仰賴外資的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

本文試就上述看法進(jìn)行辨析如下。

首先，有關(guān)“支離破碎的規(guī)制體制”問題，此乃肇因于中國(guó)體量過巨，與前述案例顯然有別。因此，中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃，很難由中央政府統(tǒng)一決策，再一視同仁地施行。由于國(guó)家規(guī)模太大、地區(qū)差異過巨，中央必須放權(quán)于地方政府，鼓勵(lì)后者因地制宜。因此，在中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，其特色在于通過如北京大學(xué)周黎安教授所言的“上級(jí)管官、下級(jí)管事”，進(jìn)行央地之間的分工合作，由中央政府宏觀引導(dǎo)，地方政府實(shí)際落實(shí)，攜手落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策，創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)起飛。

當(dāng)然，基于中國(guó)的“屬地管理/行政發(fā)包”體制，地方政府對(duì)發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)、如何推動(dòng)發(fā)展等具體政策，擁有很大的自主權(quán)，換言之，“地方發(fā)展型政府”的特征相對(duì)凸出。但若分拆來看，如美國(guó)斯坦福大學(xué)政治學(xué)教授戴慕珍( Jean C．Oi) 等學(xué)者的研究，地方政府不但擁有強(qiáng)大的“國(guó)家能力”，而且又各有“產(chǎn)業(yè)政策”，如此一來就非常類似東亞“發(fā)展型國(guó)家”案例。

由此可見，所謂“地方發(fā)展型政府”乃中國(guó)式“發(fā)展型國(guó)家”的特征，不必因此拒絕中國(guó)為“發(fā)展型國(guó)家”的一員。此外，除了“央地關(guān)系”層面，針對(duì)“支離破碎的規(guī)制體制”問題，也有學(xué)者論及部門間的捍格與矛盾，這與中國(guó)所歷經(jīng)的“市場(chǎng)轉(zhuǎn)型”巨變有關(guān)，我們放在下段討論。

其次，有關(guān)“前后不一的產(chǎn)業(yè)政策”問題。這與中國(guó)改革開放的“國(guó)際背景”與“體制背景”有關(guān)。一方面，中國(guó)不同于前述東亞“發(fā)展型國(guó)家”的一點(diǎn)是，后者都處于戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)的地緣政經(jīng)體系下，外部環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定，與中國(guó)歷經(jīng)東亞轉(zhuǎn)型、蘇東劇變、全球潮流交相沖擊的國(guó)際環(huán)境，還是有些不同。另一方面，前述東亞“發(fā)展型國(guó)家”，本身多近資本主義體制，基本政經(jīng)體制相對(duì)穩(wěn)定。反觀中國(guó)，除了從農(nóng)業(yè)為主的“傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)”向工業(yè)為核心的“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型外，還處于“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)型過程中。在變化巨大的國(guó)際背景下，以短短不足三十年，歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、治理體制的轉(zhuǎn)型，必須進(jìn)行各種松綁、嘗試、調(diào)適，最后才能逐漸制度化下來。

因此，中國(guó)政策變化的步伐與跨度，都遠(yuǎn)較前述案例來得更大，看起來似乎是時(shí)而急起時(shí)而急剎，產(chǎn)生“前后不一的產(chǎn)業(yè)政策”的印象。但最關(guān)鍵的是，中國(guó)改革開放迄今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都在各種整體與具體的“產(chǎn)業(yè)政策”指導(dǎo)下進(jìn)行，同時(shí)也仰仗強(qiáng)大的“國(guó)家能力”為依托。誰能說“調(diào)整迅速的產(chǎn)業(yè)政策就不算產(chǎn)業(yè)政策”呢? 所謂“摸著石頭過河”正是中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的特征，肇因于中國(guó)轉(zhuǎn)型的環(huán)境與體制特征，不必因此否認(rèn)中國(guó)為“發(fā)展型國(guó)家”的一員。

同時(shí)，環(huán)境壓力與體制轉(zhuǎn)型，當(dāng)然會(huì)反映在規(guī)制產(chǎn)業(yè)的治理體系上，不同部門的權(quán)力消長(zhǎng)、權(quán)限變化，都會(huì)造成沖突與磨合，也會(huì)造成部分“規(guī)制體系的支離破碎”的問題。此外，基于國(guó)際環(huán)境的不同，中國(guó)的發(fā)展模式也更反映其“全球時(shí)代”的特征。此即最后一點(diǎn)批評(píng)，認(rèn)為中國(guó)屬于“仰賴外資的產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，并非典型的東亞“發(fā)展型國(guó)家”。這點(diǎn)如前所述，其關(guān)鍵在兩類案例經(jīng)濟(jì)起飛的時(shí)空環(huán)境有異，例如日本起飛于五六十年代，臺(tái)灣地區(qū)是六七十年代、韓國(guó)則遲至七八十年代。

由于時(shí)空環(huán)境不同，發(fā)展模式也都各有特色: 例如日本之經(jīng)濟(jì)起飛，以廉價(jià)商品出口，占領(lǐng)美國(guó)市場(chǎng)，幾乎了無敵手。韓國(guó)則同樣處于日本壓力籠罩下，必須通過更為大型的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、更為密切的政企合作，才能與日本企業(yè)相抗衡。而中國(guó)的開放發(fā)展，始于八十年代末，初期得益于承接?xùn)|亞的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，后期則乘“模塊化”制造再崛起，兩者都必須以“國(guó)外直接投資”為載體，引進(jìn)技術(shù)、市場(chǎng)與管理，創(chuàng)造就業(yè)、出口與增長(zhǎng)。換言之，是中國(guó)發(fā)展的時(shí)空環(huán)境，造成了中國(guó)更仰賴“國(guó)外直接投資”，而東亞“發(fā)展型國(guó)家”更重視扶助內(nèi)資產(chǎn)業(yè)。同樣的，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特質(zhì)，也不必作為是否為“發(fā)展型國(guó)家”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

除此之外，我們可以再基于中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，比較中國(guó)與前述案例的類似程度。首先，不論是中央還是地方政府，均以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為最高目標(biāo)——前者強(qiáng)調(diào)“績(jī)效合法性”，后者追求“財(cái)政收入最大化”——從而構(gòu)成學(xué)者所言的，發(fā)展型國(guó)家“意識(shí)形態(tài)的基礎(chǔ)”。

其次，中國(guó)式“發(fā)展型國(guó)家”的重心既然在地方政府，我們不妨考察中國(guó)地方政府的作為，便于掌握中國(guó)模式涉及的“產(chǎn)業(yè)政策”。對(duì)此，相關(guān)研究者依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的類型，大致區(qū)分了兩類政府角色，前期是“地方企業(yè)家型政府”，后期為“地方發(fā)展型政府” 。產(chǎn)業(yè)政策雖有異同，產(chǎn)業(yè)扶持卻始終是施政重心。處于“地方企業(yè)家型政府”階段，地方政府針對(duì)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過撥付土地、投入資金，直接參與集體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，故與懷特所謂“社會(huì)主義發(fā)展型國(guó)家”模式十分接近，也與東亞發(fā)展型國(guó)家的“共生性政企聯(lián)盟”高度相似。此類產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)造出上世紀(jì)八九十年代兩波鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速增長(zhǎng)。

至于稍后的“地方發(fā)展型政府”階段，地方政府基于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，通過創(chuàng)造條件、提供優(yōu)惠、筑巢引鳳、招商引資，從旁扶持各種外資、民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。這在經(jīng)營(yíng)形態(tài)上，與懷特所謂“資本主義發(fā)展型國(guó)家”形態(tài)相對(duì)類似，也與東亞發(fā)展型國(guó)家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策高度相似。此類產(chǎn)業(yè)政策幫助中國(guó)在加入WTO后，一躍成為外資龍頭、世界工廠，推動(dòng)了2000 年代迄今的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由此可見，雖然時(shí)空有別，環(huán)境迥異，但在中國(guó)發(fā)展的過程中，地方政府所推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策，與其他發(fā)展型國(guó)家其實(shí)并無二致。

再進(jìn)一步說，中國(guó)式“發(fā)展型國(guó)家”的“國(guó)家能力”層面，中國(guó)也與其他東亞案例類似。中國(guó)的“國(guó)家機(jī)關(guān)”擁有高度的自主性與極強(qiáng)的凝聚力。就前者而言，中國(guó)與日本、韓國(guó)起飛階段類似，都屬于國(guó)家資源豐富、社會(huì)相對(duì)弱勢(shì)的體制，代表“國(guó)家”的官僚機(jī)構(gòu)，擁有高度的決策自主性，能夠根據(jù)國(guó)家整體利益，制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。中國(guó)一方面借干部人事的“下管一級(jí)”體制，通過縱向問責(zé)，監(jiān)督考核官員，充分貫徹上峰意志，維持中央－地方政策統(tǒng)一; 另一方面通過以“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”為標(biāo)準(zhǔn)的“政治錦標(biāo)賽”，最大限度地調(diào)動(dòng)官員積極性，將原有的黨政干部，轉(zhuǎn)化為服務(wù)發(fā)展的管理精英。由此形成的“國(guó)家能力”，為落實(shí)“產(chǎn)業(yè)政策”提供制度保障。

綜合上述，中國(guó)高速增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)(或稱“中國(guó)模式”) ，無論就實(shí)行的“產(chǎn)業(yè)政策”還是仰仗的“國(guó)家能力”考察，其實(shí)均與其他東亞發(fā)展型國(guó)家并無不同。換言之，中國(guó)就是東亞發(fā)展型國(guó)家中的一員，只是體量巨大，歷經(jīng)轉(zhuǎn)型，而且起步更晚。因此，對(duì)于“中國(guó)是否屬于發(fā)展型國(guó)家”或者“發(fā)展型國(guó)家模式與中國(guó)是否相干”問題，應(yīng)該可以有一個(gè)相對(duì)清楚的共識(shí)了。

三、“發(fā)展型國(guó)家”的轉(zhuǎn)型與中國(guó)“發(fā)展模式”的轉(zhuǎn)變

但是接下來又出現(xiàn)新的問題了，回顧過往的中國(guó)發(fā)展歷程，“發(fā)展型國(guó)家”模式還是值得運(yùn)用的，但若是展望未來呢? 我們眼看前述東亞“發(fā)展型國(guó)家”在經(jīng)歷多年高速增長(zhǎng)后，逐漸邁入先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家行列，從20世紀(jì)90年代開始，大多落入增長(zhǎng)趨緩，不得不改弦更張的道路。既然人家都調(diào)整、放棄了“發(fā)展型國(guó)家”的做法，中國(guó)未來的發(fā)展，是否還可以借鑒前述東亞“發(fā)展型國(guó)家”的經(jīng)驗(yàn)?zāi)?此問題，攸關(guān)中國(guó)未來，似乎未見學(xué)界討論。有鑒于此，本文對(duì)此進(jìn)行扼要的分析。

先看一下東亞“發(fā)展型國(guó)家”的近況。首先，日本在20世紀(jì)90年代初期泡沫破滅，經(jīng)濟(jì)停滯、衰退，即便政府屢次振興，迄今仍未見起色，被稱為“失去的二十年”。其次，韓國(guó)則先在亞洲金融危機(jī)中遭受重創(chuàng)，此后雖然恢復(fù)重振，卻終于在2010年前后顯露疲態(tài)。上述趨勢(shì)引發(fā)學(xué)界對(duì)發(fā)展型國(guó)家的質(zhì)疑，針對(duì)其衰落與局限展開探討。

對(duì)上述“發(fā)展型國(guó)家”的衰落，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要圍繞“國(guó)家能力”與“產(chǎn)業(yè)政策”兩個(gè)特征。首先，部分學(xué)者認(rèn)為衰落肇因于“國(guó)家能力”弱化。此類研究部分強(qiáng)調(diào)國(guó)際政經(jīng)局勢(shì)，認(rèn)為上世紀(jì)80年代的全球化潮流，以及相伴的“自由主義思潮”，逐步削弱了上述案例中的“國(guó)家能力”，導(dǎo)致國(guó)家撤消對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的扶持，失去對(duì)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)。與之呼應(yīng)的部分研究，側(cè)重國(guó)家－社會(huì)關(guān)系的變化，認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展，配合威權(quán)體制轉(zhuǎn)型，利益團(tuán)體日益壯大，官僚機(jī)構(gòu)被其俘獲，難再推出有利于整體的發(fā)展方略，甚至走向“裙帶資本主義”。

針對(duì)東亞發(fā)展型國(guó)家的衰落，另有部分學(xué)者更看重“產(chǎn)業(yè)政策”層面，特別是其是否受所處“發(fā)展階段”的影響。其中，日本案例研究發(fā)現(xiàn)，其產(chǎn)業(yè)政策在戰(zhàn)后趕超階段，曾經(jīng)發(fā)揮巨大作用，但完成趕超之后，同樣政策便幾無成效。對(duì)此，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·克魯格曼( Paul Krugman) 解釋: 產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)為大量投入，只在短期生效，若未提升效率，長(zhǎng)期仍將走向衰退。另一些學(xué)者則認(rèn)為，“產(chǎn)業(yè)政策”之所以能夠成功，關(guān)鍵在有模仿的目標(biāo)，可是一旦成為領(lǐng)先國(guó)家時(shí)，便失去參考借鑒的對(duì)象，產(chǎn)業(yè)政策便難有發(fā)揮余地。換言之，“產(chǎn)業(yè)政策”解釋，將發(fā)展型國(guó)家的興衰歸因于該國(guó)所處的“發(fā)展階段”。

基于上述觀點(diǎn)，根據(jù)本文作者所見，東亞“發(fā)展型國(guó)家”所處的發(fā)展階段，基本上是從資源動(dòng)員為主的“模仿經(jīng)濟(jì)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造效率的“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)”。這種發(fā)展型國(guó)家的中衰，其關(guān)鍵是在創(chuàng)新領(lǐng)域中，“產(chǎn)業(yè)政策”往往失靈。這點(diǎn)可自上述發(fā)展型國(guó)家經(jīng)驗(yàn)中窺探一二。日本始終厲行產(chǎn)業(yè)政策，卻飽嘗政策錯(cuò)誤的苦果。不論是在其引以為傲的半導(dǎo)體領(lǐng)域，還是頗具競(jìng)爭(zhēng)力的計(jì)算機(jī)領(lǐng)域，都因?yàn)檎咤e(cuò)誤而走向衰落。韓國(guó)情況也類似。在其信息光電、電子通信等領(lǐng)域逐步取得領(lǐng)先后，仍然維持“擴(kuò)大產(chǎn)能”為主的政策方向。因此，缺乏重大創(chuàng)新的問題，始終困擾韓國(guó)科技產(chǎn)業(yè)，終于走向后繼乏力的窘境。

基于上述不同階段的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，作者進(jìn)一步歸納出傳統(tǒng)“產(chǎn)業(yè)政策”不利于“創(chuàng)新培育”的兩類問題。

第一類問題是信息不足導(dǎo)致的“監(jiān)督失靈”。創(chuàng)新行為通常被界定為一種“創(chuàng)造性破壞”，既難有所預(yù)期，又缺可循經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)嚴(yán)重信息不足，決策官僚便不易進(jìn)行戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)選擇與產(chǎn)業(yè)政策擬定。在執(zhí)行上述政策時(shí)，也就缺乏清晰的標(biāo)準(zhǔn)。由于政府難以甄別與監(jiān)督企業(yè)，創(chuàng)新往往淪為“大忽悠”。而監(jiān)督失靈的結(jié)果，或者滋生“政策尋租行為”，或者腐蝕政策支持力度。

第二類問題源于信息有限導(dǎo)致的“風(fēng)險(xiǎn)積累”。創(chuàng)新行為的特征之一就是風(fēng)險(xiǎn)巨大，面對(duì)成敗難料、方向不明的形勢(shì)，唯一的因應(yīng)策略就是分散風(fēng)險(xiǎn)、多多試錯(cuò)。但是產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)卻是選擇企業(yè)、集中資源。而厲行產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果，不但放棄試錯(cuò)的可能，減少成功的機(jī)會(huì)，同時(shí)還因政府扶持導(dǎo)致的“軟預(yù)算約束”，降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，難當(dāng)起伏動(dòng)蕩。

總而言之，上述兩類問題均源自“產(chǎn)業(yè)政策”與“創(chuàng)新行為”的本質(zhì)沖突，因此種下產(chǎn)業(yè)政策失敗的種子。

綜合上述，對(duì)于東亞“發(fā)展型國(guó)家”的困難與轉(zhuǎn)型，我們應(yīng)該如何理解? 中國(guó)又可以得到哪些啟發(fā)?

首先，根據(jù)作者所見，不論在理論層面還是經(jīng)驗(yàn)層面，“國(guó)家能力”解釋都不值得中國(guó)借鑒參考。從理論層面看，雖處全球化浪潮之下，國(guó)家據(jù)以強(qiáng)化其能力者，并非絕無可能。何況，國(guó)家與社會(huì)互強(qiáng)的案例，其實(shí)比比皆是。其次，中國(guó)的高速成長(zhǎng)，本來得益于全球化潮流，其與眼前的增長(zhǎng)放緩，似無絕對(duì)關(guān)聯(lián)。更為重要的是，即便經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，形成利益團(tuán)體，但中國(guó)的“國(guó)家能力”絕未衰弱，國(guó)家不但從未放松對(duì)干部的掌控，多次的體制轉(zhuǎn)型與財(cái)稅改革，反而透露“國(guó)家能力”仍然強(qiáng)大。換言之，不論“國(guó)家能力”解釋是否正確，都缺少參考價(jià)值。

因此，涉及產(chǎn)業(yè)政策的分析，更有助于理解增長(zhǎng)逐漸放緩的困境，也能借鑒東亞發(fā)展型國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，超越它們的所有局限。從這個(gè)角度觀察，中國(guó)增長(zhǎng)的放緩，關(guān)鍵在創(chuàng)新能力不足。雖然早在2000年中期，政府就開始推動(dòng)“自主創(chuàng)新”與“產(chǎn)業(yè)升級(jí)”(見“十二五”規(guī)劃》) ，但其具體的政策手段，卻與之前“追趕階段”如出一轍，仍然是政府直接介入，援用許可準(zhǔn)入、財(cái)稅優(yōu)惠、信貸支持等政策，引導(dǎo)企業(yè)投入創(chuàng)新。但由于傳統(tǒng)“產(chǎn)業(yè)政策”的局限，政府監(jiān)管創(chuàng)新實(shí)踐的能力有限，因此政策尋租者有之，盲目擴(kuò)張者有之。雖然從中央到地方，相繼出臺(tái)各種鼓勵(lì)政策，但效果并不顯著。

作者近年調(diào)研顯示，政府鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與創(chuàng)新的政策，同樣存在前述兩類問題。首先，“監(jiān)督失靈”問題一般發(fā)生在政商關(guān)系良好的企業(yè)。它們多善于自我包裝又長(zhǎng)于關(guān)系經(jīng)營(yíng)，不難爭(zhēng)取到各種政策優(yōu)惠。但在取得相關(guān)政策支持后，它們是否積極投入創(chuàng)新，政府官員卻很難甄別判定。結(jié)果用意良好的獎(jiǎng)勵(lì)政策，卻滋生許多無心研發(fā)，卻騙取補(bǔ)貼的假科技企業(yè)。其次，受到政府扶持的企業(yè)，也存在“風(fēng)險(xiǎn)集聚”的問題。原來地方政府為彰顯政績(jī)，往往選擇新興產(chǎn)業(yè)提供各種政策扶持，結(jié)果卻放松了企業(yè)的資金約束，使其不必承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，投資缺乏深思熟慮。但一般新興產(chǎn)業(yè)，技術(shù)市場(chǎng)均未成熟，因此風(fēng)險(xiǎn)極高，此類企業(yè)也往往以失敗收?qǐng)?，地方?cái)政因而橫遭拖累。但企業(yè)之所以冒進(jìn)投資，原因卻在政府扶持。

綜合上述，此處所述“產(chǎn)業(yè)政策”的局限，也正是東亞發(fā)展型國(guó)家的通病，中國(guó)很難有所例外，殷鑒不遠(yuǎn)，必須審慎對(duì)待。

四、簡(jiǎn)短總結(jié)

本文始于一個(gè)比較研究的理論問題，即對(duì)于中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)而言，“發(fā)展型國(guó)家”模式是否相干?對(duì)此，作者作出了兩個(gè)回答。

第一，過去中國(guó)改革開放并取得高速增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)，與毗鄰的東亞“發(fā)展型國(guó)家”十分類似，大可利用“發(fā)展型國(guó)家”的模式，幫助分析并理解“中國(guó)奇跡”的成就。第二，展望中國(guó)發(fā)展未來，應(yīng)該也會(huì)與毗鄰的東亞“發(fā)展型國(guó)家”類似，也因此，它們面臨的困境、挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，也都值得中國(guó)繼續(xù)參考借鑒。換言之，針對(duì)“發(fā)展型國(guó)家”的探討不但沒有過時(shí)，今日反而更顯其重要。

[本文原刊于《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 2017年第1期，原題：“‘發(fā)展型國(guó)家’模式與中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)”。有少量文字技術(shù)處理，并經(jīng)第一作者審訂。經(jīng)授權(quán)刊發(fā)。]