【編者按】

中國銀監(jiān)會主席郭樹清在改革開放30年之際著文《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》（收錄于《中國經(jīng)濟50人看三十年：回顧與分析》，2008年，中國經(jīng)濟出版社）。深度參與了中國經(jīng)濟改革規(guī)劃工作的學者型官員郭樹清，在這篇文章中回顧了當年的改革戰(zhàn)略選擇，并對其后直至2008年的改革進程進行了反思。

澎湃研究所分四篇刊發(fā)郭樹清《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》一文。以下為第三篇。

全面改革第一階段的成敗得失

——1992年的反思

全面改革從1985年起步之后,幾經(jīng)曲折,1988年底開始,進入了特殊的“三年治理整頓”時期。轉眼之間七年時間過去了,體制轉軌雖然比我們在開始時期的預想要慢一些,但是比我們在中間時期的預想則快得多。

我在1992年寫的一本書中進行了分析和總結:

中國經(jīng)濟的運行機制發(fā)生了實質性的轉變,如果說這種轉變代表著我國經(jīng)濟體制改革的方向,那么,我們已經(jīng)踏進新體制的大門。

首先,中國企業(yè)在總體上已經(jīng)初步具備了追求市場利益的機制,同時也不同程度地培養(yǎng)起風險意識和一定的承擔風險的能力。多種所有制形式并存的經(jīng)濟格局初步形成,1989年非國有經(jīng)濟在工業(yè)中占44%,在零售商業(yè)中占61%,在農業(yè)中更占到95%以上。

其次,實際供求關系成為影響經(jīng)濟參數(shù)變化的主要力量。完全由市場供求決定和基本上由市場供求決定的價格,在全部產品服務的價值總額中實際達到75%左右。

國家宏觀調節(jié)中,盡管繼續(xù)保留著許多直接控制,但是從實際效果看,間接控制發(fā)揮著主要作用。到1988年,國家以指令計劃直接管理的工業(yè)生產只占全部工業(yè)產值的17%。

最后,作為一個重要的經(jīng)濟主體,居民個人在經(jīng)濟生活中發(fā)揮了前所未有的積極作用。

與原蘇聯(lián)和東歐國家迄今的實踐很不相同,中國的改革走過了一條非常獨特的道路。從思想理論準備的角度而言,中國改革來得最為突然。除了若干最一般的指導原則,中國改革將許多問題都留給實踐,具體的目標、步驟、辦法等等都是在過程中不斷對一系列難題做出選擇而逐步自然形成的。中國改革走過的道路是一條漸進、迂回、給基層以極大自由度、力求從局部突破、不斷“試錯”、經(jīng)常反復的道路。這也就是中國改革的基本戰(zhàn)略。

即使是最一般的理論分析,也可以看出這種戰(zhàn)略既有優(yōu)點又有缺點。然而缺點與優(yōu)點相比,在20世紀70年代末期的情勢下顯得無關緊要。農村改革在中央確定的原則指導下由各地自行組織,時間、順序、辦法也很不統(tǒng)一,雖然也造成一些損失,但是它取得的成功卻舉世矚目。城市經(jīng)濟改革從一開始就采取類似農村的辦法,中央督促部門和地方,部門和地方動員企業(yè),按照各自的設想展開試點,推廣經(jīng)驗,中心內容是給企業(yè)簡政放權,具體做法各式各樣。形成的基本態(tài)勢是:正面比較穩(wěn)妥,側翼迅速深入；全局動作不大,局部差異懸殊；穩(wěn)住上海、遼寧等經(jīng)濟實力基礎雄厚的省市,放開廣東、福建等工業(yè)相對落后的沿海地區(qū)；管住大中企業(yè),放活小企業(yè)；國營經(jīng)濟緩慢行動,非國營經(jīng)濟跑步前進；計劃、財政、價格等等直接控制,都是卡死卡住主體或“基數(shù)”,放松放開邊際或增量；勞動就業(yè)工資福利方面同樣是“老人老事老辦法,新人新事新辦法”；國內經(jīng)濟關系的調整和理順可以假以時日,但是涉外經(jīng)濟關系必須作為特殊加快發(fā)展擴大,如此等等。這種改革戰(zhàn)略態(tài)勢給人的直觀印象,與其說是新體制在如何形成和發(fā)展,不如說是舊體制在如何收縮和削弱；與其說是改革現(xiàn)有的經(jīng)濟體制,不如說是在其邊緣或外圍創(chuàng)設出一個新體制。繞開難點前進,在運動中解決問題。這樣的改革戰(zhàn)略,必然地形成了三條戰(zhàn)線。

第一條戰(zhàn)線是由中央統(tǒng)一安排、部署、組織和實施的改革步驟。例如提高農副產品收購價格,“利改稅”,分離中央銀行和專業(yè)銀行,外貿改革,等等。

第二條戰(zhàn)線是局部推進,即某些省、市,甚至縣一級地方政府,或中央直屬部門在局部范圍內,使單項改革或多項改革顯著地超出全局而走在前面,反過來對全局又產生巨大的示范效應。

中國經(jīng)濟改革還存在著不為人們所注意的第三戰(zhàn)線,其意義同樣不可低估。所謂第三條戰(zhàn)線,是指那些并非由中央或地方政府主動安排部署,而是由經(jīng)濟體系在現(xiàn)行體制和政策框架內自發(fā)演化而引起的改革性變化。例如,由于多種經(jīng)濟成分和多種所有制形式的持續(xù)發(fā)展,消費品工業(yè)的競爭性不斷增強,直接計劃控制的范圍不斷縮小,市場調節(jié)的范圍不斷擴大,整個經(jīng)濟運行機制就會發(fā)生實質性變革。

這樣一個改革戰(zhàn)略的內部包含著矛盾,三條戰(zhàn)線之間也存在著沖突的可能性。因此,在改革的實際進程中,必然地造成這樣的格局:一方面,不斷取得進展,另一方面,引發(fā)出一系列問題。這些問題主要是,由于要支持新生經(jīng)濟部門的快速發(fā)展,信貸稅收等宏觀政策持續(xù)傾向于松弛,導致高通貨膨脹；加工工業(yè)超前發(fā)展,投資小型化,分散化,重復建設和規(guī)模不經(jīng)濟問題日益積累；更容易引發(fā)社會強烈不滿情緒的是,由于“雙軌制”的發(fā)展和深化,追逐“差價”收益(即所謂“尋租”)的現(xiàn)象愈演愈烈,加劇了一般意義上體制轉軌時期必然發(fā)生的經(jīng)濟秩序紊亂,體制真空和漏洞。社會生活中生成了十分突出的收入分配不公和政府官員腐敗現(xiàn)象。這注定了改革必將為此付出代價。

中國已經(jīng)付出的代價無疑極其沉重。不僅在經(jīng)濟方面是這樣,在社會、政治方面也是這樣。原有改革戰(zhàn)略的誘人之處本來在于其繞開難點、分散風險,但是沒有想到的是,它帶來的矛盾和問題集中起來,以猛烈得多的形式爆發(fā)出來。當然,必須指出,付出的代價并不都是這種改革戰(zhàn)略所造成的,有些代價是改革自身必須付出的,而不取決于采取哪種戰(zhàn)略。經(jīng)濟體制現(xiàn)在所呈現(xiàn)的格局及與此相關的問題,與這種改革戰(zhàn)略的關系可能要密切得多,但也不可一概而論,其中同樣有些方面是其他各種外生變量所決定的。

然而,上述改革戰(zhàn)略和三條戰(zhàn)線的形成,在相當大的程度上具有客觀必然性。農村改革開始時是這樣,城市改革起步時也是這樣,將其完全歸結為某種主觀偏好是不符合實際的。因為改革畢竟不是在黨內外意見完全一致,各部門各地區(qū)各單位可以不計各自利益得失,群眾對政府的每一項措施都能完全服從的條件下展開的。改革只能在種種制約條件構成的有限范圍內選擇道路和辦法。這個道理(或事實)恐怕是無人可以否認的。但是,是不是當時的環(huán)境和條件決定了只能有這樣的改革戰(zhàn)略呢?這一點并沒有得到充分證明。

在實際過程中,從1983年開始,中國改革也確曾出現(xiàn)過幾次調整或轉換戰(zhàn)略的嘗試。其中最明顯的是1985—1986年,甚至還包括1988年。提出問題的主要原因是,人們看到了雙重體制(特別是以“雙軌”形式存在的雙重體制)帶來了嚴重問題,拖延下去,后果難以預料。然而,由于種種原因,這些嘗試最后都半途而廢了。

可以肯定的,或者說是為事實證實了的是,自從1985年以來,各種矛盾、問題和危險基本上依照著主張調整和轉換戰(zhàn)略的經(jīng)濟學家們的擔心和最“壞”的預言,一步一步發(fā)展過來。但是,許多人(包括筆者)都曾經(jīng)忽視和低估了另一個方面,這就是在種種摩擦、沖突和危機式震蕩中,商品貨幣關系同時也得以發(fā)展,機制轉換的車輪并沒有停止。

“整體推進、重點突破”

──1995年的中國改革路徑

三年治理整頓時期,改革推進的步伐放慢了,但是對改革的反思和總結卻加深了。陳錦華同志受中央領導委托組織了關于計劃與市場的研究,我也應邀參加了一些討論,來自地方體改部門的易振球、陳鴻昌、遲福林、賀陽等人的發(fā)言,引用了生動有力的事實和數(shù)據(jù),很有說服力。1991年第四季度,江澤民總書記先后主持了十多次專家學者座談會,系統(tǒng)研究國際國內的經(jīng)濟社會發(fā)展和體制改革。與會者暢所欲言,提出許多真知灼見。印象最深刻的是蔣一葦和林毅夫,兩人年齡相差很多,但都有著不同的傳奇經(jīng)歷,一樣的赤子情懷。不久之后我們又聽到了鄧小平同志視察南方的談話,全國為之震動。中國經(jīng)濟改革從理論到方法都進入了一個新的時期,推進戰(zhàn)略進行了歷史性的調整。1993年春天,我從國家計委經(jīng)濟研究中心再次調回國家體改委工作,任綜合規(guī)劃和試點司司長。令人難以預料的是,我們再次遇到了和20世紀80年代中期相似的局面:改革要加速,而經(jīng)濟已提前加速。因此,在我正式到任之前的兩個月,即被李鐵映同志指定與樓繼偉、吳曉靈等人組成一個小組,集中研究加強和改善宏觀調控的對策措施,同時考慮深化改革的綜合方案。令人振奮的是,中央在宏觀調控和加快改革兩方面態(tài)度都十分堅決。朱镕基副總理對銀行和財政的兩個“約法三章”迅速見到成效,經(jīng)濟逐步穩(wěn)定下來。這個時期的改革進入了攻堅時期,表現(xiàn)得非常積極和主動,而且能夠統(tǒng)籌兼顧多個方面。在擬定指導方針時最初提了幾種說法,記得最終還是江澤民總書記親筆概括出“整體推進、重點突破”八個字來。

1995年,我在一篇文章里,嘗試著分析和總結了世紀90年代前期的這場配套改革。

1992－1994年,經(jīng)濟體制轉軌取得了實質性進展,其中最為顯著的是,在宏觀管理體制方面,初步奠定了一個適應市場經(jīng)濟的基礎框架。

1.改革開放的新形勢和新問題。在鄧小平視察南方談話精神的鼓舞下,經(jīng)濟改革驟然升溫。價格改革幾乎是自動加速。企業(yè)改革開始觸動長期以來不敢運作的領域,如勞動用工制度、人事制度和內部分配制度。為加快企業(yè)改革,國務院制定了《國有企業(yè)轉換經(jīng)營機制條例》,全面審查和界定了企業(yè)的經(jīng)營自主權,要求全部落實到企業(yè)。與此同時股份制改組掀起前所未有的熱潮,國家體改委和其他有關部委為此發(fā)布了一系列規(guī)范意見和暫行條例。

新的企業(yè)財會制度開始實施,這對于推動企業(yè)進入市場經(jīng)濟運行軌道具有十分深遠的意義。為社會和政策機構所始料不及的是,生產要素的市場化。勞動力流動,特別是農村勞動力的跨地區(qū)流動,規(guī)模之大,幾乎是史無前例的。土地進入市場的速度更令人驚奇,在此之前,全國絕大部分地區(qū),土地甚至是沒有任何價格的。由于缺乏相應的制度和管理,土地使用權的轉讓自然很不規(guī)范,炒買炒賣的投機活動愈演愈烈。同樣不規(guī)范的金融市場的擴張也像是一陣狂風暴雨。

2.宏觀管理體制改革基本內容的確定。在1993年4月之前,只有極少數(shù)經(jīng)濟學家認為有必要把財稅、金融、外匯外貿和計劃投資的改革放在優(yōu)先地位并實施一個配套的改革方案。然而,隨著經(jīng)濟運行中的矛盾尖銳暴露出來之后,如何加強宏觀調控的問題逐漸擺到首位。決策機構清醒地認識到,宏觀經(jīng)濟狀況的惡化,并非僅只靠政策手段就可以調整過來,必須治標與治本相結合,先采取各種手段把混亂的局面控制住,隨之就要推出一整套改革辦法。

從改革自身的邏輯來看,實施宏觀配套改革是必然的。國有經(jīng)濟是改革攻堅的主要領域。在國有經(jīng)濟領域,過去實行的兩大轉軌辦法,一是“雙軌制”,一是“承包”或“包干”制。前者的問題大體上已趨于解決,后者則保留下來,使得稅收、財政、信貸、外匯、外貿和國家投資等等領域的基本關系長期處于扭曲狀態(tài)。不采取較大的步驟,這些關系是理不順的。而且企業(yè)的機制轉換也很難邁開步伐。

稅制改革在理論上沒有太多爭議。稅制改革的原則是統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制。第一位的重點是用增值稅取代產品稅成為流轉稅的主體,并且簡化稅率檔次。其次是統(tǒng)一內資企業(yè)所得稅。第三是統(tǒng)一個人所得稅。同時撤并簡化了許多小稅種。這里遇到的主要問題是原來享受低稅或免稅的部門或企業(yè)開始叫苦,這使得原來設想的單一的增值稅的稅率檔次不得不有所增加；企業(yè)所得稅也設置了兩檔過渡稅率；土地增值稅反復修改,而且最終也沒能按期出臺。

財政實行“分稅制”,討論了將近十年,經(jīng)濟學界對此很少有異議。過去不贊同的意見主要來自地方,但經(jīng)過層層包干之后,省級政府也面臨著和中央相同的問題:財政調節(jié)功能日益弱化。因此,對改革現(xiàn)行財政體制,現(xiàn)在的反對意見明顯不如過去那么強烈。更重要的是,推行“分稅制”的原則之一是,在維護既有利益的前提下轉變財政機制,所以地方并沒有近在眼前的損失。這個原則是正確的,而且也是唯一可行的。但是實施這個原則,遇到很大的麻煩。因為中央對地方的稅收返還數(shù)額是以上一年為基數(shù),這樣各地就會希望抬高這個基數(shù)。更嚴重的問題是,各地執(zhí)行的包干辦法是不同的,稅收動員的水平也是不同的,要完全維護既得利益,事實上就又要在新體制中保留許多區(qū)別對待的特殊做法。反復探索的結論是,此次財政體制改革應采取新舊體制并存的過渡安排,一步是走不過去的。

金融改革的大目標是清楚的,把人民銀行辦成真正的中央銀行,分離政策性金融和商業(yè)性金融,把專業(yè)銀行辦成商業(yè)銀行,建立統(tǒng)一、規(guī)范的金融市場。自從1988年治理整頓之后,金融在經(jīng)濟運行中的主導作用得到人們的承認,但同時也使得改革措施更為慎重。1993年開始,要求加快金融改革的呼聲變得十分強烈。曾經(jīng)設想金融改革更快地向目標模式過渡。然而隨后愈演愈烈的金融混亂形勢,使得求穩(wěn)的愿望重新強烈起來。特別是在隨后的觀察和研究中發(fā)現(xiàn),金融改革受到國有企業(yè)改革的巨大牽制,更加重了人們求穩(wěn)的心理。但是確定的金融改革的動作仍然是前所未有的。由于金融市場發(fā)展方面沒有舉措,利率的靈活性也沒有增強,所謂的貨幣政策工具的發(fā)展和完善自然也難以期望有新的突破。與財政體制改革一樣,金融改革也是一種過渡性的安排。

外匯管理體制的變革步伐,相比較而言是很大的。從1990年起,中國的對外貿易連續(xù)三年順差,而且國外資本的流入逐年加速增加,這樣的經(jīng)濟體系內發(fā)生外匯緊缺是極不正常的。顯然,解決問題的根本性辦法是:統(tǒng)一外匯管理體制和匯率形成機制,不論是持有外匯還是持有人民幣,都由持有者承擔全部風險。問題的要害并不在于必須實行強制的結匯制度。其他后發(fā)展國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明,在經(jīng)濟開放初期,強制性結匯是必要的。盡管中國現(xiàn)階段外匯已不是那么緊缺的資源,人們還是傾向于再回頭來實行嚴格結匯制度。

外貿改革方案的確定相對簡單得多。過去的外貿體制在相當大程度上是圍繞外匯設置的。實現(xiàn)了人民幣在貿易項下可兌換,以出口創(chuàng)匯為中心的計劃體制從根本上成為多余的東西。因此,取消外匯指令性計劃和出口創(chuàng)匯指標幾乎普遍受到歡迎。進口體制的改革,已有中美雙邊談判達成的協(xié)議和在關貿總協(xié)定談判中的承諾,似乎短期內不宜另有新的舉措。然而一些專家和學者認為,進口體制改革完全可以采取更大的步驟。

在醞釀的宏觀配套改革中,計劃投資體制改革越來越放到次要的地位。其實,決策部門早在1992年下半年就提出了計劃投資體制改革,當時已感到這是十分緊迫的問題,因為投資盲目擴張的機制正重演。但是一旦觸動這種計劃投資體制,勢必影響到更多的部門,與財稅改革同步出臺,很可能戰(zhàn)線太長,震動太大。從這個角度考慮,緩一步或許是可取的。

3.1994年宏觀改革的實際進展。在中國改革過去15年歷史上,從來沒有如此集中的重大改革措施在一年時間內同時推出。

財政體制改革。從實際執(zhí)行的情況看,中央收入占全部財政收入的比重達到58%,這是符合預期要求的。以增值稅為主體的新的間接稅體系站穩(wěn)了腳跟。全年工商稅收比上年增長19%。

金融改革也如預期的那樣并沒有引起太大震動。中央銀行自身的幾項改革較為順利,中央銀行的調控能力得到加強。在通貨膨脹率超過20%的情況下,人民幣對美元的匯價,竟然從年初的8.7元升值為年末的8.44元。事實有力地證明,大多數(shù)人原來預測的人民幣匯價是過分低估的。

外貿體制改革按方案要求來說,進展十分順利。在匯率統(tǒng)一到市場價格后,出口企業(yè)獲得了極大的利益刺激,全年出口增長31.9%。但是,按照國內宏觀經(jīng)濟的狀況,進口管理體制改革顯然應當有更大作為。

計劃投資體制改革也有所推進。指令性計劃在工業(yè)生產中的比重,從上年的6.8%下降到4.6%。一些在建項目或將建項目,開始按公司制組建企業(yè)。

1994年還出臺了較大的基礎產品價格改革措施。統(tǒng)配煤價格全部放開,石油價格提高到每噸720元左右,糧食和棉花的國家收購價格也分別有較大幅度的提高,電價也有所調整。

市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟的曲折

──90年代中后期改革的曲折遭遇

1990年代前期的綜合配套改革取得巨大成功,可以說至此已實現(xiàn)了經(jīng)濟體制的基本轉軌,市場經(jīng)濟已經(jīng)取代計劃經(jīng)濟。然而在一些重要領域,改革的進展及對應方面的發(fā)展,表現(xiàn)得遠不如預期,事實證明我在1980年代中期和1990年代初期的預測是過于樂觀了。這些領域的情況相互之間也很不相同。

首先是農業(yè)、農村與城市化問題。從城市改革起步后,一直以來我們都對農業(yè)和農村經(jīng)濟的發(fā)展充滿信心,雖然也有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展可能帶來問題的擔憂,但是總體上感到有利條件很多,特別是農業(yè)技術的現(xiàn)代化、農業(yè)經(jīng)濟的市場化、農村地區(qū)的城鎮(zhèn)化和信息化。然而到1992年,我們已經(jīng)深深感到城鄉(xiāng)“二元制度”的嚴重束縛。我在一本書中有如下描述:“盡管農村的非農產業(yè)和城市化進步速度在過去十多年里是史無前例的,但是實際中還是存在著令人遺憾的地方,政策指導上始終沒有明確提出農村城市化的方針,現(xiàn)行的土地所有制和使用權管理體制,戶籍制度,財政層層包干體制等等,也限制了生產要素的合理流動,優(yōu)化組合。1990年代農村非農產業(yè)要跨上新臺階,必須相對集中化,積極實施城市化。這已成為大勢所趨,政策指導上如果不及時不主動,必將貽誤國民經(jīng)濟發(fā)展。”

早在1989年國家計委桂世鏞、王夢奎同志組織研究“八五”計劃和十年規(guī)劃時,我們的研究小組,包括蘇寧、劉鶴、杜鐵章、王建、包克辛等同志,就花了許多時間來討論城市化問題。之后在多次有關經(jīng)濟發(fā)展和改革的規(guī)劃研究之中,我和陳錫文、段應碧、劉鶴、林毅夫、溫鐵軍等同志圍繞城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展問題不斷地交流看法。1998年夏天開始我在貴州省政府工作近三年,負責計劃、投資、體改、建設、外貿、招商和旅游等工作,對這個問題有了更深切的理解。就農業(yè)產出,特別是糧食而言,1990年代總體上是非常成功的,但是農業(yè)的多樣化、規(guī)?；褪袌龌l(fā)展緩慢,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不得不進入調整轉型,農民收入增長嚴重落后于城鎮(zhèn)。更廣泛的影響是,由于人口城鎮(zhèn)化長期滯后于工業(yè)化,整個國民經(jīng)濟中第三產業(yè)的比重低于世界平均水平十幾個百分點。在我看來,“不論是近期還是長遠,解決農村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,增加農民收入的根本出路在于增加非農就業(yè)。而增加非農就業(yè)的主要途徑是加快城市化進程,把更多的農民轉變?yōu)榉寝r民。解決農村經(jīng)濟發(fā)展問題與解決城市經(jīng)濟發(fā)展問題是高度相關的,從本質上說,甚至就是一回事?！?/strong>

其次是國企改革和國有經(jīng)濟重組問題。國有企業(yè)要建立現(xiàn)代公司治理結構必須進行內部組織架構、人事制度、財務制度的深刻變革,但是與此同時必須解決各種歷史遺留問題。國有企業(yè)在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下運行多年,背負著沉重的包袱。資本和債務關系紊亂,資產底數(shù)不清,債務呆賬、壞賬幾十年未作處理,到1993年國有企業(yè)的負債總額大概有2萬億元左右。盡管國內外對這個龐大的債務包袱都感到十分悲觀,但我們仍然找到了用存量資產解決存量問題的辦法,提出對歷史包袱的解決并不需要都用現(xiàn)金來補償。因為國有企業(yè)的凈資產已有2萬多億元；公有住房歷史價值1萬多億元,而按重置價格計算達3萬億元以上；國有土地的市場價值當時估計高達15萬億元左右,今后還將持續(xù)升值。這些都是我們的有利條件。

從1995年開始,改革的重點重新回到國有企業(yè)上來,1996年仍然是按照“抓大放小”和“進行戰(zhàn)略性改組”的思路繼續(xù)推進國有企業(yè)改革。從全國來看,國有企業(yè)改革在兩方面實現(xiàn)了突破:一是以城市為單位對國有企業(yè)進行存量資產的流動重組,通過聯(lián)合、兼并、破產和職工再就業(yè),減輕了國有經(jīng)濟的歷史包袱,提高了國有企業(yè)適應市場經(jīng)濟的能力。二是縣一級放開放活小企業(yè)邁出較大步伐。

在處理歷史包袱問題時,我們采取了一系列正確的做法。各級政府著眼于搞活整個國有經(jīng)濟,積極鼓勵存量資產的結構調整；許多行業(yè)和企業(yè)采取多種措施興辦第三產業(yè),鼓勵分流富余職工,以達到“減人增效”的目的；在破產試點中,允許破產企業(yè)財產(包括土地)清算優(yōu)先用于安置職工,不能償還的銀行債務使用銀行呆帳準備金沖銷；結合企業(yè)改制改組,將財政“撥改貸”形成的企業(yè)債務,逐步轉為國家投資,增補企業(yè)資本金；為鼓勵企業(yè)兼并,在部分城市實行了被兼并企業(yè)銀行債務免計利息的辦法；住房改革中,出售住房時對老職工有一定的工齡折扣優(yōu)惠,等等。

一些地方和企業(yè)還進行了更多的探索。然而從全局上說,國有企業(yè)存量資源的流動重組受到了很大制約,一個直接的原因是國有銀行的不良資產的處置遲遲沒有采取有效辦法。1994年3月我曾經(jīng)寫了一篇題為《債務重組是解開企業(yè)－銀行轉軌死結的關鍵步驟》的政策建議,之后吳曉靈、謝平等人提出了更詳盡的方案,引起了長時間的爭論。國務院領導及相關部門的負責同志,包括賀光輝、王忠禹、洪虎、戴相龍、陳清泰、烏杰、王仕元等對這個問題都非常重視。國家對銀行的資本重組最終從1999年開始實施,國有銀行和國有企業(yè)改革逐步從存量債務的困境中走了出來,一批企業(yè)著手建立公司治理結構,相當一部分實現(xiàn)了成功上市。另外一些則實施了破產、兼并,有的由地方政府予以關閉。總體說來,花費了十多年時間。

三是政府投融資管理體制改革。最不可思議的事情是,當我們竭盡全力盤活國有存量資源的時候,國有部門增量資源的配置仍然在很大程度上沿用著計劃經(jīng)濟行政命令的方式。1997年我在一份研究報告中這樣分析:要改變中國經(jīng)濟的循環(huán)不暢問題,必須從改革投資體制入手。1996年國有部門的投資體制改革,從理論上說,有兩項措施:一是對經(jīng)營性投資項目試行了資本金制度,要求投資項目必須先落實資本金才能開工進行建設；二是推行建設項目法人負責制,以建立和完善投資主體的自我約束機制。但從實際來看,問題最嚴重的國有經(jīng)濟部門與真正實行這兩項制度還有很大的距離。關鍵是缺乏監(jiān)督和約束,而且宏觀上投資管理體制的改革沒有什么新的進展。事實上,政府仍然通過審批項目的立項建議、可行性研究報告和開工報告,通過下達計劃的投資撥款和銀行貸款,以及下達計劃的各地區(qū)各部門投資規(guī)模來干預著國有經(jīng)濟部門的投資活動。

投資主體多元化、強化市場競爭機制和減少政府直接干預是從根本上提高增量資源配置效率的唯一途徑。1997年深秋時節(jié),朱镕基副總理提出要國家體改委牽頭組織對投融資體制改革進行研究,黨組書記張皓若同志責成洪虎副主任和我(時任秘書長)具體負責起草建議方案。我們召開了許多座談會,充分聽取了部門、地方和學界的意見,朱副總理也多次聽取匯報。不久政府換屆,機構變動很大,更重要的是亞洲金融危機后中國經(jīng)濟需求疲軟,政府當機立斷采取積極的財政政策,投融資體制改革事實上推后了。就融資體系而言,長期不平衡的問題是直接融資比重過低,而在直接融資中,企業(yè)債券比重更是畸低,帶來許多不良后果。

四是社會保障和住房制度改革。十四屆三中全會《決定》在社會保險體制改革方面總結了國內外正反兩方面的經(jīng)驗,提出了適合國情的指導原則。1994年國家體改委在劉志峰副主任和李元司長的主持下,拿出了一個很有創(chuàng)意的方案。然而由于部門之間意見不統(tǒng)一,社會保障改革的進展很不理想。問題主要出在對養(yǎng)老和醫(yī)療保險的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的理解和認識分歧上。在我看來,新體制應當具備三個基本特征:(1)預籌積累；(2)繳費與享用掛鉤；(3)適當調節(jié)貧富差別,即所謂互濟原則。對于現(xiàn)收現(xiàn)付制造成的欠賬問題,我們也早在80年代就提出一個三全其美的解決方案,劃撥國有資產給社?；?落實國有產權的具體代表,同時為資本市場培養(yǎng)出長期穩(wěn)定的價值投資主體。后來采取的做法是國企上市時減持10%上繳給社?；?不久之后又因故暫停實施。

住房制度改革在1998年邁出了很大步伐,對于改善城鎮(zhèn)居民生活水準、增加其財產收入、促進房地產和建筑業(yè)持久增長發(fā)揮了巨大作用。但是,多數(shù)城市的房改方案沒能把存量與增量區(qū)別開來,有房戶與無房戶、多占房者與面積不足者之間的利益關系很不平衡,租售價格不成比例,產生了一系列問題。此外,挪用售房資金和住房公積金的現(xiàn)象,雖經(jīng)國務院領導三令五申,仍然在相當長時期內較為嚴重。

五是教育與文化。早在七十年代末期,“實現(xiàn)現(xiàn)代化,教育科技是關鍵”就成為共識,歷次有關經(jīng)濟改革的重要文件中,都會將科技教育改革列為一部分內容,文化事業(yè)也頗受關注。但是,我一直感到,教育、科技和文化的改革發(fā)展與經(jīng)濟改革相比,與經(jīng)濟發(fā)展對其提出的要求相比,存在著較大差異。到了90年代中后期,問題就愈加突出。我曾經(jīng)這樣寫道:“小平同志在八十年代末期說,最大的失誤是教育,他既指的是青少年的思想道德教育,同樣也指的是智力資源的開發(fā)。中國高素質就業(yè)者仍然太少,結構性失業(yè)問題非常嚴重。大量的低素質勞動者提前就業(yè),顯然不如推遲平均的就業(yè)年齡,延長每個人學習培訓的時間。需要注意的是,政府固然要審查監(jiān)督學校,不能讓不具備基本條件的學校出現(xiàn)和生存,更不能允許違法現(xiàn)象,但是評判學校成敗和學生水平最終要靠社會和市場。在教育領域引入必要的競爭機制應是改革的一項主要內容。”

1999年我在貴州發(fā)表一篇文章,題目叫做:文化就是生產力。事實上在此之前,我從多個角度闡釋過文化創(chuàng)意對于經(jīng)濟的意義。主要理據(jù)是:物質性消費需求達到一定程度后,精神性消費需求就會急劇增長。文化含量高的產品如同科技含量高的產品一樣,通常都是市場價值高的產品。在中國,文化產品和服務的生產經(jīng)營實際上已經(jīng)開始成為熱門行業(yè)。然而總的來看,中國還沒有形成一個文化產業(yè),因而遠遠不能滿足社會不斷增長的文化需求。電影、電視、音像制品市場上,充斥著外國貨；文學、戲劇、美術仍然處于轉型時期的生存掙扎狀態(tài)；我們的報刊發(fā)行量最大的不過200萬份,不及英國的一家小報的一半。文化產業(yè)自然是一個特殊產業(yè),毫無疑義不能簡單地套用其他一般商業(yè)性行業(yè)的規(guī)則。但是最根本的是,一定要使我們的文化機構及其產品和服務成為各種文化市場的主體,否則再好的愿望也沒有意義。

除上述幾個方面之外,政府行政管理和社會管理的改革也是長期滯后的領域。