在鋼筋水泥拔地而起的津沽大地、渤海之濱，天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)（下稱“七里海保護區(qū)”）是難得的一片“綠洲”。

中國鳥類學會秘書長、北京師范大學動物學教授張正旺告訴澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn），七里海保護區(qū)與天津的北大港一樣都處于東亞澳大利西亞重要的候鳥遷徙路線上，“它除了在保護古海岸方面有重要價值，也是重要的候鳥棲息地。”

3月1日，七里海保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)未拆除的濕地風光導覽圖。澎湃新聞記者 刁凡超 拍攝

但是，在寸土寸金的天津濱海，有關部門尋求經(jīng)濟發(fā)展的沖動逾越了界限。

自2011年至今，天津市寧河區(qū)政府主導的旅游開發(fā)建設，將七里海保護區(qū)核心區(qū)條塊分割，游樂場、小木屋、觀景廊道等設施改變了保護區(qū)原有的自然景觀，七里海濕地公園4A級景區(qū)的宣傳廣告吸引了各地游客接踵而至。

但這些旅游開發(fā)項目在帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，本身已違反《自然保護區(qū)管理條例》。2017年3月15日，國家海洋局在對該保護區(qū)的違法建設情況調(diào)查近一個月后，向澎湃新聞明確表示，該局“未對天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設以及與保護區(qū)原有生態(tài)不相符的植被種植、野生動物引入進行過審批。”

3月1日，天津濱海北站去往七里海保護區(qū)的路上，一塊尚未更換的宣傳牌。澎湃新聞記者 刁凡超 拍攝

國家海洋局還表示，在七里海濕地公園違法開發(fā)建設、運營期間，天津市海洋局直屬單位天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)管理處（下稱“保護區(qū)管理處”）當面交涉、下達責停，并多次行文要求相關單位停止保護區(qū)內(nèi)的違規(guī)行為。

但澎湃新聞實地調(diào)查獲悉，上述“責?！贝胧┙晕醋钃踝”Ｗo區(qū)旅游開發(fā)建設的勢頭。直到2015年，在環(huán)保部等十部委聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)管管理的通知》的背景下，因天津市環(huán)保局一紙?zhí)幜P決定，這一大張旗鼓的開發(fā)活動才終于“急剎車”。

2015年9月，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會以一場公益訴訟將七里海保護區(qū)建設管理委員會（下稱“七里海管委會”）、天津七里海文化旅游開發(fā)有限公司告至天津市第二中級人民法院，在法院主持的和解中，七里海管委會承認開發(fā)項目違法，并承諾限時整改、修復濕地。方案顯示七里海管委會整改及需賠償給開發(fā)公司以終止開發(fā)的費用逾2億元。

但在2017年2月中旬，澎湃新聞回訪七里海保護區(qū)發(fā)現(xiàn)，寧河區(qū)政府雖更換了旅游宣傳設施名稱，并對旅游娛樂設施進行封存，核心區(qū)內(nèi)的建設項目、景區(qū)門口的游樂設施卻未限時拆除，而在七里海國家濕地公園的東側(cè)至東海邊界的核心區(qū)，原有將近6000多畝蘆葦蕩然無存，漁民稱已被個人承包為魚塘。

七里海保護區(qū)核心區(qū)地界標志。澎湃新聞記者 刁凡超 拍攝

地方政府轉(zhuǎn)租開發(fā)

從北京南站坐城際高鐵到天津站，站內(nèi)轉(zhuǎn)車到濱海北站，再開車半個小時就可以到達七里海。

當?shù)厝肆晳T用“七里海”三個字簡稱這片不連續(xù)、開放性的區(qū)域，1992年，國務院給它正式起名叫天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)。

國家海洋局官網(wǎng)顯示，七里海是中國唯一以貝殼堤、牡蠣灘珍稀古海岸遺跡和濕地自然環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)為主要保護和管理對象的國家級海洋類型自然保護區(qū)，區(qū)域范圍涉及漢沽區(qū)、塘沽區(qū)、大港區(qū)、寧河縣、東麗區(qū)、津南區(qū)的部分區(qū)域。2009年10月，經(jīng)國務院批準調(diào)整后，保護區(qū)總面積由99000公頃調(diào)整至35913公頃。

小馬哥家所在的寧河區(qū)俵口村，位于保護區(qū)的緩沖區(qū)，再步行幾步，地上的界標便提示人們已經(jīng)來到保護區(qū)的核心區(qū)。

小馬哥還記得自己小時候在七里海玩時的景象：蘆花蕩漾，萬鳥齊飛，“葦子里全是鳥兒，哪兒哪兒都是。”

澎湃新聞記者跟隨他的腳步，踩在七里海保護區(qū)核心區(qū)已被收割的蘆葦茬上，舉目四望，開挖濕地修成的河道，非法建設的游樂場、小木屋、觀景廊道等設施已將核心區(qū)變了個樣子。

小馬哥描述的場景，如今只能依靠想象：

“那里的水原來沒這么深，也沒有島，島上的麋鹿也不知是哪兒弄來養(yǎng)的?！迸炫刃侣勴樦●R哥手指的方向望去，約20只非當?shù)匚锓N——麋鹿，被孤零零地圈養(yǎng)在水面突起的小島上，見有人來，他們警覺地與人對視。

穿過潮白新河，從東七里海來到西七里海。小馬哥又指著眼前已被開挖的約6000畝魚塘說，“這片原來全是蘆葦?shù)?。?/p>

七里海保護區(qū)核心區(qū)地界標志。澎湃新聞記者 刁凡超 拍攝

澎湃新聞從相關渠道獲得的一份合同顯示，2012年1月，七里海管委會將保護區(qū)核心區(qū)域大王臺村面積約為5000畝葦?shù)刈赓U給天津一家投資公司，以“天津七里海濕地公園”為名進行開發(fā)，以達到“雙贏”目的。

合同寫明，七里海管委會負責“場地內(nèi)河道開挖、步行道及小木屋建設、設置停車位等各執(zhí)法部門要求辦理的相關審批手續(xù)”，也即，開發(fā)商在國家級保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)的違法開發(fā)活動獲得了當?shù)卣S可。

彼時，寧河縣縣委、縣政府組織召開了由當?shù)睾Ｑ?、環(huán)保、林業(yè)等多部門負責人參加的會議，對上述開發(fā)項目進行過討論，據(jù)一位參會人士透露，會議同意了上述開發(fā)項目，“畢竟這么大一個開發(fā)項目，某一個人是不敢拍板的，所以當時參會領導都簽字了，是集體會簽的。”簽完后形成會議紀要，最后委托管委會與投資商簽署合同。

而實際上，根據(jù)《自然保護區(qū)管理條例》，七里海管委會沒有權力轉(zhuǎn)租，更沒有權力改變用途。

一位原野生動植物保護與自然保護區(qū)管理司負責人曾于2015年到過七里海保護區(qū)，他告訴澎湃新聞，“根據(jù)國務院《自然保護區(qū)管理條例》規(guī)定，國家級保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)是不能進人的，開發(fā)就更不行了。如果要發(fā)展旅游，只能在保護區(qū)的實驗區(qū)進行適度的生態(tài)旅游，并且其規(guī)劃建設項目必須經(jīng)過國家自然保護區(qū)行政主管部門審批，地方政府無權審批?！?/strong>

對此，澎湃新聞致函該保護區(qū)的行政主管部門國家海洋局。3月15日，國家海洋局答復稱，“國家海洋局沒有對天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設以及與保護區(qū)原有生態(tài)不相符的植被種植、野生動物引入進行過審批。”

遭遇“急剎車”

七里海保護區(qū)歷年的衛(wèi)星遙感地圖顯示，以開發(fā)商進駐后的2012年為界，保護區(qū)內(nèi)發(fā)生了明顯的改變。

據(jù)當?shù)卣谑諆μJ葦?shù)拇迕裰v述，開發(fā)前的保護區(qū)內(nèi)基本為蘆葦覆蓋，但2012年5月后，保護區(qū)西海被人為挖開了多條河道，用來運營游船項目。大片蘆葦被砍伐開挖后，變?yōu)橐?guī)則的人為景觀，而這些建設全部是在保護區(qū)的核心區(qū)內(nèi)進行；西海南側(cè)七里海大道北側(cè)一些基礎設施和娛樂設施也陸續(xù)上馬，大門外還豎起了“七里海濕地公園”的牌子，這些設施位于緩沖區(qū)。

隨著童話城堡、釣蟹池、水上舞臺、音樂噴泉、珍禽樂園等旅游項目的建設，七里海濕地公園在2012年開園后，一度使周邊的村子熱鬧起來。游客慕名而來，小馬哥描述說，旅游旺季時，周邊的魚家樂生意興隆，自駕游車輛在路邊排起了長龍。

七里海保護區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)修建的噴泉設施。澎湃新聞記者 刁凡超 拍攝

這一“勝景”一直持續(xù)到2015年，環(huán)保部等十部委聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)管管理的通知》，天津市環(huán)保局將一紙?zhí)幜P決定開給了七里海管委會，以濕地公園項目“未經(jīng)建設項目竣工環(huán)境保護驗收，就于2012年12月建成投入運營”為由罰款十萬元。

國家海洋局表示，早在2012年3月12日，七里海保護區(qū)管理處向七里海管委會發(fā)出《關于立即停止保護區(qū)內(nèi)違法施工抓緊辦理相關審批手續(xù)的函》，要求七里海管委會立即停止違法施工行為，防止對保護區(qū)造成更大影響。同年4月，天津市海洋局向七里海管委會送達了《責令停止違法行為通知書》，責令七里海管委會立即停止實施津唐運河八公里沿岸景觀帶等建設工程行為。此后，七里海保護區(qū)管理處一直連續(xù)向七里海管委會發(fā)出關于停止在七里海濕地核心區(qū)和緩沖區(qū)開展建設活動、配合做好七里海濕地保護管理、停止違規(guī)旅游經(jīng)營活動等停止違法行為通知。

開發(fā)建設遭遇“急剎車”。緊接著，2015年9月18日，具有公益訴訟主體資格的中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（簡稱“中國綠發(fā)會”），將七里海管委會、天津七里海文化旅游開發(fā)有限公司告至天津市第二中級人民法院，請求判令被告停止保護區(qū)內(nèi)的開發(fā)旅游活動，并對保護區(qū)的破壞進行修復，使之恢復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。

2016年2月5日，七里海管委會向中國綠發(fā)會提供的整改方案顯示，“近3、4年來，我們在未得到自然保護區(qū)管理機構批準的情況下，在七里海核心區(qū)開展旅游業(yè)務，這種做法嚴重違背了《自然保護區(qū)條例》規(guī)定。七里海管委會作為一級自然保護區(qū)管理部門，本應自覺遵守國家有關法律法規(guī)的各項規(guī)定，然而，由于我們對國家有關法律法規(guī)學習不夠，思想上法律觀念淡薄，明知不可為而為之。這是錯誤的?！?/strong>

半個月后，七里海管委會進一步提出了一系列整改措施，包括給開發(fā)公司賠償違約金以終止開發(fā)，合計所需費用為20180萬元。

“九龍治水”難擋開發(fā)沖動

值得注意的是，2017年2月，中辦、國辦印發(fā)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，要求年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶沿線各?。ㄖ陛犑校┞氏葎澏ㄉ鷳B(tài)保護紅線，以國家級保護區(qū)為代表的各類保護地，作為非開發(fā)區(qū)域?qū)⒈患{入生態(tài)保護紅線中。按照《意見》精神，七里海保護區(qū)作為國家級保護區(qū)將被納入“紅線”中。

早在2015年，天津市第十六屆人大常委會第八次會議已經(jīng)審議并批準七里海保護區(qū)為天津市永久性保護生態(tài)區(qū)域，一條紅線將保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)圈起。

國家海洋局向澎湃新聞表示，七里海保護區(qū)成立以來，各級海洋主管部門通過開展監(jiān)督檢查、督察、衛(wèi)星遙感監(jiān)視等手段對保護區(qū)進行監(jiān)測。

但保護區(qū)管理機構為何沒能阻止明目張膽的違法行為？

與森林植被類型的自然保護區(qū)不同，七里海保護區(qū)的管理較為復雜。

北京林業(yè)大學自然保護區(qū)學院教授張明祥告訴澎湃新聞，七里海保護區(qū)過去是古海岸的一部分，作為國家級保護區(qū)，其行政主管部門是國家海洋局，但實際上，除古海岸、貝殼堤外，保護區(qū)內(nèi)相當大的面積屬于濕地，作為國際重要濕地，從保護濕地的角度講，歸國家林業(yè)局濕地公約履約辦公室(國家林業(yè)局濕地保護管理中心)統(tǒng)一管理，此外，作為候鳥的重要棲息地，國家林業(yè)局還要從棲息地的角度對其進行監(jiān)管。“海洋局在陸地上管理保護區(qū)，因體制上的原因會受到其他部門限制，在管理效果上，會打一些折扣?！?/strong>

且除國家林業(yè)局外，其他部委主管的國家級保護區(qū)在國家發(fā)改委沒有“戶頭”，也即沒有專項資金用于保護區(qū)的管護投入。

國家海洋局表示，由于海洋保護區(qū)建設管理無明確的資金渠道，國家和沿海地方海洋行政主管部門及有關國家級海洋保護區(qū)利用中央分成海域使用金支出等渠道，為保護區(qū)提供資金支持。近年來，已對該保護區(qū)投入資金約500萬元，天津市海洋局投入各類專項經(jīng)費約6000萬元，主要用于天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)的日常巡護、建設管護設施、進行范圍調(diào)整、組織宣傳教育以及開展科研監(jiān)測、生態(tài)修復等工作。

澎湃新聞注意到天津市頒布的《七里海保護區(qū)管理辦法》規(guī)定了七里海保護區(qū)的管理主體是保護區(qū)管理處。但2011年，在未取得法律授權的情況下，寧河區(qū)政府為了協(xié)調(diào)保護區(qū)的有關事務，成立了七里海管委會作為當?shù)卣呐沙鰴C構進行開發(fā)建設。

2月15日下午，澎湃新聞致電七里海管委會，一位接電話的工作人員舉例解釋了他們與管理處的關系：“管理處是保護區(qū)的主體管理部門，管委會則主要負責協(xié)調(diào)溝通的工作，比如里面居民要種菜建個大棚，會報到我們這里，我們再報給管理處。如果管理處還解決不了，他們會報給海洋局”。

“實際上這兩個機構有一些職能上重疊交叉的部分，在執(zhí)法上、巡護上，共同處理一些事項，”上述負責人說。

但在小馬哥看來，七里海管委會的權力更大，“海洋局的人基本上是例行下來轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，平時都是管委會的人管?！?/p>

張明祥說，七里海保護區(qū)與中國其他濕地類型的保護地類似，沒有解決土地權屬問題，“這成為矛盾的根源”?！吧诸愋偷谋Ｗo區(qū)有林權證，管理局有權屬，同樣是濕地類型保護區(qū)，洞庭湖保護區(qū)湖區(qū)屬于國有，權屬問題也可以解決，而七里海保護區(qū)內(nèi)的土地要么屬于個人，要么屬集體所有。”張明祥說，“這個問題保護區(qū)管理局自己解決解決不了，是需要國家層面解決的問題。”

濕地保護亟需求變

本應完成的整改措施，卻并未按時完成。

2017年2月10日，澎湃新聞在保護區(qū)內(nèi)走訪看到，核心區(qū)內(nèi)的建設項目、景區(qū)門口的游樂設施并未拆除，甚者，在七里海國家濕地公園的東側(cè)至東海邊界的核心區(qū)，將近6000多畝蘆葦蕩然無存，被開發(fā)成魚塘。

“去年（2016年）冬天我們在現(xiàn)場看到承包戶在拉網(wǎng)收魚，得知這片區(qū)域被承包了，但2014年7月我們曾來過這片區(qū)域，那時這里全部都是蘆葦，現(xiàn)在已經(jīng)被開挖成規(guī)則的魚塘，裸露出黑色的泥土。而保護區(qū)東海的蘆葦?shù)匾脖怀邪顺鋈?，還建立了鳥島旅游區(qū)及相關旅游設施。”自2014年開始長期跟蹤參與七里海保護區(qū)調(diào)查的公益組織“讓候鳥飛”的志愿者田陽陽說。

“一個國家級的保護區(qū)破壞就破壞了”，冰凍的湖面上，有幾個人正在挖洞釣魚，小馬哥想了想又補充說，“不過，普通老百姓其實缺乏對保護區(qū)要進行保護的意識，村民基本考慮的都是如何生存，誰會去考慮保護的問題呢？”

從20世紀70年代中國建立濕地自然保護區(qū)開始，濕地國際中國辦事處主任陳克林見證了中國濕地保護的發(fā)展，也深知面臨的問題。

陳克林說，濕地類型的保護區(qū)，因生態(tài)系統(tǒng)特點、功能和保護的對象的特殊性，不能按照森林植被類型的保護區(qū)的管理方式監(jiān)管。但中國對濕地保護區(qū)的管理由于承襲了傳統(tǒng)自然保護區(qū)行政上自上而下的單一管理模式，使?jié)竦乇Ｗo區(qū)管理存在如多頭管理、產(chǎn)權不明、界限不清等諸多問題。

陳克林解釋說，濕地類型保護區(qū)一般處于水陸交匯處，有水有陸，有林有草，有各種動植物，且地貌類型復雜，比較難于管理，特別是許多濕地保護區(qū)隨著季節(jié)變化，濕地面積也會隨之變化，“實踐證明，如果按照傳統(tǒng)自然保護區(qū)管理模式管理保護區(qū)，把濕地自然保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)的做法不能適應濕地保護區(qū)的管理?！?/p>

隨著人們對濕地保護認識的逐漸加深，濕地類型的保護區(qū)理應有不同的管理模式?！耙鶕?jù)不同類型的濕地保護區(qū)提出適合各保護區(qū)自身實際情況的管理模式，其原則是，不同的時期在濕地的不同地域進行特殊管理?！标惪肆终f。

在今年全國“兩會”上，已經(jīng)有全國政協(xié)委員聯(lián)名呼吁給濕地保護立法。湖北、江蘇、安徽、江西、湖南五省的22位全國政協(xié)委員在全國政協(xié)十二屆五次會議上聯(lián)名呼吁加快制定出臺有關濕地保護與修復的法律和政策。委員們建議盡快出臺國家層面的濕地保護法，出臺濕地保護與修復、濕地產(chǎn)權確權、濕地資源有償使用等政策，將濕地保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。