這一“勝景”一直持續(xù)到2015年，環(huán)保部等十部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管管理的通知》，天津市環(huán)保局將一紙?zhí)幜P決定開給了七里海管委會(huì)，以濕地公園項(xiàng)目“未經(jīng)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，就于2012年12月建成投入運(yùn)營(yíng)”為由罰款十萬元。

國(guó)家海洋局表示，早在2012年3月12日，七里海保護(hù)區(qū)管理處向七里海管委會(huì)發(fā)出《關(guān)于立即停止保護(hù)區(qū)內(nèi)違法施工抓緊辦理相關(guān)審批手續(xù)的函》，要求七里海管委會(huì)立即停止違法施工行為，防止對(duì)保護(hù)區(qū)造成更大影響。同年4月，天津市海洋局向七里海管委會(huì)送達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》，責(zé)令七里海管委會(huì)立即停止實(shí)施津唐運(yùn)河八公里沿岸景觀帶等建設(shè)工程行為。此后，七里海保護(hù)區(qū)管理處一直連續(xù)向七里海管委會(huì)發(fā)出關(guān)于停止在七里海濕地核心區(qū)和緩沖區(qū)開展建設(shè)活動(dòng)、配合做好七里海濕地保護(hù)管理、停止違規(guī)旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等停止違法行為通知。

開發(fā)建設(shè)遭遇“急剎車”。緊接著，2015年9月18日，具有公益訴訟主體資格的中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱“中國(guó)綠發(fā)會(huì)”），將七里海管委會(huì)、天津七里海文化旅游開發(fā)有限公司告至天津市第二中級(jí)人民法院，請(qǐng)求判令被告停止保護(hù)區(qū)內(nèi)的開發(fā)旅游活動(dòng)，并對(duì)保護(hù)區(qū)的破壞進(jìn)行修復(fù)，使之恢復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。

2016年2月5日，七里海管委會(huì)向中國(guó)綠發(fā)會(huì)提供的整改方案顯示，“近3、4年來，我們?cè)谖吹玫阶匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的情況下，在七里海核心區(qū)開展旅游業(yè)務(wù)，這種做法嚴(yán)重違背了《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定。七里海管委會(huì)作為一級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理部門，本應(yīng)自覺遵守國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定，然而，由于我們對(duì)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠，思想上法律觀念淡薄，明知不可為而為之。這是錯(cuò)誤的。”

半個(gè)月后，七里海管委會(huì)進(jìn)一步提出了一系列整改措施，包括給開發(fā)公司賠償違約金以終止開發(fā)，合計(jì)所需費(fèi)用為20180萬元。

“九龍治水”難擋開發(fā)沖動(dòng)

值得注意的是，2017年2月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，要求年底前，京津冀區(qū)域、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線各?。ㄖ陛犑校┞氏葎澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線，以國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)為代表的各類保護(hù)地，作為非開發(fā)區(qū)域?qū)⒈患{入生態(tài)保護(hù)紅線中。按照《意見》精神，七里海保護(hù)區(qū)作為國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)將被納入“紅線”中。

早在2015年，天津市第十六屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議已經(jīng)審議并批準(zhǔn)七里海保護(hù)區(qū)為天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域，一條紅線將保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)圈起。

國(guó)家海洋局向澎湃新聞表示，七里海保護(hù)區(qū)成立以來，各級(jí)海洋主管部門通過開展監(jiān)督檢查、督察、衛(wèi)星遙感監(jiān)視等手段對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

但保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為何沒能阻止明目張膽的違法行為？

與森林植被類型的自然保護(hù)區(qū)不同，七里海保護(hù)區(qū)的管理較為復(fù)雜。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院教授張明祥告訴澎湃新聞，七里海保護(hù)區(qū)過去是古海岸的一部分，作為國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)，其行政主管部門是國(guó)家海洋局，但實(shí)際上，除古海岸、貝殼堤外，保護(hù)區(qū)內(nèi)相當(dāng)大的面積屬于濕地，作為國(guó)際重要濕地，從保護(hù)濕地的角度講，歸國(guó)家林業(yè)局濕地公約履約辦公室(國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心)統(tǒng)一管理，此外，作為候鳥的重要棲息地，國(guó)家林業(yè)局還要從棲息地的角度對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。“海洋局在陸地上管理保護(hù)區(qū)，因體制上的原因會(huì)受到其他部門限制，在管理效果上，會(huì)打一些折扣?！?/strong>

且除國(guó)家林業(yè)局外，其他部委主管的國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)在國(guó)家發(fā)改委沒有“戶頭”，也即沒有專項(xiàng)資金用于保護(hù)區(qū)的管護(hù)投入。

國(guó)家海洋局表示，由于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)管理無明確的資金渠道，國(guó)家和沿海地方海洋行政主管部門及有關(guān)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)利用中央分成海域使用金支出等渠道，為保護(hù)區(qū)提供資金支持。近年來，已對(duì)該保護(hù)區(qū)投入資金約500萬元，天津市海洋局投入各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)約6000萬元，主要用于天津古海岸與濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的日常巡護(hù)、建設(shè)管護(hù)設(shè)施、進(jìn)行范圍調(diào)整、組織宣傳教育以及開展科研監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)等工作。

澎湃新聞注意到天津市頒布的《七里海保護(hù)區(qū)管理辦法》規(guī)定了七里海保護(hù)區(qū)的管理主體是保護(hù)區(qū)管理處。但2011年，在未取得法律授權(quán)的情況下，寧河區(qū)政府為了協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)的有關(guān)事務(wù)，成立了七里海管委會(huì)作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

2月15日下午，澎湃新聞致電七里海管委會(huì)，一位接電話的工作人員舉例解釋了他們與管理處的關(guān)系：“管理處是保護(hù)區(qū)的主體管理部門，管委會(huì)則主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)溝通的工作，比如里面居民要種菜建個(gè)大棚，會(huì)報(bào)到我們這里，我們?cè)賵?bào)給管理處。如果管理處還解決不了，他們會(huì)報(bào)給海洋局”。

“實(shí)際上這兩個(gè)機(jī)構(gòu)有一些職能上重疊交叉的部分，在執(zhí)法上、巡護(hù)上，共同處理一些事項(xiàng)，”上述負(fù)責(zé)人說。

但在小馬哥看來，七里海管委會(huì)的權(quán)力更大，“海洋局的人基本上是例行下來轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，平時(shí)都是管委會(huì)的人管?！?/p>

張明祥說，七里海保護(hù)區(qū)與中國(guó)其他濕地類型的保護(hù)地類似，沒有解決土地權(quán)屬問題，“這成為矛盾的根源”?！吧诸愋偷谋Ｗo(hù)區(qū)有林權(quán)證，管理局有權(quán)屬，同樣是濕地類型保護(hù)區(qū)，洞庭湖保護(hù)區(qū)湖區(qū)屬于國(guó)有，權(quán)屬問題也可以解決，而七里海保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地要么屬于個(gè)人，要么屬集體所有?！睆埫飨檎f，“這個(gè)問題保護(hù)區(qū)管理局自己解決解決不了，是需要國(guó)家層面解決的問題?！?/p>

濕地保護(hù)亟需求變

本應(yīng)完成的整改措施，卻并未按時(shí)完成。

2017年2月10日，澎湃新聞在保護(hù)區(qū)內(nèi)走訪看到，核心區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目、景區(qū)門口的游樂設(shè)施并未拆除，甚者，在七里海國(guó)家濕地公園的東側(cè)至東海邊界的核心區(qū)，將近6000多畝蘆葦蕩然無存，被開發(fā)成魚塘。

“去年（2016年）冬天我們?cè)诂F(xiàn)場(chǎng)看到承包戶在拉網(wǎng)收魚，得知這片區(qū)域被承包了，但2014年7月我們?cè)鴣磉^這片區(qū)域，那時(shí)這里全部都是蘆葦，現(xiàn)在已經(jīng)被開挖成規(guī)則的魚塘，裸露出黑色的泥土。而保護(hù)區(qū)東海的蘆葦?shù)匾脖怀邪顺鋈?，還建立了鳥島旅游區(qū)及相關(guān)旅游設(shè)施?！弊?014年開始長(zhǎng)期跟蹤參與七里海保護(hù)區(qū)調(diào)查的公益組織“讓候鳥飛”的志愿者田陽陽說。

“一個(gè)國(guó)家級(jí)的保護(hù)區(qū)破壞就破壞了”，冰凍的湖面上，有幾個(gè)人正在挖洞釣魚，小馬哥想了想又補(bǔ)充說，“不過，普通老百姓其實(shí)缺乏對(duì)保護(hù)區(qū)要進(jìn)行保護(hù)的意識(shí)，村民基本考慮的都是如何生存，誰會(huì)去考慮保護(hù)的問題呢？”

從20世紀(jì)70年代中國(guó)建立濕地自然保護(hù)區(qū)開始，濕地國(guó)際中國(guó)辦事處主任陳克林見證了中國(guó)濕地保護(hù)的發(fā)展，也深知面臨的問題。

陳克林說，濕地類型的保護(hù)區(qū)，因生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)、功能和保護(hù)的對(duì)象的特殊性，不能按照森林植被類型的保護(hù)區(qū)的管理方式監(jiān)管。但中國(guó)對(duì)濕地保護(hù)區(qū)的管理由于承襲了傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)行政上自上而下的單一管理模式，使?jié)竦乇Ｗo(hù)區(qū)管理存在如多頭管理、產(chǎn)權(quán)不明、界限不清等諸多問題。

陳克林解釋說，濕地類型保護(hù)區(qū)一般處于水陸交匯處，有水有陸，有林有草，有各種動(dòng)植物，且地貌類型復(fù)雜，比較難于管理，特別是許多濕地保護(hù)區(qū)隨著季節(jié)變化，濕地面積也會(huì)隨之變化，“實(shí)踐證明，如果按照傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)管理模式管理保護(hù)區(qū)，把濕地自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的做法不能適應(yīng)濕地保護(hù)區(qū)的管理?！?/p>

隨著人們對(duì)濕地保護(hù)認(rèn)識(shí)的逐漸加深，濕地類型的保護(hù)區(qū)理應(yīng)有不同的管理模式?！耙鶕?jù)不同類型的濕地保護(hù)區(qū)提出適合各保護(hù)區(qū)自身實(shí)際情況的管理模式，其原則是，不同的時(shí)期在濕地的不同地域進(jìn)行特殊管理。”陳克林說。

在今年全國(guó)“兩會(huì)”上，已經(jīng)有全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名呼吁給濕地保護(hù)立法。湖北、江蘇、安徽、江西、湖南五省的22位全國(guó)政協(xié)委員在全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議上聯(lián)名呼吁加快制定出臺(tái)有關(guān)濕地保護(hù)與修復(fù)的法律和政策。委員們建議盡快出臺(tái)國(guó)家層面的濕地保護(hù)法，出臺(tái)濕地保護(hù)與修復(fù)、濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、濕地資源有償使用等政策，將濕地保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。