【編者按】

在中國(guó)快速的城市化建設(shè)序列中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)處于被忽視的地位。2015年底以來(lái)，隨著中央領(lǐng)導(dǎo)的系列批示，以及國(guó)家各部委的推進(jìn)，特色小鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)建設(shè)得到了全面推進(jìn)。

3月15日，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)，同濟(jì)大學(xué)張立副教授在同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院做了題為《中國(guó)城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)發(fā)展：1949-2017》的專題講座，結(jié)合國(guó)家宏觀政策和鄉(xiāng)村微觀機(jī)制等多個(gè)層面，觀察新中國(guó)成立以來(lái)小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的沉浮，并探索小城鎮(zhèn)在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的未來(lái)。

以下為此次講座內(nèi)容的紀(jì)實(shí)整理：

改革開(kāi)放前的城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)發(fā)展

張立首先梳理了改革開(kāi)放前中國(guó)城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程。這其中又以1960年前后為標(biāo)志分成兩個(gè)時(shí)期。新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)短暫而全面的土地改革，中國(guó)成為最大的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體。1951年頒布的《城市戶口管理?xiàng)l例》，1953年進(jìn)行第一次全國(guó)人口普查，并將戶口登記和遷移管理正式擴(kuò)展到農(nóng)村。1954年《憲法》規(guī)定中華人民共和國(guó)公民擁有居住和遷徙的自由。1958年《戶口登記管理?xiàng)l例》正式頒布，登記辦法區(qū)分了城市和鄉(xiāng)村，戶籍制度開(kāi)始成型。這一時(shí)期自由遷徙的城鎮(zhèn)化政策，加上經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)和“一五計(jì)劃”“大躍進(jìn)”的全面展開(kāi)，中國(guó)的城鎮(zhèn)人口迅速膨脹，到1960年城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到改革開(kāi)放前的高峰（19.75%），幾乎是建國(guó)初期（10.64%）的兩倍，從而給城市就業(yè)、居住和治安帶來(lái)極大的壓力。伴隨三年困難時(shí)期和此后中蘇關(guān)系分裂、“文革”等內(nèi)外因素影響，城鎮(zhèn)人口比例出現(xiàn)小幅波動(dòng)和下降，之后長(zhǎng)期穩(wěn)定在17%～18%之間。

其中1963年，在經(jīng)過(guò)大躍進(jìn)和“自然災(zāi)害”后，公安部依據(jù)是否吃商品糧將戶口類別劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口，城鄉(xiāng)二元體制逐步形成，糧食供給、就業(yè)、教育、社會(huì)保障、婚姻等全面以城鎮(zhèn)為導(dǎo)向。張立認(rèn)為，城鄉(xiāng)戶籍政策對(duì)城鎮(zhèn)人口的限制雖然抑制了城鎮(zhèn)化水平，但也一定程度上避免了中國(guó)的拉美化現(xiàn)象（高城鎮(zhèn)化率、高貧困率）的出現(xiàn)。

在這一過(guò)程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)，面對(duì)快速自然增長(zhǎng)的人口，城市無(wú)法提供充分就業(yè)，直接導(dǎo)致了知青的上山下鄉(xiāng)。小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展在建國(guó)以來(lái)的這段時(shí)間也出現(xiàn)了一些變化。

據(jù)張立提供的數(shù)據(jù)，1953年-1978年期間，建制鎮(zhèn)人口從3372萬(wàn)上升至5316萬(wàn)，但建制鎮(zhèn)的數(shù)量從5402個(gè)下降到2850個(gè)，鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口比重也從43.09%降到30.82%。從數(shù)據(jù)還能看出，雖然建制鎮(zhèn)人口有大幅增長(zhǎng)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市人口的增長(zhǎng)。張立指出，這些大幅度的波動(dòng)并不是人口流動(dòng)和自然增長(zhǎng)造成，而更多的與行政區(qū)劃變動(dòng)相關(guān)，因?yàn)檫@一時(shí)期更多的建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)政府駐地和縣轄區(qū)公所單位。

中國(guó)城鄉(xiāng)人口變動(dòng)：藍(lán)色為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口，黃色為城市人口，圖片來(lái)自講座

1980年代，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的全盛時(shí)期

1978年后，中國(guó)的改革開(kāi)放從農(nóng)村到城市全面展開(kāi)。除了農(nóng)村土地制度改革啟動(dòng)外，另一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的改革就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型和崛起。很大程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)延續(xù)了人民公社時(shí)期的社隊(duì)企業(yè)，包括地方“五小工業(yè)”。但由于社隊(duì)企業(yè)“三就地”的限制（就地取材、就地加工、就地銷售），以及不允許社員個(gè)人聯(lián)戶辦和戶辦等限制，社隊(duì)企業(yè)更多是在地化的“自給自足”，并作為農(nóng)業(yè)的附屬產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有釋放更多的發(fā)展空間。

十一屆三中全會(huì)后，中央要求“社隊(duì)企業(yè)要有一個(gè)大發(fā)展”，國(guó)務(wù)院還在1979年1981年相繼頒發(fā)了《關(guān)于發(fā)展社隊(duì)企業(yè)若干問(wèn)題的規(guī)定》和《關(guān)于社隊(duì)企業(yè)貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整方針的若干決定》，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和各種服務(wù)業(yè)，并制定一系列如低息貸款、低稅和免稅的扶持政策。同時(shí)，展開(kāi)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的適度分工，即城市工業(yè)向社隊(duì)企業(yè)擴(kuò)散產(chǎn)品，提供設(shè)備和技術(shù)支援；適合在鄉(xiāng)村加工的農(nóng)副產(chǎn)品要下放到鄉(xiāng)村加工；并要求社隊(duì)企業(yè)的產(chǎn)供銷積極參與融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，確保產(chǎn)供銷鏈條的暢通，使城鄉(xiāng)經(jīng)達(dá)到良性循環(huán)。

在中央一系列鼓勵(lì)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的政策和地方主創(chuàng)性的互動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)力得到了極大釋放，小城鎮(zhèn)的就業(yè)居住人口也得到迅速提升。到1987年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值首次超過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，增加值從633億元增至1742億元，到1980年代末從業(yè)人員從5028萬(wàn)增加到9545萬(wàn)人。農(nóng)村工業(yè)化得到實(shí)踐檢驗(yàn)，費(fèi)孝通“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的構(gòu)想也得到初步實(shí)踐。

與此同時(shí)，1989年《城市規(guī)劃法》頒布，指出國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和大小城市的方針，促進(jìn)生產(chǎn)力和人口的合理布局。1990年6月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》，從法規(guī)上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，表明中央對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的方針、政策沒(méi)有變，具有一貫性、堅(jiān)定性和穩(wěn)定性。雖然這段時(shí)期國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生突變，但小城鎮(zhèn)相關(guān)的法律、政策制定并沒(méi)有停止。

1990年代以來(lái)，小城鎮(zhèn)的跌宕起伏

1992年鄧小平南巡講話后，經(jīng)濟(jì)制度繼續(xù)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，城市相關(guān)改革進(jìn)一步深入，此后一系列的“城市傾向”的政策直接導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的衰退。首先，在1994年推行的分稅制改革，使得中央與地方財(cái)政的關(guān)系從“分灶吃飯”恢復(fù)為“中央主導(dǎo)”，這導(dǎo)致了財(cái)力分配在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)以上的不均、財(cái)權(quán)和事權(quán)的高度分化、地方土地財(cái)政的興起等。

其次，1990年代后期開(kāi)始，所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，城市中的國(guó)有企業(yè)大規(guī)模改制，產(chǎn)生大量城市貧困階層和社會(huì)問(wèn)題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)95%實(shí)行各種形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，這使得大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到縣級(jí)以上城市就業(yè)生活，造成了之后農(nóng)民工問(wèn)題的長(zhǎng)期化。在這一系列改革轉(zhuǎn)型中，小城鎮(zhèn)和中小城市的發(fā)展緩慢甚至收縮，資本和人流等開(kāi)始向大城市和特大城市集中。

2001年中國(guó)加入WTO，正式參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，珠三角和長(zhǎng)三角相繼成為外向型經(jīng)濟(jì)的集中地，資源和人流進(jìn)一步集中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然憑借之前的積累仍在增長(zhǎng)，但勢(shì)頭已大幅放緩。

到21世紀(jì)頭幾年，“三農(nóng)問(wèn)題”全面凸顯，成為中央不得不重視的問(wèn)題。這段時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要以“兩個(gè)引導(dǎo)”，即引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在建設(shè)新農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中發(fā)揮作用，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；引導(dǎo)農(nóng)民能人、外出務(wù)工人員和外來(lái)投資者在農(nóng)村創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。同時(shí)堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，努力形成產(chǎn)業(yè)集群。2005年后，中央開(kāi)始新一輪城鄉(xiāng)戰(zhàn)略部署，新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、取消農(nóng)業(yè)稅等都開(kāi)始逐步扭轉(zhuǎn)90年代對(duì)“三農(nóng)”和小城鎮(zhèn)發(fā)展的欠賬。

市場(chǎng)導(dǎo)向下的人口流動(dòng)：1990年、2000年和2010年跨省流動(dòng)人口流向圖，圖片來(lái)自講座

張立概括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在中國(guó)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化中的五大作用：1）改變農(nóng)村單純依靠農(nóng)業(yè)，使得農(nóng)村工業(yè)化成為可能；2）農(nóng)民可就地就近就業(yè)，減緩人口大規(guī)模流動(dòng)帶來(lái)的系列問(wèn)題；3）成為增加社會(huì)產(chǎn)品有效供給的有生力量，解決相當(dāng)程度的商品需求；4）開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)特色農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路；5）成為保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。張立還補(bǔ)充指出，包括西歐和東亞國(guó)家和地區(qū)，尤其是日本的工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，均從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化起步，鄉(xiāng)村工業(yè)化可能是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無(wú)法逾越的發(fā)展階段。

一系列數(shù)據(jù)也可以反映小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程做出的巨大貢獻(xiàn)：到2010年左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貢獻(xiàn)GDP增長(zhǎng)約三分之一，貢獻(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移（含縣城）三分之一多。1982年到2010年，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了4.6億，鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了兩億，占到44%，而鎮(zhèn)人口（含縣城）在全部城鎮(zhèn)人口中的比重也上升了近十個(gè)百分點(diǎn)（29.97%到39.74%）。不過(guò)，因?yàn)橹袊?guó)地域廣闊，加上市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)一步作用，小城鎮(zhèn)發(fā)展在地域上也產(chǎn)生了分化。據(jù)張立的統(tǒng)計(jì)，2000年到2010年間，中西部地區(qū)的小城鎮(zhèn)人口比率均有不同程度上升，而東部發(fā)達(dá)省份則在下降，廣東最為明顯，小城鎮(zhèn)在數(shù)量和人口占比上均有下降。這一時(shí)期小城鎮(zhèn)層面的行政區(qū)劃調(diào)整并不頻繁，不同發(fā)展階段的省區(qū)是否存在一定的規(guī)律性？張立把這個(gè)問(wèn)題留給了聽(tīng)眾。

特色小鎮(zhèn)會(huì)是供給側(cè)改革的一大入口嗎？

十八屆三中全會(huì)后，小城鎮(zhèn)又迎來(lái)了新一輪的發(fā)展機(jī)遇。2015年底，習(xí)近平、李克強(qiáng)等最高領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)一步對(duì)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)做出重要批示，要求各地學(xué)習(xí)浙江經(jīng)驗(yàn)，重視特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，著眼供給側(cè)培育小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，以特色小鎮(zhèn)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)全面發(fā)展，走出新型的小城鎮(zhèn)之路。

特色小鎮(zhèn)從浙江起步走向全國(guó)，成為中央到地方都熱衷填充概念并著力落實(shí)的名詞。去年七月，住建部、發(fā)改委和財(cái)政部三部委聯(lián)合發(fā)布通知，決定在全國(guó)范圍展開(kāi)特色小鎮(zhèn)培育工作，計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的各類型的特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)。此后，中央部委發(fā)出各項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)和通知，不斷細(xì)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總體要求、具體措施。產(chǎn)業(yè)升級(jí)、金融創(chuàng)新、歷史文化傳承、扶貧攻堅(jiān)等任務(wù)都被納入到這輪特色小鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)涵中。政府方面認(rèn)為，通過(guò)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，一方面可以促進(jìn)供給側(cè)改革，一方面可以形成示范，為更大范圍的小城鎮(zhèn)發(fā)展提供樣板；建設(shè)過(guò)程中并非單打獨(dú)斗，而是需要各條戰(zhàn)線資金、資源和政策的支持。

特色小鎮(zhèn)認(rèn)定數(shù)量，圖片來(lái)自講座

根據(jù)張立的數(shù)據(jù)，在已經(jīng)評(píng)審認(rèn)定的127個(gè)特色小鎮(zhèn)中，地形分布（平原、丘陵、山區(qū)）各占三分之一，區(qū)位選擇（大城市近郊、農(nóng)業(yè)地區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)）也保持基本均衡；功能類型則以旅游型、歷史文化型居多，大致符合多數(shù)人對(duì)特色小鎮(zhèn)的想象；超過(guò)80%的小城鎮(zhèn)在獲評(píng)為特色小鎮(zhèn)前已經(jīng)具有全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)稱號(hào)，環(huán)境優(yōu)美、特色觀旅、歷史文化也是幾個(gè)重要稱號(hào)；傳統(tǒng)村落占40%，美麗鄉(xiāng)村/宜居村莊占81%，半數(shù)擁有PPP項(xiàng)目（政府和社會(huì)資本合作），73%有政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。這些數(shù)據(jù)大致描繪出目前特色小鎮(zhèn)的基本面貌。

張立和他的研究團(tuán)隊(duì)在數(shù)據(jù)分析和實(shí)地調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)了一系列問(wèn)題。例如，從GDP產(chǎn)出來(lái)看，各鎮(zhèn)差異較大，東部沿海、大都市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)明顯占優(yōu)；國(guó)定資產(chǎn)投資方面，東部沿海地區(qū)和內(nèi)陸中心城市周邊鎮(zhèn)的投資量較大，其他則較少；而民間投資來(lái)看，東部沿海中心城市周邊仍較多，中西部則較少。不同指標(biāo)均反映出特色小鎮(zhèn)同樣在空間格局上的高度不均衡。

更好地帶動(dòng)就近就地就業(yè)是小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)發(fā)展的作用之一。張立的數(shù)據(jù)顯示，特色小鎮(zhèn)有一半以上的就業(yè)來(lái)自周邊農(nóng)村人口，最大值超過(guò)九成。但與此同時(shí)，許多特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚不是很清晰，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的平均就業(yè)貢獻(xiàn)率只有40%。

張立認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)建設(shè)可以進(jìn)一步激發(fā)我們對(duì)新型城鎮(zhèn)化模式的新謀劃，思考一種更好的現(xiàn)代化方向。小城鎮(zhèn)的發(fā)展也給城鄉(xiāng)規(guī)劃提出新的思考空間，即如何擺脫過(guò)去那種大拆大建式規(guī)劃，更多地轉(zhuǎn)向與當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有風(fēng)貌格局結(jié)合、維護(hù)、更新的方式。

特色小鎮(zhèn)2015年GDP示意圖，圖片來(lái)自講座

張立還結(jié)合2015年他組織的全國(guó)13省480個(gè)村莊7578戶村民的調(diào)研數(shù)據(jù)，為聽(tīng)眾呈現(xiàn)了中國(guó)城鎮(zhèn)化未來(lái)的潛力源泉。張立的數(shù)據(jù)顯示，有超過(guò)七成的受訪者認(rèn)為農(nóng)村的理想居住地，但希望下一代居住在農(nóng)村的比例則發(fā)生反轉(zhuǎn)，只有12%。而綜合各省農(nóng)民工的調(diào)查顯示，選擇老家所在集鎮(zhèn)和縣城作為理想居住地和現(xiàn)實(shí)居住地的均超過(guò)四成。這一組結(jié)構(gòu)上的矛盾，既讓中國(guó)的城鎮(zhèn)化有巨大的（小城鎮(zhèn)）市場(chǎng)潛力，又給我們提出了許多挑戰(zhàn)，例如小城鎮(zhèn)交通網(wǎng)、居住職能、商業(yè)和公共服務(wù)的完善等。這些需要土地和財(cái)稅制度的改革、行政區(qū)劃制度的優(yōu)化、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等配套措施，需要上下相結(jié)合以激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的積極性。

關(guān)于如何看待近年來(lái)“鎮(zhèn)改市”這一行政區(qū)劃制度改革，張立認(rèn)為，像珠三角和長(zhǎng)三角某些幾十萬(wàn)（甚至于近百萬(wàn)）人口的鎮(zhèn)，和同等規(guī)模的縣和地級(jí)市中心區(qū)相比，雖然經(jīng)濟(jì)足夠強(qiáng)大、市場(chǎng)足夠繁榮，但其建設(shè)水平、管理水平、公共服務(wù)水平，還是有很大差距。鎮(zhèn)級(jí)的管理模式和縣（市）級(jí)是不一樣的，一座城市的管理體系非常完整，但是到鎮(zhèn)層面其實(shí)則很不完備，除了有限的鎮(zhèn)政府之外，很多功能是欠缺的。很多小城鎮(zhèn)增長(zhǎng)到一定經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模以后，需要機(jī)制改革來(lái)完善管理權(quán)限，如果沒(méi)有“鎮(zhèn)改市”一類的改革，很多小城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段就會(huì)面臨瓶頸，制約其發(fā)展水平和能力的提升。

總而言之，如同張立所總結(jié)，“小城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的中心，是城市化人口的蓄水池，是城鄉(xiāng)溝通的橋梁，是新一輪城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的關(guān)鍵載體。小城鎮(zhèn)還是“三農(nóng)”政策落地的支點(diǎn)，是緩解農(nóng)村“三留”問(wèn)題的突破口；以特色小鎮(zhèn)政策為起點(diǎn)的新一輪小城鎮(zhèn)建設(shè)可能為整個(gè)供給側(cè)改革釋放龐大內(nèi)需和勢(shì)能，更可能是繼1980年代改革開(kāi)放之后新一輪制度改革的起點(diǎn)”。

(本文根據(jù)同濟(jì)大學(xué)副教授張立在同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院的學(xué)術(shù)講座《中國(guó)城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)發(fā)展：1949-2017》內(nèi)容進(jìn)行整理。)