改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，與此同時(shí)，以“高污染、高排放、高能耗”為主要特點(diǎn)的粗放型發(fā)展方式也使中國(guó)付出了昂貴且慘重的資源和環(huán)境代價(jià)。根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行與清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的2013年《中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》報(bào)告，在中國(guó)500個(gè)最大的城市中，能夠達(dá)到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不到1%，而在10個(gè)世界上環(huán)境污染最嚴(yán)重的城市中，有7個(gè)來(lái)自中國(guó)，中國(guó)已經(jīng)成為世界上環(huán)境污染最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。

霧霾污染引爭(zhēng)鳴，財(cái)政分權(quán)新視角

近些年來(lái)，污染指數(shù)輕易爆表，霧霾污染肆虐中國(guó)的華北、東北等地，并大有席卷全國(guó)之勢(shì)。根據(jù)哥倫比亞大學(xué)社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)與應(yīng)用中心測(cè)定的相關(guān)數(shù)據(jù)，在中國(guó)大陸31個(gè)省份（區(qū)、市，下文簡(jiǎn)稱?。┲?，絕大部分省份的PM2.5值遠(yuǎn)超世界衛(wèi)生組織關(guān)于PM2.5人口加權(quán)濃度值的建議水平，達(dá)至嚴(yán)重污染的程度，此外，從霧霾的區(qū)域分布來(lái)看，霧霾污染有愈演愈廣的態(tài)勢(shì)。

面對(duì)越來(lái)越嚴(yán)峻的霧霾形勢(shì)，地方政府在環(huán)境治理中扮演的角色越來(lái)越重要，國(guó)家對(duì)環(huán)境的重視程度和投入也逐年增加，但環(huán)境質(zhì)量依然沒(méi)有得到較好改觀。那么，我們不禁要問(wèn)：是地方政府對(duì)本地的環(huán)境治理無(wú)能為力？還是地方政府為了自身利益，采取了策略性環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)？顯然，弄清楚這些問(wèn)題有助于中央政府對(duì)癥下藥。學(xué)術(shù)界也做了許多有益的探索和研究，但主要集中從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)對(duì)影響環(huán)境質(zhì)量的因素進(jìn)行分析，然而，經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響不能獨(dú)立于制度起作用。

在中國(guó)，政治集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)改革被認(rèn)為是一個(gè)十分重要的制度因素，在此制度下，地方政府一方面要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，另一方面又需兼顧改善民生、保護(hù)環(huán)境，因此，在資源一定的情況下，如何統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系也成為了地方政府亟待解決的問(wèn)題。由于財(cái)政分權(quán)反映了地方政府財(cái)政自主性的大小，財(cái)政分權(quán)度越高，地方政府財(cái)政自主性越大，其對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的作用也越大。因此，考究中國(guó)式財(cái)政分權(quán)在環(huán)境保護(hù)中的作用，揭示財(cái)政分權(quán)對(duì)霧霾的影響也就顯得相當(dāng)必要和關(guān)鍵。

那么財(cái)政分權(quán)如何影響霧霾呢？答案在一定程度上依賴于地方政府的目標(biāo)和行為。享受優(yōu)質(zhì)的環(huán)境、呼吸新鮮的空氣是人民的根本權(quán)益，如果地方政府能夠?qū)⒋俗鳛槠鋱?zhí)政目標(biāo)，普遍重視霧霾問(wèn)題，把治理霧霾作為頭等大事處理，治霾投入及相關(guān)政策、法規(guī)等都有序跟進(jìn)，這顯然有助于抑制霧霾，與此同時(shí)，在環(huán)境目標(biāo)制下，地區(qū)之間容易形成良性的環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)，從而出現(xiàn)環(huán)境“爭(zhēng)上游”效應(yīng)，最終導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)有助于抑制霧霾。反之，如果地方政府將自己的利益考量作為執(zhí)政的根本出發(fā)點(diǎn)，就可能做出與民眾權(quán)益不一致的決策，特別是在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府如果以GDP論英雄，就很可能導(dǎo)致地方政府官員為了吸引投資、創(chuàng)造就業(yè)、增加稅收等而放松環(huán)境監(jiān)管、降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并將主要財(cái)力、物力向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)傾斜，這毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)導(dǎo)致環(huán)境惡化，引發(fā)更為嚴(yán)重的霧霾，而且，在此情形下，地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開(kāi)的“競(jìng)次”破壞性環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)更是在所難免，所有的這些都將加劇霧霾污染。

霧霾問(wèn)題日益嚴(yán)峻，財(cái)政分權(quán)影響幾何

根據(jù)相關(guān)測(cè)算數(shù)據(jù)，中國(guó)大陸地區(qū)的霧霾呈日益嚴(yán)重的趨勢(shì)，而且大多數(shù)省份都嚴(yán)重超標(biāo)，且有愈演愈烈之勢(shì)。此外，霧霾嚴(yán)重的地區(qū)具有鮮明的空間聚集特征，它們基本連成片區(qū)，集中于東部沿海及中部各省，并且基本上常年維持在較高的穩(wěn)定水平。

那么，在中國(guó)，財(cái)政分權(quán)在霧霾污染演化過(guò)程中到底扮演什么樣的角色呢？財(cái)政分權(quán)到底是加劇還是抑制了中國(guó)的霧霾污染？我們的研究發(fā)現(xiàn)：一省財(cái)政分權(quán)的增強(qiáng)會(huì)同時(shí)加劇本省和鄰近省份的霧霾污染。例如，假設(shè)如果湖北省的財(cái)政分權(quán)增強(qiáng)，那么它不僅會(huì)加劇湖北本省的霧霾污染，還有可能顯著加劇鄰近的湖南、河南、安徽、貴州、重慶等省份的霧霾污染，其影響邏輯是什么呢？這可以從中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制中尋找原因，在該制度下，地方政府主要向中央負(fù)責(zé)，而中央政府往往以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為考核地方官員的衡量指標(biāo)，地方官員為了實(shí)現(xiàn)政治晉升，傾向于利用把現(xiàn)有資源投入到本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，而非集中精力改善本地區(qū)的環(huán)境。因此，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)引發(fā)的地方政府“政治錦標(biāo)賽”導(dǎo)致了地區(qū)間“競(jìng)次”的破壞性環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)，再加上霧霾污染的強(qiáng)擴(kuò)散性，使得本地區(qū)和鄰近地區(qū)的霧霾污染加劇。

因此，地方政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很可能采取策略性“競(jìng)次”破壞性環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)，那么，地方政府真的對(duì)本地區(qū)的環(huán)境治理無(wú)能為力嗎？

霧霾治理困難重重，地方“搭便車(chē)”現(xiàn)象比比皆是

上文更多是從地方政府官員目標(biāo)的角度闡述財(cái)政分權(quán)對(duì)各地區(qū)霧霾的影響，而在具體的治霾過(guò)程中，各地區(qū)又可能表現(xiàn)出什么樣的行為呢？

我們發(fā)現(xiàn)，霧霾污染從一個(gè)地區(qū)很容易漂移至相鄰地區(qū)，從而加劇其他地區(qū)的霧霾污染，屬于一種典型的跨界污染物霧霾污染，它具有高擴(kuò)散性、流動(dòng)性和強(qiáng)負(fù)外部性，治理起來(lái)難度較大，它涉及到各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)、綜合治理，因此，在沒(méi)有理順地方政府環(huán)境治理權(quán)責(zé)和范圍的情況下，當(dāng)?shù)卣词瓜朐谥析采嫌袨?，其結(jié)果也可能因?yàn)槠渌貐^(qū)政府的無(wú)為而難有作為，或者說(shuō)當(dāng)?shù)卣紤]到凡此種種，寧選擇坐享其成，也不全力治霾，從而出現(xiàn)霧霾污染“搭便車(chē)”現(xiàn)象，這無(wú)疑加大了霧霾治理的難度。

治霾之路長(zhǎng)漫漫，政府治理常相伴

根據(jù)地方政府目標(biāo)和行為，財(cái)政分權(quán)會(huì)加劇本省及周邊省份的霧霾污染，并且存在霧霾“搭便車(chē)”現(xiàn)象。那么，地方政府對(duì)此真的無(wú)能為力，還是可以有所作為呢？由于環(huán)境治理的主力軍是政府，政府治理的努力可以直接反映在污染的波動(dòng)上，因此，污染波動(dòng)大小可以在一定程度上反映政府掌控環(huán)境質(zhì)量水平的能力。

通過(guò)分析財(cái)政分權(quán)對(duì)霧霾波動(dòng)的影響，我們發(fā)現(xiàn)，本地區(qū)財(cái)政分權(quán)度的提高不僅會(huì)增強(qiáng)當(dāng)?shù)仂F霾污染的波動(dòng)性，而且同時(shí)會(huì)削弱鄰近省份霧霾污染波動(dòng)。究其原因，更高的財(cái)政分權(quán)度使得地方政府能夠更好地因地制宜調(diào)整環(huán)境政策，以便反映其異質(zhì)性偏好。從這個(gè)意義上講，中國(guó)的地方政府是有能力控制本地區(qū)霧霾污染的，它能夠通過(guò)調(diào)整環(huán)境政策顯著影響本地霧霾波動(dòng)性，從而選擇反映自身偏好和利益的環(huán)境質(zhì)量水平；與此同時(shí)，地方政府之間激烈的“政治競(jìng)標(biāo)賽”又會(huì)削弱本地和其他地區(qū)對(duì)霧霾的把控能力。綜合這正反兩方面的力量，最終導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)對(duì)霧霾污染波動(dòng)性的影響不顯著，這實(shí)質(zhì)上印證了中國(guó)存在“競(jìng)次”的破壞性環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)。

如前所述，地方政府在治理霧霾方面是可以有為的，但這需要政府在治霾方面保持一定的定力和努力，摒棄一切唯GDP論的傳統(tǒng)政績(jī)考核方式，將生態(tài)文明擺放到更高的戰(zhàn)略地位；而且需進(jìn)一步理順地方政府環(huán)境治理權(quán)責(zé)和范圍，以克服霧霾治理過(guò)程中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象，進(jìn)一步樹(shù)立地方政府重視、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，鼓勵(lì)媒體及社會(huì)各界監(jiān)督霧霾治理，杜絕少數(shù)利益集團(tuán)散布謠言，混淆視聽(tīng)，逃避責(zé)任，使中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”的生態(tài)文明總體布局得以真正落實(shí)；大力鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，努力提高技術(shù)水平，從而減少能源的使用，與此同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)際合作，大力引進(jìn)先進(jìn)的綠色環(huán)保技術(shù)以提高能源的使用效率，豐富空氣污染質(zhì)量監(jiān)測(cè)手段，提高檢測(cè)技術(shù)，查明帶來(lái)霧霾的主要原因及源頭，以便從根源上減少污染的排放；此外，努力協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，絕不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，像保護(hù)眼睛一樣去保護(hù)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，把不損害生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展的底線。

[文章具體論證過(guò)程載于《世界經(jīng)濟(jì)》（2017年第2期），原題為：“財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)霧霾影響的研究”，略去文獻(xiàn)，有刪減]