黨的十八大以來，“黨內(nèi)法規(guī)”日益成為黨和國家政治生活中的一個(gè)關(guān)鍵詞。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《四中全會(huì)決定》）指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障?！薄端闹腥珪?huì)決定》站在“管黨治黨”與“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的戰(zhàn)略高度，提出了“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”的總體要求；同時(shí)，突出了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)工作，即“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制”、“加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度”、“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。

特別需要指出的是，《四中全會(huì)決定》將“法律規(guī)范體系”和“黨內(nèi)法規(guī)體系”并舉，使之作為社會(huì)主義法治體系的有機(jī)構(gòu)成部分。這一新的提法引發(fā)了人們對(duì)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的持續(xù)爭論。

對(duì)這一問題，《四中全會(huì)決定》實(shí)際上已經(jīng)給出了一些解答。在提到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，該決定指出，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。在提到黨的紀(jì)律時(shí)，該決定指出，“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”。在提到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)時(shí)，該決定指出，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。2015年5月，王岐山在浙江省調(diào)研時(shí)指出，“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭前沿”。2016年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“把紀(jì)律建設(shè)擺在更加突出位置，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”。2016年12月，習(xí)近平就加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”。

這些命題的提出對(duì)全面從嚴(yán)治黨和全面推進(jìn)依法治國具有重要的意義。對(duì)黨的這些重要主張，需要結(jié)合國家的法治實(shí)踐和黨的制度建設(shè)實(shí)踐予以體系地把握。

一、黨內(nèi)法規(guī)的名與實(shí)

隨著“黨內(nèi)法規(guī)”的用法頻繁出現(xiàn)于公共領(lǐng)域，尤其是《四中全會(huì)決定》將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并舉，使之作為社會(huì)主義法治體系的有機(jī)構(gòu)成部分，許多人開始擔(dān)心這個(gè)概念會(huì)使黨內(nèi)法規(guī)混同于國家法律，甚至?xí)p害國家法律的權(quán)威。

事實(shí)上，“黨內(nèi)法規(guī)”的用法由來已久。早在1938年，毛澤東就已經(jīng)使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞。他在《論新階段》一文中提出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！薄八捻?xiàng)紀(jì)律”包括個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央。相較于這些原則，黨內(nèi)法規(guī)要更詳細(xì)（具體）一些，在很大程度上屬于規(guī)則。此后，“黨內(nèi)法規(guī)”的說法又不斷出現(xiàn)在黨的重要會(huì)議上或領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。

因此，今天繼續(xù)使用這一概念，具有一定的歷史正當(dāng)性；相反，如若棄用這一概念，改為“黨內(nèi)規(guī)范”、“黨的紀(jì)律”等提法，未必能更準(zhǔn)確描述黨的制度實(shí)踐。

實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在概念上的區(qū)別是很明顯的。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)的規(guī)矩，國家法律是全社會(huì)的規(guī)矩。黨內(nèi)法規(guī)上的人的形象是黨內(nèi)的人（黨員），國家法律上的人的形象是國家之內(nèi)的人。所以，黨內(nèi)法規(guī)的適用是屬人的，而國家法律的適用通常是屬地的。

當(dāng)然，這種區(qū)別并不意味著二者互相隔絕，因?yàn)辄h內(nèi)的人恰恰也處于國家之內(nèi)。《中國共產(chǎn)黨黨章》（以下簡稱《黨章》）規(guī)定，黨員有義務(wù)“模范遵守國家的法律、法規(guī)”。擔(dān)心黨內(nèi)法規(guī)混同于國家法律的人往往站在“國法”的立場上考量黨內(nèi)法規(guī)。其實(shí)，我們稱之為黨內(nèi)“法”規(guī)，并不意味著它就是國法意義上的“法”。這種概念用法與“國際法”具有相似的處境：雖然國際法被稱為“法”，但它是不是“法”，這個(gè)問題在法律理論上仍然充滿了爭議。然而，這并不妨礙人們約定俗成地使用“國際法”這一用語。

有人提出了“黨內(nèi)規(guī)范”、“黨的紀(jì)律”等替代用語，這些概念未免太過寬泛?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第2條規(guī)定，本規(guī)定適用于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作?？梢?，在黨內(nèi)，并不是所有具有規(guī)范屬性的規(guī)矩都可以稱作黨內(nèi)法規(guī)，至少還有一部分被稱為規(guī)范性文件。二者的不同在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第5條中規(guī)定得很清楚：黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于那些不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等一般規(guī)范性文件。這個(gè)條款在形式上將二者區(qū)隔開了。這就像在國家層面，國務(wù)院既可以制定行政法規(guī)，也可以發(fā)布決定。所以，用“黨內(nèi)規(guī)范”、“黨的紀(jì)律”替代“黨內(nèi)法規(guī)”未必合適。

在國家法律的層面，將全國人大或全國人大常委會(huì)制定的規(guī)范（在狹義上）和所有的法律規(guī)范（在廣義上）稱為“法律”已經(jīng)給日常的語言使用造成了不少困擾，在黨內(nèi)進(jìn)行制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)該盡量避免這種情況。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不是同種性質(zhì)的事物，強(qiáng)行將二者統(tǒng)一于“法”——例如將黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)作“軟法”、將國家法律當(dāng)作“硬法”——是不必要的，在理論上也不能自足。就黨內(nèi)法規(guī)來說，它是中國共產(chǎn)黨自我承諾的結(jié)果。這種自我承諾不僅僅表現(xiàn)為黨的自我約束，更體現(xiàn)為對(duì)一定的政治和道德理想的追求。黨內(nèi)的規(guī)矩通過政治教育和政治動(dòng)員，依靠黨員的政治認(rèn)同、領(lǐng)導(dǎo)人的超凡魅力以及具有強(qiáng)制性的紀(jì)律手段來貫徹落實(shí)。就國家法律來說，它最初產(chǎn)生于人們對(duì)于秩序和安全的需求。它不一定與道德或理想相結(jié)合；只要人們秉持“己所不欲，勿施于人”的原則行事，通常不會(huì)逾越法律的要求。

二、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律并行不悖

1949年以后，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，黨的政策在國家的政治生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。1949年中共中央發(fā)布的《中央關(guān)于廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區(qū)司法原則的指示》指出：“人民的司法工作不能再以國民黨的《六法全書》作依據(jù)，而應(yīng)該以人民的新的法律作依據(jù)。在人民的新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，則應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議作依據(jù)。”

實(shí)際上，不只是司法工作，在國家政治生活的其他方面，黨的政策也是必不可少的。新中國成立初期，百廢待興，法律的制定同樣需要一個(gè)過程。有論者指出，從1949年至1979年的30年間，對(duì)涉及民生的重大問題，由國家制定、頒布正式法律加以解決、推行的，包括《婚姻法》《農(nóng)業(yè)稅條例》等，總數(shù)僅為個(gè)位數(shù)。隨著社會(huì)功能分化，法律系統(tǒng)逐漸分出，其相對(duì)于政治系統(tǒng)的獨(dú)立性不斷加強(qiáng)，法律在國家和社會(huì)治理中所扮演的角色越來越重要。早在1986年，鄧小平就強(qiáng)調(diào)：“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。”

十八屆四中全會(huì)更是以“全面推進(jìn)依法治國”為主題，對(duì)法治體系和法治國家的建設(shè)作出了總體規(guī)劃?！端闹腥珪?huì)決定》在談到“依法執(zhí)政”時(shí)指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！边@些論斷對(duì)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)是清楚的：國家法律和黨內(nèi)法規(guī)首先要分開。

不少論者從制定主體、表現(xiàn)形式、制定程序、適用范圍、實(shí)施保障等方面論述了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)別。除此之外，還有幾點(diǎn)需要注意：

第一，國家法律的用語一般要求準(zhǔn)確、規(guī)范。正因?yàn)榇?，有法學(xué)家將法律規(guī)則稱為“確定性命令”，而且，法律往往使用的是從生活現(xiàn)實(shí)中抽象出來的概念。黨內(nèi)法規(guī)的用語則未必如此。例如，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定：“黨內(nèi)不準(zhǔn)搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿諛奉承?！痹偃纾吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》規(guī)定：“堅(jiān)持崇廉拒腐，清白做人，干凈做事?！边@些用語平實(shí)、通俗，貼近生活，容易被黨員干部所理解。

第二，國家法律必須公布。公布是法律制定過程的必要環(huán)節(jié)；法律如果不公布，則不能生效。法律為所有的社會(huì)成員共同遵守，所以應(yīng)該向所有人公開。這已經(jīng)成為法治的基本要求之一?！读⒎ǚā穼?duì)于各種法律的公布程序作出了詳細(xì)的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)則未必如此。從理論上說，黨內(nèi)法規(guī)適用于黨組織與黨員，并不需要對(duì)所有人公布?！吨贫l例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布。這意味著，在某些情況下，黨內(nèi)法規(guī)可以不公開發(fā)布。

第三，國家法律必須具有穩(wěn)定性，只有穩(wěn)定的法律才能帶來可預(yù)期的法律關(guān)系，因此，國家法律不能朝令夕改。這意味著，法律應(yīng)該滿足成熟的要求，盡量避免試行、暫行等規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)在一定程度上帶有政策的性質(zhì)，可能隨著政治情勢和政治任務(wù)的改變而改變，因而具有一定的靈活性?！吨贫l例》第24條規(guī)定：“實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行，在實(shí)踐中完善后重新發(fā)布?！?/p>

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的并行不悖尤其體現(xiàn)在黨紀(jì)和國法的關(guān)系上。在當(dāng)前反腐敗工作深入持續(xù)開展的背景下，尤其需要重新梳理黨紀(jì)和國法的關(guān)系?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《處分條例》）2015年進(jìn)行了修改，這次修改的一個(gè)指導(dǎo)思想是“紀(jì)法分開”。有學(xué)者指出，在舊《處分條例》的178條規(guī)定中，有70多條規(guī)定與《刑法》等國家法律重復(fù)，如破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序行為、失職瀆職行為、侵犯公民權(quán)利的行為、妨害社會(huì)管理秩序的行為等條款。這次修改將這些規(guī)定全部予以剔除。修訂后的《處分條例》突出了黨紀(jì)的特殊性質(zhì)，在黨紀(jì)和國法的區(qū)分上也更加明晰。

《處分條例》第30條規(guī)定：“黨員受到黨紀(jì)追究，涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理。需要給予行政處分或者其他紀(jì)律處分的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織提出建議?！庇纱?，黨規(guī)規(guī)定的紀(jì)律處分和法律規(guī)定的法律責(zé)任（刑罰、行政處分、其他紀(jì)律處分）是分開的，可能同時(shí)追究。例如，《處分條例》第27條規(guī)定：“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分。”根據(jù)這條規(guī)定，黨員有貪污賄賂、失職瀆職等行為，構(gòu)成犯罪的，承擔(dān)刑事責(zé)任，同時(shí)，行為人還應(yīng)接受撤銷黨內(nèi)職務(wù)等紀(jì)律處分。黨紀(jì)不能替代國法，反過來說，國法也不能替代黨紀(jì)。

在當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐中，一些黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整對(duì)象方面存在“外溢”的情況?！吨贫l例》第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”這個(gè)條款將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象限定為黨員和黨組織，不包括黨外的個(gè)人和組織。這一點(diǎn)與原《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第2條的規(guī)定是一致的。然而，在實(shí)踐中，有些黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象已經(jīng)超出了黨員和黨組織的范圍。例如，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》所涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部除了包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括人大、行政、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機(jī)關(guān)，人民團(tuán)體、事業(yè)單位中的領(lǐng)導(dǎo)干部以及大中型國有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)人員。《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》適用范圍除了黨的機(jī)關(guān)，還包括人大、行政、政協(xié)、審判、檢察等機(jī)關(guān)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體以及參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。

為了緩解這種“溢出”效應(yīng)，這兩個(gè)規(guī)定都采取了“聯(lián)合發(fā)文”的形式，即由中辦和國辦印發(fā)。這種做法雖然比較便宜，但與黨內(nèi)法規(guī)的定位不符，也與《制定條例》的規(guī)定有所出入。未來在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的過程中，應(yīng)該盡量避免黨內(nèi)法規(guī)的直接約束力覆蓋黨外的人和組織。對(duì)于黨紀(jì)中雖有規(guī)定但可以通過國家法律進(jìn)行規(guī)范的，盡量通過國家法律來體現(xiàn)。尤其是，應(yīng)該盡量避免黨政聯(lián)合制定、發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)的做法。

三、國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)

法治是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式。我國《憲法》第5條第4款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！卑凑諔椃ǖ囊?，要像其他的組織一樣，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也必須以憲法和法律作為自己的活動(dòng)準(zhǔn)則?！饵h章》在“總綱”部分也規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！?/p>

《黨章》以黨內(nèi)根本大法的形式規(guī)定了黨受憲法和法律約束。因此，黨制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)也必須遵守憲法和法律。《制定條例》第7條將“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”作為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》也提出，黨內(nèi)法規(guī)的制定工作的基本要求之一是“憲法為上、黨章為本”。所謂“憲法為上”，是指“以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，確保各級(jí)黨組織和黨員在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，認(rèn)真履行黨內(nèi)的各項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)”。所謂“黨章為本”，是指“以黨章為根本，按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作?！?/p>

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)工作明顯加快。在過去的四年中，黨中央出臺(tái)或修訂的黨內(nèi)法規(guī)超過50部，超過現(xiàn)行150多部中央黨內(nèi)法規(guī)的三分之一。從2012年6月起，中共中央部署開展了黨的歷史上首次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。從新中國成立到2012年6月，中央出臺(tái)的文件總計(jì)超過2.3萬件，其中，規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共1178件。經(jīng)過清理，在1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止。在這些文件中，有不少文件是因?yàn)榕c憲法和法律不一致而被清理，如上世紀(jì)五六十年代一些關(guān)于刑事案件處理程序的規(guī)定。

國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的不一致，不僅會(huì)影響全面依法治國的落實(shí)，而且會(huì)影響全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)。因此，《四中全會(huì)決定》提出：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。”這里提出的“協(xié)調(diào)”主要針對(duì)的就是當(dāng)前存在的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不一致的問題。

保證黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)的重要舉措之一，就是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查。1990年，中共中央辦公廳曾經(jīng)發(fā)布過《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》。這個(gè)通知只有簡略的三條，非常原則地規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的備案工作。2013年，中共中央公布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》），對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范性文件的備案工作作了比較詳細(xì)的規(guī)定。按照這個(gè)規(guī)定，中央辦公廳承辦黨內(nèi)法規(guī)的備案工作，具體事務(wù)由中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)辦理。中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，審查的一個(gè)主要方面是“是否同憲法和法律不一致”。審查發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律不一致的，中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)可以建議制定機(jī)關(guān)自行糾正，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出處理并反饋處理情況，逾期不作出處理的，中央辦公廳提出予以糾正或者撤銷的建議，報(bào)請(qǐng)中央決定。

相較于《中共中央辦公廳關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》，《備案規(guī)定》在體制上更加完善，在機(jī)制上更加具有可操作性。備案審查可以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合法性進(jìn)行事先控制；但如果黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過程被發(fā)現(xiàn)有合法性問題的，《備案規(guī)定》并不能起到糾正作用。在目前的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，也缺乏黨內(nèi)法規(guī)的事后監(jiān)督機(jī)制，將來需要補(bǔ)齊這個(gè)制度上的“短板”，才能充分保證黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律保持一致。

四、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律

理解黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格性，首先應(yīng)注意中國共產(chǎn)黨對(duì)自己的定位?！饵h章》開篇聲明：中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)。“兩個(gè)先鋒隊(duì)”體現(xiàn)了黨對(duì)先進(jìn)性的追求。

這種先進(jìn)性尤其體現(xiàn)在它的“與時(shí)俱進(jìn)”：始終代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益。在歷史上，黨正是依靠堅(jiān)強(qiáng)的組織性、嚴(yán)格的紀(jì)律性等取得了革命的勝利。在社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期，黨需要進(jìn)一步強(qiáng)化這些傳統(tǒng)，并以制度化的方式將它固定下來。按照《黨章》的規(guī)定，黨員幾乎沒有個(gè)人的利益，在黨和人民的利益面前，個(gè)人利益是微不足道的。黨員獻(xiàn)身于黨和人民的事業(yè)以及共產(chǎn)主義的最高理想。這些都在入黨宣誓時(shí)予以承諾。因此，黨員不能滿足于做一名普通的公民，而應(yīng)該追求崇高的理想、高尚的人格、純潔的黨性。這些顯然都超越了國家法律所能提出的要求。

就目前來看，以《黨章》為核心的黨內(nèi)法規(guī)主要包括六類：黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的隊(duì)伍建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨內(nèi)工作程序。黨的思想建設(shè)實(shí)際上是在一定的世界觀的指導(dǎo)下，使全黨在思想上、政治上保持高度一致和先進(jìn)性。例如，黨的指導(dǎo)思想馬克思主義是唯物主義的，是無神論的。因此，黨員不能信仰宗教。因此，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)超越了單純對(duì)行為的調(diào)整，而觸及了黨員的內(nèi)心和靈魂，這是國家法律所不能勝任的。在這一點(diǎn)上，黨內(nèi)規(guī)范的調(diào)整力度顯然更大。它不僅要求黨員在行動(dòng)上與黨保持一致，而且要求黨員在思想上與黨保持一致。

另外，黨的作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)中的許多內(nèi)容都關(guān)涉黨員的道德和修養(yǎng)。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第127條規(guī)定：“與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分?！秉h內(nèi)法規(guī)禁止黨員“與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系”，國家法律對(duì)此并不予以規(guī)制。再如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》規(guī)定，黨員堅(jiān)持尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節(jié)約；黨員堅(jiān)持吃苦在前，享受在后，甘于奉獻(xiàn)；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔齊家，自覺帶頭樹立良好家風(fēng)，等等。嚴(yán)格來說，這些規(guī)定都帶有強(qiáng)烈的道德意味，是對(duì)黨員的道德修養(yǎng)的規(guī)訓(xùn)。與之相反，國家法律通常不會(huì)觸及這些領(lǐng)域。所以，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員提出的要求比國家法律更高。

黨內(nèi)法規(guī)甚至將那些在國家法律看來應(yīng)該交由個(gè)人自由決定的領(lǐng)域也納入了調(diào)整范圍，并通過強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制予以貫徹落實(shí)。人們常說，法律是最低限度的道德。如果這個(gè)說法成立的話，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)別似乎可以用“義務(wù)的道德”和“愿望的道德”這對(duì)區(qū)分來闡釋。義務(wù)的道德是從最低要求出發(fā)，規(guī)定了社會(huì)生活的必需條件，確立了使有序社會(huì)成為可能或者使有序社會(huì)得以達(dá)致其特定目標(biāo)的基本規(guī)則。國家法律是義務(wù)的道德的體現(xiàn)。愿望的道德是指善的生活的道德、卓越的以及充分實(shí)現(xiàn)人之力量的道德。這種道德下的行為指的是“人在發(fā)揮最佳可能性的時(shí)候能夠做出的行為”。黨內(nèi)法規(guī)更加指向愿望的道德。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，不僅體現(xiàn)在黨紀(jì)嚴(yán)于國法，而且體現(xiàn)在黨紀(jì)先于國法，即“要把紀(jì)律挺在前面”。由于黨紀(jì)嚴(yán)于國法，所以，違反國法的行為一定是違反黨紀(jì)的行為；反過來說，違反黨紀(jì)的行為則不一定是違反國法的行為。例如，“參加迷信活動(dòng)”在黨紀(jì)的層面會(huì)被追究責(zé)任，而在國法的層面則不予評(píng)價(jià)。因此，黨員的某些行為即使不違反國法，但由于不符合黨對(duì)自己的定位和黨的先進(jìn)性而難以逃脫黨紀(jì)問責(zé)所形成的更嚴(yán)密“法網(wǎng)”。

黨紀(jì)先于國法，具有“防微杜漸”的功能指向。黨紀(jì)在法律底線之前為黨員劃定了一條紀(jì)律底線，在錯(cuò)誤的行為萌發(fā)時(shí)便介入治理，防止“小錯(cuò)”發(fā)展成為違法犯罪，造成更加惡劣的影響。黨紀(jì)的前置可以在源頭上切斷黨員違法犯罪產(chǎn)生的途徑，防患于未然。鑒于黨紀(jì)的這種“兜底”作用，在今后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的過程中，對(duì)國家法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的事項(xiàng)，可以引入黨內(nèi)法規(guī)，以發(fā)揮適當(dāng)?shù)囊?guī)范作用。

五、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接

雖然黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在功能上相互區(qū)分，各有所長，但二者仍然有可能內(nèi)在地統(tǒng)一起來，成為社會(huì)主義法治體系的重要構(gòu)成部分。這個(gè)統(tǒng)一的基礎(chǔ)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。

國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)共同服務(wù)于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。所謂國家治理體系，指的是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排?！彼^國家治理能力，指的是“運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力”。依法治國和依規(guī)治黨的實(shí)質(zhì)是將黨和國家的各項(xiàng)事業(yè)納入法治的軌道，通過制度化的方式管理各方面的事務(wù)，將制度上的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理的效能。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在價(jià)值取向上的一致性，還體現(xiàn)為國法和黨規(guī)都以“憲法為上”。憲法是一個(gè)國家法律體系的基礎(chǔ)，處于法律秩序?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)的頂點(diǎn)。違反憲法的法律，將會(huì)失去法律效力。黨內(nèi)法規(guī)也必須與憲法保持一致，否則，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力也會(huì)受影響。無論是國家法律，還是黨內(nèi)法規(guī)，都必須以憲法為遵循，體現(xiàn)作為社會(huì)共識(shí)的憲法價(jià)值和精神。

實(shí)際上，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。自20世紀(jì)80年代以來，黨政分工的改革不斷走向深化。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的適度區(qū)分和功能互補(bǔ)，要求黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)尤其應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)的“核心領(lǐng)域”建立與國家法律相銜接的制度。在這些方面，有的制度已經(jīng)形成，有的尚付之闕如。例如，國家機(jī)關(guān)的組織法、選舉法等相關(guān)法律規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)人員的產(chǎn)生辦法，但是這些領(lǐng)導(dǎo)人員是如何被黨組織推薦、如何被提名的，組織法和選舉法等法律并無規(guī)定?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》即填補(bǔ)了這一制度上的空位，并落實(shí)了“黨管干部”的原則。再如，為了使黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該規(guī)定執(zhí)政黨向國家機(jī)關(guān)提出立法建議的工作機(jī)制。這些黨內(nèi)制度有待進(jìn)一步形成。

實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接，必須加強(qiáng)黨內(nèi)立法部門與國家立法部門之間的溝通協(xié)調(diào)，形成常態(tài)化的工作機(jī)制。

第一，在立法前，黨內(nèi)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、人大的法律工作機(jī)構(gòu)、政府的法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期交流、通報(bào)情況，研究哪些事項(xiàng)需要由黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)定，研究哪些事項(xiàng)需要黨內(nèi)立法與國家立法通力協(xié)作和配合解決，開展對(duì)需要黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同調(diào)整的問題的立法調(diào)研和論證。

第二，完善黨內(nèi)法規(guī)起草過程中的征求意見程序?！吨贫l例》第19條中規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見。”對(duì)征求意見的范圍，《制定條例》并沒有規(guī)定向國家立法部門征求意見。但是，對(duì)需要黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域，例如，黨政機(jī)關(guān)公共權(quán)力行使、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的責(zé)任和分工，為了保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩種方式和手段，可以征求國家立法部門的意見。

第三，建立健全黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法后的實(shí)施評(píng)價(jià)、備案審查和定期清理機(jī)制。應(yīng)通過立法后的實(shí)施評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)銜接國家法律的制度空缺，或者及時(shí)修改與國家法律不相匹配的黨內(nèi)法規(guī)；通過備案審查，及時(shí)糾正黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不一致的問題，保證黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的融貫與協(xié)調(diào)；通過定期清理，適時(shí)將不符合黨內(nèi)法規(guī)定位的黨內(nèi)規(guī)定轉(zhuǎn)化為國家法律，及時(shí)將落后于時(shí)代和政治情勢的黨內(nèi)規(guī)定廢止。

（本文原刊于《中國法律評(píng)論》2017年第2期，原題：“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋”。略去注釋，正文經(jīng)重新編輯，并有一定簡化。經(jīng)授權(quán)刊用。）