2017年2月，墨西哥城成為了世界上少數(shù)幾座擁有自己“憲則”（constitution）的城市。而墨西哥城的憲則直接引用了去年聯(lián)合國基多大會上通過的《新城市議程》（New Urban Agenda）中的“城市權(quán)”（right to the city）。

《新城市議程》是一項全球性的戰(zhàn)略，旨在探索能夠在未來20年里，指導(dǎo)可持續(xù)城市發(fā)展的方針。墨西哥在制訂議程的過程中起了關(guān)鍵作用，是“城市權(quán)”的一個重要支持方?！俺鞘袡?quán)”是一個試金石般的積極理念，它的目標(biāo)是確保城市會保護(hù)自己的弱勢社區(qū)。

比如說，“城市權(quán)”要求城市官員去研究，那些造成貧困社區(qū)流離失所的重大城市項目有哪些影響?！俺鞘袡?quán)”要求，這些社區(qū)被重新安置后，不會延續(xù)甚至惡化，之前在經(jīng)濟、社會與空間上的邊緣狀態(tài)。

新的墨西哥城憲則（The new constitution）在2月5日正式通過，成為寥寥幾部保證一套復(fù)雜的城市權(quán)的法律文件，即便國際法也還沒有承認(rèn)《新城市議程》。墨西哥城憲則聲明：“城市權(quán)是集體的權(quán)利，包括了保證人權(quán)、城市的社會功能和城市的民主管理的充分落實，還保證區(qū)域公正、社會包容和市民參與下的公共產(chǎn)品的公平分配?！?/p>

“城市的社會功能”這個概念在拉丁美洲深入人心，是指土地的私人所有者應(yīng)當(dāng)讓整個城市的居民獲益。

溢價回收

至少在表面上，“城市權(quán)”顯然是一套影響巨大的話語。然而要真正落實這些承諾，不免需要尋找新的資金。就這點而言，墨西哥城憲則才走了一半的路。

墨西哥城市政府并非沒有做過嘗試。幾個月來，市政府的官員一直在爭論是否以及如何將憲則落實到集資的關(guān)鍵方法：土地溢價回收（land-value capture）。這套方法在拉美和歐洲其他地方都有過成功的應(yīng)用，使市政府能夠征收一定比例的從城市建設(shè)的公共投資（如公園、公共交通、水處理和下水道等等）中衍生的不動產(chǎn)收益。

盡管這個方案獲得了強力的政治支持，然而由于地產(chǎn)行業(yè)的大量游說，終究還是失敗了。墨西哥革命制度黨和國家行動黨的代表是議會中的反對方，他們反對這套機制。

這個方案還成為了Change.org平臺（編者注：Change.org是一家創(chuàng)立于2007年的社會公益請愿網(wǎng)站）的一個主題。一條支持方案的帖子說：“今天，公共投資并沒有讓所有人都平等地獲益。我們像是負(fù)擔(dān)了一種政府?dāng)偱傻牟势保和恋厥褂眯再|(zhì)的改變和建設(shè)密度的增加只不過讓少數(shù)人得到了最大的蛋糕。”還有一條請愿說：“一般人只能在邊緣地區(qū)的一小棟公寓房里艱難度日。隨著土地價值的升高，在不影響房地產(chǎn)市場價格的條件下，更正這些不公平是有可能的?！?/p>

同時，一條標(biāo)題是“和墨西哥城私有地產(chǎn)說再見”的反對土地溢價回收的請愿質(zhì)問：“我們作為居住在這些地區(qū)的市民，為什么沒有分享這些溢價的權(quán)利？何況，既然我們社區(qū)的城市工程已經(jīng)有了其他稅收的資金支持，墨西哥城憲則應(yīng)當(dāng)刪除回收公共管理的土地溢價這個建議。”這條請愿獲得了超過8萬人的支持。

細(xì)節(jié)的補充

無論如何，最終墨西哥城憲則還是納入了一些積極的財政步驟。這個將在2018年9月生效的文件規(guī)定：不動產(chǎn)的所有者將有義務(wù)支付一定金額用來緩解環(huán)境問題，以及憲則定義的“城市效應(yīng)”（urban impacts）。這些資金也將用于城市發(fā)展和改善的項目，尤其是道路、水利基建和公共空間相關(guān)的項目。

原文這樣規(guī)定：“為了城市設(shè)施、道路、水利基建和公共空間的發(fā)展和改善，法律應(yīng)當(dāng)確立不動產(chǎn)所有者支付金錢補償，來緩解環(huán)境和城市效應(yīng)的問題?！?/p>

除了這些步驟，其他內(nèi)容都沒有落地。比如說憲則并沒有“城市效應(yīng)”的明確定義--如此重要的概念還有待未來的決策過程。立法者還要確定一套這些新的準(zhǔn)則，來確定收益如何使用。憲則規(guī)定：“法律應(yīng)當(dāng)在公平、透明和問責(zé)的條件下，建立地區(qū)收益的使用準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

即便闡明了這些條款，很多人依然預(yù)見了會浮現(xiàn)出的一些結(jié)構(gòu)性障礙。墨西哥城城市發(fā)展委員會的主席恩利克·普羅文西奧（Enrique Provencio）協(xié)助了新憲則的制訂，他認(rèn)為墨西哥城若要啟用新條款，那就需要提高城市的稅收能力和預(yù)算執(zhí)行水平。

他向Citiscope表示，“我們需要升級法律框架來配合憲則。通過后的‘城市權(quán)’提出了一種更加積極的財政方案。墨西哥城需要更好的稅收政策，需要更有效地減少逃稅和瞞稅的措施?！?/p>

近些年，墨西哥城采取了一系列財政手段來籌集資金。去年12月城市議會通過了新的住宅法，就包括了恢復(fù)部分土地收益的條款。此外，城市的新稅收法規(guī)根據(jù)不動產(chǎn)所有者的土地價值，提高了4%-10%的不動產(chǎn)稅。

以上兩項都是《新城市議程》建議的條款。的確，墨西哥城憲則的大量內(nèi)容直接挪用自《新城市議程》在城市發(fā)展、城市分區(qū)、住宅和人居的社會建設(shè)方面的條文。

在墨西哥中央政府遲遲沒有落實《新城市議程》的背景下，先行采取行動的墨西哥城格外讓人注目。為了聯(lián)合國“人居三”大會而成立的全國委員會還沒有落實《新城市議程》的動靜，甚至墨西哥參議院還沒有正式通過《新城市議程》。

征稅問題

墨西哥城熱衷于土地溢價回收和“城市權(quán)”的新條款，與近幾年墨西哥城的土地價值的大幅增長有關(guān)。

一方面，去年12月墨西哥城已經(jīng)開始提高不動產(chǎn)稅。另一方面，在全國層面上墨西哥仍然只征收0.3%左右的不動產(chǎn)稅--這是經(jīng)合組織的發(fā)達(dá)國家中最低的不動產(chǎn)稅率。

同時，墨西哥城貢獻(xiàn)了墨西哥全國30%的不動產(chǎn)稅基。2016年，城市行政部門征收了價值6億美元的不動產(chǎn)稅，由于稅率的升高，比上一年度猛增了7%的稅收。墨西哥其它城市近年來也經(jīng)歷了土地價值的陡升。根據(jù)世界銀行的報告，這些城市里中最貧困的人被強制繳納的不動產(chǎn)稅遠(yuǎn)多于富人。

城市學(xué)家西爾維婭·梅伊婭（Silvia Mejía）認(rèn)為，“將要引入的財政機制是可變的。這套機制應(yīng)該保證公共空間的可達(dá)性和高質(zhì)量的公共交通。在有這些設(shè)施的地方，必須提高不動產(chǎn)稅，只有這樣墨西哥城才能再度利用這些地方增長的價值。”

梅伊婭是墨西哥聯(lián)合國人居大會的顧問，她堅持用土地溢價回收這類手段來支持像墨西哥城這類大都市的城市改善。這座900萬人口的巨型城市對于水、公共交通和垃圾管理等等都有巨大的需求。

梅伊婭說，“這個概念很新穎，盡管在歐洲和紐約早已被采納。它能保證城市改善的資金。既然市民需要有質(zhì)量的公共空間，他們就應(yīng)該做出貢獻(xiàn)--因為城市給我們提供了便利。如果我們需要有質(zhì)量的服務(wù)，我們就應(yīng)該明白這些需要資金。”

恩利克·奧爾提斯（Enrique Ortiz）是推動土地溢價回收稅納入城市憲則的一位關(guān)鍵人物。“重大的城市發(fā)展會有影響公共服務(wù)的效應(yīng)，城市擴張了，水務(wù)和垃圾處理也要隨之跟上。窮人流離失所，他們需要得到有尊嚴(yán)的重新安置，而不是被排擠到城市邊緣。這一切都需要成本，土地溢價回收就是為了這個而設(shè)計的。”

奧爾提斯是人居國際聯(lián)合會（the Habitat International Coalition）的拉美項目協(xié)調(diào)員，他認(rèn)為土地溢價回收的概念能造福一個密集型城市，不會遺漏某些社會人群。但如果沒有相應(yīng)的土地政策，土地溢價回收這樣的措施就很難收集到資金。

定義“城市效應(yīng)”

墨西哥城憲則創(chuàng)造了兩套機制來推行關(guān)鍵的“城市效應(yīng)”條款：“民主計劃和前進(jìn)計劃研究所”（Institute of Democratic Planning and Forward Planning）和“城市分區(qū)總體規(guī)劃”（General Programme of Zoning）。一旦兩個機構(gòu)組建完畢開始運作，將運行15年，機構(gòu)每5年會更新一次計劃內(nèi)容。

最終這兩個機構(gòu)將肩負(fù)重大的責(zé)任。比如說，研究所和分區(qū)規(guī)劃將定義允許建設(shè)和不允許建設(shè)的生態(tài)區(qū)域。它們也將成為負(fù)責(zé)計算墨西哥城不動產(chǎn)稅和城市效應(yīng)的主要機構(gòu)。

一個由市長和五個內(nèi)閣代表、七位市民代表組成的監(jiān)管委員會將監(jiān)管研究所。目前，由墨西哥城市議會來審批新的規(guī)劃法令，最快在2019年中，研究所就可以開始運行了。

此后，研究所的一項關(guān)鍵職責(zé)就是建立一套量化系統(tǒng)，來保證城市憲則承諾的新權(quán)利。這些指標(biāo)將用于年度預(yù)算的制訂，也是監(jiān)管的依據(jù)。

研究所的成員也負(fù)責(zé)設(shè)計“城市分區(qū)總體規(guī)劃”，預(yù)計這將是官方管理城市轉(zhuǎn)型，強化“社會功能”的技術(shù)工具?？傮w規(guī)劃將在2021年生效，將協(xié)調(diào)政府部門、社區(qū)委員會和市民的意見進(jìn)行設(shè)計。

盡管離這些機構(gòu)的設(shè)立還有年頭，各種NGO組織已經(jīng)開始制訂各種使用這些征稅機制增收利潤的計劃。比如說，有幾個組織正在推動設(shè)立一個特別基金，用于支持交通、公共空間、住房和其他城市設(shè)施的改善。

梅伊婭認(rèn)為，這類計劃是幫助城市改善的有趣方式，尤其是運作專項撥款項目時，這種計劃的用途很大。她說，“如果這些資源有了標(biāo)記，我們就能清楚它們的去向，這對人民有益，也讓流程可靠。目前我們征收的不動產(chǎn)稅還微不足道，所以必須進(jìn)行修正，讓人們繳納他們應(yīng)該繳納的稅收?！?/p>

她還建議了其他備選的機制：比如征收空地稅?！伴e置空地促使了投機，這也是一個重要的征稅目標(biāo)。”

滯后的公共集資

以上這一切都發(fā)生在墨西哥城的公共投資集資十分滯后的背景上。

普羅文西奧說，“資金必須定向支持那些能夠提供最大效益的服務(wù)，比如公共空間、出行和交通。墨西哥城的不動產(chǎn)稅很低，很不充足。人民需要為公共服務(wù)支付更多的錢?！?/p>

奧爾提斯則認(rèn)為問題并非是缺乏資源?！艾F(xiàn)在我們支付的土地稅資金是為了城市的維護(hù)服務(wù)，而不是為了城市的巨大發(fā)展，也不是為了向貧困人群提供便宜的土地?！彼f。

奧爾提斯認(rèn)為重要的事情是如何分配資源。城市應(yīng)該優(yōu)先對居民的需求進(jìn)行投資，尤其是最弱勢的居民?！澳切┳罡挥械娜藨?yīng)該繳納最多，而地產(chǎn)投機者首當(dāng)其沖?！?/p>

（本文編譯自citiscope）