對話馮俏彬（下）：土地出讓金下降對地方“三?！庇绊懣煽?/h1>

澎湃新聞記者 樊盛濤

2022-02-22 11:10

來源：澎湃新聞

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2021年下半年以來，多家房地產(chǎn)企業(yè)面臨違約風險，恒大陷入重整清算危機，房價仍在下行通道。房地產(chǎn)市場不景氣拖累經(jīng)濟增速，地方財政收入也隨之銳減。

經(jīng)濟增速不及預期，地方財政收支壓力增大。在支出端，社會保障、教育、基礎(chǔ)科研、基建等剛性支出，升易降難。在收入端，2022年中央要求加大減稅降費力度，這也將影響地方稅收收入。土地出讓金是地方政府性基金預算收入的支柱，部分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的地區(qū)，財政高度依賴于土地出讓收入。一旦土地出讓金增速持續(xù)放緩，這勢必影響地方財政的收支缺口。    

最新的數(shù)據(jù)顯示，2022年1月土地出讓金同比下滑61%，降幅是2021年土地拍賣市場走弱以來的新低。從絕對金額來看，2022年1月出讓金1963億元，2021年1月出讓金4988億元，2019年1月出讓金4787億元。

正如不少市場人士所擔憂的，如果地方財政的政府性基金預算收入放緩，是否會直接影響到地方財政的一般公共預算收入，甚至影響地方的“三?！保ūＣ裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)）運轉(zhuǎn)？

就上述問題，近日，澎湃新聞記者專訪了中國財政學會副秘書長馮俏彬。她認為，地方政府土地出讓金下降對地方財政的影響很大，但對地方政府的一般公共預算收入的影響可控，因為這兩者之間的傳導機制比較??曲折。

“但是也應(yīng)看到，現(xiàn)在有些地方確實出現(xiàn)了三保運轉(zhuǎn)不暢的情況。這主要是管理和財政資金調(diào)度方面的問題。因為部分地區(qū)土地出讓金的下降，??或者說政府性基金的支出比較大，還有一些上了項目以后需要還本付息，這都??給地方政府造成了比較大的支付壓力。?”馮俏彬表示，有此背景，有一些地方可能會?出于救急目的，把一般公共預算里一些的資金暫時用于諸如債務(wù)償還、應(yīng)急支出等。一旦出現(xiàn)這種情況，就有可能??影響到當?shù)厝５恼＿\行。? 

澎湃新聞：去年以來，相關(guān)部門加強了對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，出臺了嚴厲的監(jiān)管政策，這也直接影響了部分地方政府土地出讓金的收入。一旦土地出讓金??繼續(xù)放緩，對地方政府的一般公共預算收入影響有多大？

馮俏彬：??現(xiàn)在，關(guān)于土地財政的討論主要集中在土地出讓金放緩對地方財政的影響有多大。??近兩年，各級政府對房地產(chǎn)的調(diào)控政策在收緊，受此影響，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的銷售和融資都不如以往，而地方政府的土地出讓金在下降，尤其是從去年下半年以來，放緩的跡象較為明顯。??但是2021年的土地出讓金總體還是相當高的，國有土地使用權(quán)出讓收入達到了87051億元，同比增長3.5%。

由于房地產(chǎn)調(diào)控政策的變化，還有房地產(chǎn)自身發(fā)展到現(xiàn)在也出現(xiàn)一個階段性的變化，過去地方政府以地謀發(fā)展的模式已不可持續(xù)。??未來房地產(chǎn)走勢很難預計，實際上去年不少地方已經(jīng)出現(xiàn)了許多土地流拍。在這種情形下，??土地出讓金對地方財政的支撐作用必然會下降，這也會給地方財政運行帶來一些困難。這也是目前大家比較擔憂的一個事情。??

總體上來看，??地方政府土地出讓金下降對對地方財政的影響會很大，但短期對于地方政府一般公共預算收入的影響則需要具體分析，因為這兩者之間的傳導機制是比較??曲折的。??一般而言，地方政府土地出讓金下降，這會使地方政府在基建項目的投入減少，相應(yīng)的，由項目產(chǎn)生的稅收收入和地方的GDP增長也會放緩，進而影響到地方公共財政收入，這個傳導機制是??成立的。但是這個傳導機制比較漫長，影響因素較多，??所以就不能夠完全得出：一旦??政府性基金預算收入減少，即??土地出讓金下降以后，一定會影響到地方政府一般公共預算收入，現(xiàn)在還不能馬上把這種關(guān)系就給它擺出來。實際上這中間要附帶很多前提條件，??這個結(jié)論才成立。

澎湃新聞：如果??地方政府土地出讓金繼續(xù)放緩，對地方政府的基本運轉(zhuǎn)是否影響，比如說我們常說的三保（保民生、保工資、保運轉(zhuǎn)）是否會受影響？

馮俏彬：在理論上，土地出讓金放緩對地方政府的基本運轉(zhuǎn)、特別是“三?！庇绊懯强煽氐摹??因為土地財政的資金主要是納入到政府性基金預算當中管理的，??政府性基金通常是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類項目。我們通常提到的三保支出，是指在一般公共預算支出里，是有專門的機制來保障的。??特別是近年來，中央政府在地方三保上面采取了很多政策支持，比如縣級基本財力、財政資金直達，??以及對三保的??獎補等一系列的政策支持。因此，理論上從政策來講，地方維持基本的運轉(zhuǎn)是沒有問題的。?

但是也應(yīng)看到，現(xiàn)在有些地方確實出現(xiàn)了三保運轉(zhuǎn)“失靈”的情況。這主要還是因為部分地區(qū)土地出讓金的下降，??或者說政府性基金的支出比較大，還有一些上了項目以后涉及到還本付息的階段，這??給地方政府造成了比較大的債務(wù)支付壓力。?

有此背景，有一些地方可能會?把一般公共預算里的資金用于諸如債務(wù)償還、應(yīng)急支出等。一旦出現(xiàn)這種情況，??就會影響到當?shù)厝５恼＿\行和保障。?對于這種情況，這些年來，中央和上級政府為了防范此類風險，也相繼出臺了嚴厲的政策，在這方面防范和??控制的力度還是非常大的。典型的一招就是財政資金直達。??一旦財政資金進入直達范圍之后，地方政府對這部分資金基本上沒有什么調(diào)控余地了，只能按照中央政府和上級政府規(guī)定的方向和用途去使用。

所以如果從整體的制度安排和政策方針來講，??穩(wěn)三保是政府歷來的頭等大事，理論上來講不應(yīng)該出現(xiàn)問題，但是不排除部分地區(qū)會出現(xiàn)一些??這樣那樣的問題，這是有可能的。

澎湃新聞：你怎么看待??今年的房地產(chǎn)走勢？地方土地出讓金有可能達到去年的8萬億嗎？

馮俏彬：?我個人認為去年以來房地產(chǎn)下行的趨勢基本上??已經(jīng)觸底了。?所以總體來判斷，2022年房地產(chǎn)的形勢會比2021年??要好一些，處于一個趨穩(wěn)的狀態(tài)。關(guān)于地方土地出讓金，今年??可能不會像2021年一樣高企，但是??具體的數(shù)值不好預測。??總體來講，在今年房地產(chǎn)??行業(yè)趨穩(wěn)觸底的情況下，土地出讓金很難有大幅度增加。主要影響因素有兩個，一是從量上來講，現(xiàn)在??地方政府能拿出多少土地來出讓，特別是一線城市？二是??從價格來說，土地的市場價格也難以像過去那樣連創(chuàng)新高。尤其是后一個價格因素，對土地出讓金的影響很大。

目前??銀行對房地產(chǎn)企業(yè)的貸款??仍有一些限制，“三道紅線”仍然存在。雖然近期銀行已逐步放松了房地產(chǎn)行業(yè)的融資需求，但總體來講，??房地產(chǎn)野蠻擴張的階段已經(jīng)過去了。

?在這種情形下，房地產(chǎn)企業(yè)即便想拿地，也不見得有那么充沛的資金支持，??所以很難想象土地出讓的價格??還會像過去一樣創(chuàng)出天價來，這種可能性不大。從地方政府的土地數(shù)量看，??因為中國特殊的土地制度，地方政府??可以把生地盤成熟地，然后再繼續(xù)推向市場，因此還有一定空間，但這受到生態(tài)環(huán)境保護、城市規(guī)劃發(fā)展、土地管理等方面的政策限制。因此綜合來看，土地出讓的數(shù)量和價格上都很難再現(xiàn)過去的高點，??土地出讓金很難一路高漲。

澎湃新聞：去年的鶴崗，宣布實施財政重整，財力不足以償付到期政府債務(wù)本息，這是否會影響到當?shù)氐幕具\作？目前來看有什么好的辦法解決嗎？

馮俏彬：????地方財政就類似家庭理財和個人理財，總有青黃不接的時候。所以不能說，每個地方政府每個時刻的財政運行狀況都很好，或者一點問題都??沒有。實際上資金是個流動的概念，在這個過程當中，有些時候難免會出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)遇到??問題，比如該支出了，但是稅收還沒有進來，這都是屬于資金運轉(zhuǎn)和調(diào)度上面的問題。?

鶴崗的情況很特殊。一是當?shù)亟?jīng)濟狀況非常不景氣，沒有什么財政來源。?二是由于財政支出負擔很重。當所需要的支出超過了其收入時，就會形成收支之間比較大的缺口并轉(zhuǎn)化長期壓力。當然鶴崗不是孤立的現(xiàn)象，這種資源枯竭型城市，??其他地區(qū)也有，財政運轉(zhuǎn)都是非常困難的。

一般來講，如果對一個地方實施財政重組，??往往是當?shù)卦谪斦\行方面出現(xiàn)了嚴重問題，?一般表現(xiàn)為嚴重的收不抵支且自己無力填補。??鶴崗現(xiàn)在基本上沒什么財源，財政功能嚴重喪失，??所以要進入財政重組。

另外，鶴崗財政重組給了外界一個信號，??一旦一個地方財政管理上出現(xiàn)嚴重問題??，上級政府是要出手的。??這一條就足以給其他相似情況的縣市地區(qū)??發(fā)出一個強烈信號，促使其加強財政管理，??使本地的財政狀況能夠盡量運行得更好一些，??也會刺激各方積極??去尋找一些新的發(fā)展經(jīng)濟的途徑，逐漸改善當?shù)氐呢斦顩r。需要再次指出的是，中央政府歷來是把保民生、保工資、保運轉(zhuǎn)，視為政府工作的頭等大事，??在實際運行中，各級政府應(yīng)優(yōu)先保障地方的三保支出。上級政府對此已有相應(yīng)的制度安排，下級政府要做好具體工作。??這個事情有幾點啟示：一是鶴崗首先要檢討自己的情況，??二是鶴崗也向外界發(fā)出一個強烈的信號，??因為在中國，進入財政重組程序是一個大事，??不僅僅是當?shù)氐呢斦槐O(jiān)管，而且對當?shù)氐墓賳T是要問責的，發(fā)出這樣一個信號之后，其他地方在處理類似事情??的時候，可能就要考慮得更周全一些。

澎湃新聞：??今年最大的風險是不是房地產(chǎn)市場？

馮俏彬：我認為，????今年最大的風險應(yīng)該還是預期不穩(wěn)，??企業(yè)對于未來經(jīng)濟發(fā)展的方向還看不清楚，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不確定性看不清楚，這可能是最大的風險。

責任編輯：田春玲

校對：張亮亮

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