為解決當前政府配置資源中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務(wù)供給不足等突出問題。日前，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出從廣度和深度上推進市場化改革，創(chuàng)新公共資源配置方式，大幅減少政府對資源的直接配置,更多引入市場化機制和手段,提高資源配置效率和效益。

目前在我國城市交通領(lǐng)域，存在資源配置效率較低、市場價格扭曲、公共服務(wù)供給不足、政策導(dǎo)向不明等突出問題?！吨笇?dǎo)意見》為推動城市交通領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，突破長期存在的政策失當、結(jié)構(gòu)失衡、市場失靈、資金缺乏、效率低下等實際問題，引導(dǎo)城市交通科學(xué)發(fā)展、理性發(fā)展和健康可持續(xù)發(fā)展，具有極為重要指導(dǎo)意義。

我國城市交通面臨的三大問題

目前我國城市交通空間資源配置過度依賴政府直接配置方式，未能充分引入市場機制和市場化手段，以致資源配置的效率和效益低下。

首先，國家汽車產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)強力推行了30余年，而至今沒有制定出臺國家層面適合我國國情的差異化汽車交通政策。為應(yīng)對小汽車快速普及化帶來迅猛增長的機動交通出行需求，政府可謂殫精竭慮！政府投入巨資，修建了大量快速路、主干路，拓寬次干路、支路，建設(shè)停車場、施劃停車位等。但是，這樣的努力非但并沒有帶來城市交通擁堵緩解，擁堵反而已經(jīng)從一線、二線特大城市向廣大中小城市乃至小城鎮(zhèn)迅速蔓延！一些城市迫不得已以行政命令方式而非市場經(jīng)濟方式采取了突襲式、強制性的限牌限號限行措施，受到公眾、媒體以及各方專家的質(zhì)疑和詬病。

其次，我們是人口大國、資源小國，短短不到20年的小汽車普及化已造成交通擁堵和空氣污染在全國迅速蔓延。公交優(yōu)先、綠色交通是我國城市與交通發(fā)展不二的戰(zhàn)略選擇，而且必須強力推進。然而，城市軌道交通建設(shè)運營、公交樞紐設(shè)施建設(shè)運營等面臨著嚴重的資金短缺和財務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險，日益擴大的公交巨額補貼也使政府公共財政不堪重負。政府主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)營與市場化的城市土地開發(fā)這兩種不兼容的模式，以及土地出讓制度等客觀環(huán)境的制約,難以實現(xiàn)空間資源一體化的高效利用與土地增值收益回饋(Value capture)。這正是阻礙有效引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高城市土地開發(fā)效率和效益的 “TOD”模式在中國大陸發(fā)展的根本原因。

第三，互聯(lián)網(wǎng)+新金融以及交通領(lǐng)域的網(wǎng)約出租、網(wǎng)約公交、共享單車、共享汽車等“共享交通”新模式如雨后春筍出現(xiàn)，并以政府、社會、公眾均難以反應(yīng)和準備的速度迅猛涌來。而這些不同的“共享交通”新模式對城市交通時空資源占用、對正常城市交通系統(tǒng)和運行管理秩序維護、對公眾人身及財產(chǎn)保護，以及公共資源、公共服務(wù)的公平分配與分享等均存在重大影響，哪些應(yīng)當鼓勵、哪些應(yīng)該控制、哪些應(yīng)當規(guī)范、哪些應(yīng)當監(jiān)管等一系列問題亟待回答。

國際城市交通的成功經(jīng)驗

1.香港：市場化主導(dǎo)下的政府、公眾與資本的精明協(xié)作

早在1970年代香港政府即明確了香港城市交通不能承受小汽車普及化發(fā)展，確定必須依賴以公共交通為主導(dǎo)作為香港城市交通發(fā)展主導(dǎo)方向。長期以來，強調(diào)堅持公交優(yōu)先發(fā)展同時，堅持管理道路資源的有效利用，出臺各種限制小汽車無序增長的管制措施，包括實施車輛首次登記稅、車輛牌照費、燃油稅、道路擁堵收費及市場化的路外停車收費等諸多經(jīng)濟手段。

香港軌道建設(shè)實行土地開發(fā)與地鐵捆綁模式，包括大型公共建筑、住宅區(qū)建筑，港府在《地鐵條例》中賦予地鐵公司絕對的商業(yè)運營權(quán)利和責任，支持軌道公司與地產(chǎn)商聯(lián)合運作，既實現(xiàn)了城市空間結(jié)構(gòu)沿軌道重組和城市軌道資源緊湊集約高效使用，又實現(xiàn)了軌道交通建設(shè)與運營的財務(wù)平衡。香港軌道交通是全球唯一盈利而無需政府補貼的城市軌道交通。同時采用市場化運作方式開展公交運營與服務(wù)，包括逐步私有化的鐵路運營、市場主導(dǎo)的常規(guī)公交和完全市場化的輔助公交。

政府在保障公眾獲得滿意的公共交通服務(wù)、公交企業(yè)獲得合理收益的前提下，引入市場機制，采取特許經(jīng)營與票價彈性浮動的模式，實現(xiàn)了市場化運營與公眾服務(wù)保障和政府服務(wù)監(jiān)管的共贏。

2.東京：軌道交通建設(shè)運營市場化、多元化

日本土地資源十分有限，始終堅持采用市場化、多元化模式推動區(qū)域與城市軌道交通建設(shè)與運營，形成了發(fā)達的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，軌道交通成為了區(qū)域和城市交通的主導(dǎo)方式。二戰(zhàn)前后，私營企業(yè)投資建設(shè)經(jīng)營私鐵并開發(fā)沿線新城；1960年后，東京都鼓勵社會資本、多元主體參與地鐵建設(shè)運營，同時政府加大投入，推動了地鐵快速建設(shè)；1987年啟動國鐵民營化改革，強調(diào)客運和樞紐物業(yè)開發(fā)并重經(jīng)營。其中，東京都市圈私營軌道公司19家，私營軌道里程超過1000公里。

上世紀初東京人口快速增長，在外圍提供住房需求旺盛，私營公司投資建設(shè)私鐵，通過私鐵建設(shè)與地產(chǎn)、商業(yè)開發(fā)捆綁獲得利潤，平衡軌道交通建設(shè)運營投資。值得指出的是，1970年前私鐵建設(shè)運營完全由私營企業(yè)市場化運作，政府未給予任何補助。上世紀90年代后，隨著東京經(jīng)濟衰退、人口減少，為提高私營鐵路公司參與新建、改造項目積極性，加大政府補助力度同時，遵循市場原則，構(gòu)建“受益者負擔機制”，由地鐵沿線開發(fā)商無償提供軌道建設(shè)用地、分攤軌道建設(shè)費用。

3.歐盟：用者自負共識與市場運作機制

在市場經(jīng)濟成熟的歐洲城市，各交通方式使用者應(yīng)支付其應(yīng)承擔的所有費用越來越成為共識。歐洲運輸部長聯(lián)合會發(fā)布《公共運輸白皮書》，提出交通運輸應(yīng)體現(xiàn)全成本分配原則，如荷蘭政府將定價作為其交通政策關(guān)鍵要素。

交通管理部門引入市場機制有兩種途徑，一是向私人公司分配市場份額。即公共部門將運輸市場的部分管理權(quán)委派給私人決策者，政府通過制定一系列刺激手段、規(guī)章和監(jiān)測方案以確保私人代理人的行為符合公共的目標和要求。如歐洲城市普遍采用的公交聯(lián)盟體制和政府購買公交服務(wù)制度，公交聯(lián)盟由議會監(jiān)管，負責公交規(guī)劃、票價、考核、建設(shè)資金幫助等，但不干涉各運營商的具體運營；政府通過規(guī)制和考核評估，向公交企業(yè)購買服務(wù)。

另一種是政府提供公共服務(wù)中體現(xiàn)市場、價格等一些原則。如普遍實行高燃油稅、高停車費、高打的費等，倫敦、斯德哥爾摩、米蘭等城市通過征收道路擁堵費、交通排污費等，提高小汽車使用成本，將小汽車交通造成的環(huán)境污染、占用道路資源部分成本外在化，由使用者承擔。

我國城市交通發(fā)展的創(chuàng)新建議

1）以公平的市場原則創(chuàng)新使用道路空間

城市道路空間資源是參與者、使用者和相關(guān)者最廣泛的公共資源，如果分配不好、管理不好，既很容易日陷入“公地悲劇”陷阱，也將使城市交通發(fā)展走上“以堵治堵、越治越堵”的悲劇。

首先，在道路空間資源分配上，應(yīng)當以“安全優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先、效率優(yōu)先”為原則，更多地向公共交通、步行和自行車交通回歸和傾斜，保障“公交優(yōu)先、步行自行車友好、生態(tài)宜居”等城市交通發(fā)展理念與策略的有效落實。

其次，在道路空間資源占用、使用及其外部影響的成本分攤上，應(yīng)當體現(xiàn)“誰占用、誰使用、誰排放、誰付費”公平的市場原則，要轉(zhuǎn)變政府主要依靠增加道路交通設(shè)施供給來治理交通擁堵的思路與做法，旗幟鮮明地通過市場化導(dǎo)向、經(jīng)濟杠桿，提高小汽車擁有成本和使用成本，來實現(xiàn)對道路交通資源合理可持續(xù)利用的引導(dǎo)。

國家應(yīng)加緊制定和出臺適合我國國情的差異化汽車交通調(diào)控政策。重點研究小汽車牌照稅、消費稅、燃油稅、道路使用費、排放費以及差異化的停車價格等經(jīng)濟杠桿手段。其中，征收道路使用費反映小汽車占用道路空間資源的成本，可通過收費浮動靈活、精準地調(diào)節(jié)不同時間、不同空間的道路空間資源配置，將是未來各大城市管理道路使用的重要抓手。此外，環(huán)保切入、征收排放費則能夠反映小汽車尾氣排放的大氣污染治理成本，引入市場機制強化政府對綠色交通方向引導(dǎo)和環(huán)境保護也是十分必要的。

當然，市場化改革需要相對完善的法治環(huán)境保障，征收道路使用費、征收機動車排放費等經(jīng)濟手段，由于缺少法律依據(jù)、難以取得公眾支持，落地實施難度大，僅停留在研究層面，在上一輪各大城市交通需求調(diào)控實踐中均未能進入到實質(zhì)性實施決策階段。因此，各級人大和政府都應(yīng)當抓緊研究制定或修訂相關(guān)法律法規(guī)，為出臺差異化小汽車交通調(diào)控政策提供法律依據(jù)。

第三，在停車設(shè)施供應(yīng)與調(diào)控方面，更要運用好市場機制與手段，實現(xiàn)“以靜制動”和合理供給與服務(wù)。長期以來，政府將停車作為完全的公共產(chǎn)品，而事實上，停車設(shè)施和服務(wù)既不屬于基本保障性的，也不屬于普惠性的，而是特定性的公共設(shè)施與服務(wù)范疇。數(shù)據(jù)顯示，車輛僅有5%時間是在行駛，也就是說為小汽車停放提供空間是更大難題，我國各大中小城市普遍的、驚人的停車缺口也正是這一問題的反映。政府管理停車實際上長期忽視停車占用土地資源價值，尤其是在城市中心區(qū)，如果將土地價值計算在內(nèi)，停車位是政府難以普遍提供、絕大多數(shù)民眾也難以負擔的 “奢侈品”。

然而，當前我國城市商業(yè)配建及公共停車場實施政府指導(dǎo)價，停車收費標準甚至納入CPI價格目錄管制。政府主導(dǎo)停車定價、直接配置停車空間資源、也包攬了停車供給，實際上造成停車成本外溢由全社會來承擔，從這個角度來說，城市交通一直變相補貼最多的是小汽車、并非公共交通，是城市交通發(fā)展政策導(dǎo)向失誤。

停車問題的緩解需要從根本上轉(zhuǎn)變觀念，進行市場化、產(chǎn)業(yè)化改革。市場定價體現(xiàn)資源的稀缺性，通過價格經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)形成合理供需關(guān)系。政府把手縮短，主要職責回到停車政策制定與停車秩序維護執(zhí)法上，尤其是應(yīng)當制定和執(zhí)行差異化的停車配建標準、差異化的停車供給政策和差異化的停車價格機制，引導(dǎo)人們更多選擇公交+步行、自行車等綠色出行，有效減少城市集中建設(shè)地區(qū)特別是高密度、高強度的城市中心地區(qū)以及具有寶貴歷史文化價值的歷史城區(qū)、歷史街區(qū)的小汽車出行和停放。

第四，以市場化導(dǎo)向為主導(dǎo)推進出租車行業(yè)改革。出租車交通本質(zhì)是以社會化組織為公眾提供的個性化機動出行服務(wù)，其出行特征和對道路交通資源占用、污染排放等與小汽車交通基本相似，相對于步行、自行車和公交等綠色出行方式而言，也是高占用、高能耗、高排放的出行方式。但是，出租車交通服務(wù)業(yè)長期以來也被政府視為公共交通的一部分，出租汽車行業(yè)行政主導(dǎo)色彩濃厚。事實上，出租汽車交通是公交方式的有益補充，是非通勤性出行、非經(jīng)常性出行的主要交通方式，并不屬于基本保障性和普適性的公共服務(wù)范疇，應(yīng)堅持“用者付費”的原則，實現(xiàn)出租汽車服務(wù)市場化發(fā)展。

2）以有效的市場機制創(chuàng)新建設(shè)公交都市

國家正在大力推進公交都市示范城市建設(shè)。其中，最為關(guān)鍵的舉措是依托軌道交通、快速公交及其樞紐，引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升城市土地利用效率和價值，最大限度覆蓋和服務(wù)居住人口與就業(yè)崗位，方便和吸引廣大市民和訪客選乘公交出行。與此同時，應(yīng)當借鑒中國香港、日本等成功公交都市的發(fā)展經(jīng)驗，通過引入市場機制，實行公交走廊沿線與樞紐周邊地區(qū)的土地聯(lián)合開發(fā)，盤活軌道和公交存量資源，解決軌道和公交建設(shè)運營財務(wù)可持續(xù)難題；通過引入政府購買服務(wù)、適度競爭和市場營銷等市場手段，探索有活力、有引力、有保障、有監(jiān)督的軌道和公交運營模式、票制票價體系以及廣告物業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以增強公共交通的吸引力、競爭力，實現(xiàn)公交都市建設(shè)發(fā)展中的政府、企業(yè)、公眾多贏的目的。

我國新一輪軌道交通建設(shè)正在熱潮興起，軌道交通建設(shè)、開發(fā)、運營市場化改革可謂時間緊、任務(wù)重。應(yīng)當積極引入市場化機制，利用軌道與沿線土地、車站周邊土地捆綁來籌集資金，同時政府參與，獲得收益和利益，來解決大規(guī)模軌道建設(shè)的資金來源，并發(fā)揮軌道這種寶貴資源帶來的土地開發(fā)的效益，政府、公眾、開發(fā)商共享，維持軌道交通建設(shè)與運營的財務(wù)可持續(xù)。

與此同時，針對當前我國城市軌道交通發(fā)展存在系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)失衡的結(jié)構(gòu)缺陷問題，需要有節(jié)制地建設(shè)大運量軌道交通，也更需要加快推動面向都市區(qū)、城市群等區(qū)域快速軌道建設(shè)。關(guān)鍵就是要依靠市場化運作，創(chuàng)新區(qū)域快速軌道建設(shè)運營機制來調(diào)動相關(guān)主體積極性、加強協(xié)同性，形成合理的多層級、多元化軌道交通體系。如大力推動軌道交通建設(shè)PPP模式，推動軌道交通與城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)等聯(lián)合開發(fā)。

國有壟斷的公交運營模式雖然有利于在城市快速擴張階段提供有保障的基本公共服務(wù)，但明顯存在對市場反應(yīng)滯后、對乘客多元化高品質(zhì)需求響應(yīng)慢、配置資源效率低、公共財政負擔日趨加重乃至不堪重負等諸多問題。因此，我們應(yīng)當客觀理性認識公共交通服務(wù)和發(fā)展的公益性與市場性的雙種特性，在政府主導(dǎo)下合理運用市場機制和市場手段，結(jié)合特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式以及互聯(lián)網(wǎng)+新金融等工具，允許甚至鼓勵民間資本參與公共交通建設(shè)與經(jīng)營，構(gòu)建多層次、多模式、一體化的公共交通網(wǎng)絡(luò)與樞紐體系，建立多乘優(yōu)惠、換乘優(yōu)惠、特殊優(yōu)惠和可調(diào)節(jié)的票制票價體系與機制。政府職能和精力更多轉(zhuǎn)向做好公交服務(wù)品質(zhì)、服務(wù)水平的規(guī)制、評估與監(jiān)管。

3）以理性的市場定位創(chuàng)新管理“共享交通”

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)+共享經(jīng)濟興起，交通領(lǐng)域相繼出現(xiàn)網(wǎng)約出租車、共享單車、共享汽車、定制巴士、網(wǎng)約巴士等“共享交通”模式。不同共享交通模式既具有共性，更具有極為明顯的差異性。不同共享交通模式的人均時空資源和能源的占用與消耗、污染排放、整體運輸效率以及對非出行者和城市與交通的運行效率、生態(tài)環(huán)境的影響。從全體市民出行服務(wù)的安全、便利、高效、公平出發(fā)，從城市與交通整體健康可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，對不同共享交通模式應(yīng)當明確不同的市場定位和發(fā)展定位，采取不同的發(fā)展政策與策略。

對于共享巴士，本質(zhì)也是集約化公共出行方式。共享巴士是互聯(lián)網(wǎng)+公交車的新興發(fā)展模式，是傳統(tǒng)公交轉(zhuǎn)型升級的新機遇，它既有傳統(tǒng)公交的大容量、低能耗等特點，也能通過與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，提高服務(wù)效率和服務(wù)水平，使用新能源公交車輛也能解決污染和排放的問題，對于緩解交通擁堵有著積極的意義。而且，互聯(lián)網(wǎng)+公交也是社會資本與新技術(shù)結(jié)合，參與公共交通建設(shè)與服務(wù)，可以有效減輕政府為公眾提供廣泛性、普適性公共交通服務(wù)所帶來的財力、人力、物力等多重壓力與困難。因此也應(yīng)當采取“積極鼓勵、主動服務(wù)、優(yōu)先保障”的政策。

對于共享單車，本質(zhì)就是自行車出行方式。自行車出行具有無污染、零排放、低能耗、安全可靠等特點，符合現(xiàn)代化交通發(fā)展理念。因此，應(yīng)當采取“積極鼓勵、主動服務(wù)、優(yōu)先保障”的政策。政府應(yīng)當借此機會，積極改善自行車交通網(wǎng)絡(luò)和出行環(huán)境，主動做好自行車停放空間的整理與挖掘、停放點布局與施化，重點地區(qū)高峰時期自行車出行與停放的組織預(yù)案與現(xiàn)場管理。

對于共享汽車，不管是網(wǎng)約出租車或是分時租賃汽車，本質(zhì)上都為相對低效率的小汽車出行，都有著小汽車出行的高占地、高能耗、高排放、高污染的特點，都不利于城市交通擁堵的緩解。因此，應(yīng)當采取“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、以價控量”的價格杠桿進行引導(dǎo)和調(diào)控。國家出臺的網(wǎng)約出租車新政已經(jīng)體現(xiàn)了這樣的政策導(dǎo)向。

（作者楊濤系南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司董事長，中國城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會副主任委員。羅麗梅系南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司綜合交通一所總工程師。）