高技術(shù)移民作為全球核心和戰(zhàn)略性稀缺資源的競爭不斷加劇。《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，探索建立技術(shù)移民制度。這給新發(fā)展階段中國做好技術(shù)移民工作提出了新要求新方向。近年來，中國技術(shù)移民制度建設(shè)工作取得了積極進(jìn)展，但整體看，中國技術(shù)移民相關(guān)的法律法規(guī)、移民政策、服務(wù)體系和社會(huì)融入等環(huán)節(jié)還比較薄弱，需要借鑒全球科技強(qiáng)國技術(shù)移民的成功經(jīng)驗(yàn)，加快完善中國技術(shù)移民制度和管理體系，為海外高層次人才來華工作提供有國際競爭力的移民制度環(huán)境。

一、全球科技強(qiáng)國技術(shù)移民的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

（一）美國

美國一直是全球技術(shù)移民輸入規(guī)模最大、最成功的國家，從國外引入科技人才一直是美國政府長期以來的重要政策，其完備和相對(duì)成熟的移民法律政策體系是吸引技術(shù)移民的有力保障。數(shù)據(jù)顯示，僅2014年美國共頒發(fā)永久居留證101.65萬張，大約25%的留學(xué)生會(huì)在完成學(xué)業(yè)后定居美國工作。

其主要做法和經(jīng)驗(yàn)如下：

1、統(tǒng)一的技術(shù)移民管理機(jī)構(gòu)。美國關(guān)于移民管理工作分工明確、職責(zé)清晰，制度執(zhí)行力較高。國土安全部負(fù)責(zé)外國人的入境許可與居留許可，下設(shè)公民和移民服務(wù)局統(tǒng)一管理外國人入籍、居留、簽證等工作。勞工部負(fù)責(zé)組織勞動(dòng)力市場測試、審核勞工證等。使領(lǐng)館負(fù)責(zé)簽證、護(hù)照的簽發(fā)。司法部負(fù)責(zé)解釋移民法律條文和管理移民法院。各職能部門高效協(xié)作，不斷提升簽證程序的簡潔化、規(guī)范化水平。

2、持續(xù)完善移民法律制度體系。1952年以來，美國《移民與國籍法》對(duì)技術(shù)移民法律體系進(jìn)行了全面重構(gòu)，該法案規(guī)定將全部移民限額的 50% 用于美國急需的、有突出才能的各類外國專業(yè)人才。1990年《移民改革法案》提出深化技術(shù)移民改革，不斷修正和完善技術(shù)移民政策以適應(yīng)發(fā)展需要，簡化移民流程，提供更便捷入籍服務(wù)，推出綠卡制度；圍繞技術(shù)移民工作開展，美國先后出臺(tái)了《富布賴特法》《留學(xué)生與移民地位法》《加強(qiáng)21世紀(jì)美國競爭力法》等多部法律，并適時(shí)修訂完善，逐漸形成成熟的移民制度體系。

3、對(duì)職業(yè)移民實(shí)施詳細(xì)分類。美國主要通過設(shè)立職業(yè)移民類別吸引海外人才，簽證分為三類。永久居留類簽證是將外國人才根據(jù)職業(yè)技能的高低劃分為五個(gè)優(yōu)先等級(jí)，按等級(jí)高低給予不同程度的優(yōu)惠待遇；臨時(shí)居留類職業(yè)簽證是根據(jù)職業(yè)類別發(fā)放的簽證；留學(xué)生簽證是美國儲(chǔ)備技術(shù)移民后備力量的重要手段。職業(yè)簽證分類幾乎涵蓋了各層次各領(lǐng)域的人才，為技術(shù)移民工作順利開展創(chuàng)造了必要條件。

4、推行勞工證、配額制、豁免制等配套制度體系。美國的職業(yè)簽證還與勞工證、配額制、擔(dān)保制等協(xié)同發(fā)力。目前絕大部分職業(yè)簽證前都先需要進(jìn)行勞動(dòng)力市場測試，獲得由勞工部簽發(fā)的勞工證，然后才能取得公民和移民服務(wù)局簽發(fā)的職業(yè)簽證。為了緩解部分職業(yè)人才稀缺困難，美國制定了勞動(dòng)力市場測試豁免制度。為有效控制技術(shù)移民規(guī)模，還采用了配額制。近年來，美國高技術(shù)移民配額不斷增加，極大彌補(bǔ)了美國高層次人才的需求缺口。

（二）英國

20世紀(jì)90 年代以來，英國為了保持國家科技競爭力，開始實(shí)施“高技能移民計(jì)劃”，專門用于吸引海外高層次人才。2010-2019年間，英國科技人力資源總量呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢(shì)，年均增長速度達(dá)3.7%，高于歐盟15國平均水平2.6%。這為英國科技事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了關(guān)鍵性的人力資源支撐。

其主要做法和經(jīng)驗(yàn)如下：

1、對(duì)技術(shù)移民實(shí)施整套吸引政策。從政策實(shí)踐看，2002年出臺(tái)了《英國高技術(shù)移民政策》，憑借寬領(lǐng)域的人才資助計(jì)劃和簽證制度等吸引了一大批全球杰出的科技人才。英國對(duì)于技術(shù)移民是持包容的態(tài)度，獲得技術(shù)移民簽證者隨即擁有兩年有效期的工作許可。如果申請(qǐng)人在英國既沒有找到工作也沒有自己創(chuàng)辦公司，能出示計(jì)劃正在進(jìn)行中的相關(guān)證明，也可以繼續(xù)獲得延簽。注重簡化居留審核程序，壓縮審核層級(jí)和期限，一般為1個(gè)月至3個(gè)月。

2、實(shí)施寬松的家庭團(tuán)聚移民政策。英國實(shí)施包容的家庭隨簽工作政策，給技術(shù)移民簽證持有者的配偶及年齡未滿18歲的子女發(fā)放期限相同的簽證，申請(qǐng)人配偶無須申請(qǐng)工作許可，子女可免費(fèi)就讀公立學(xué)校，申請(qǐng)人本人、配偶及子女在英國居住、工作、學(xué)習(xí)不受地域限制，尤其是享受英國免費(fèi)醫(yī)療。2008年，英國公布了五級(jí)技術(shù)移民計(jì)劃，第一級(jí)高層次人才、第二級(jí)技能人員和第五級(jí)臨時(shí)工的配偶都有權(quán)在英國工作。

3、重視全球引才，實(shí)施計(jì)分體制。英國簽證制度設(shè)計(jì)主要借鑒澳大利亞的計(jì)分體制，實(shí)施五級(jí)計(jì)分，第一級(jí)杰出人才簽證旨在吸引科學(xué)、人文、工程以及藝術(shù)領(lǐng)域的國際杰出人才來英發(fā)展。2018年英國政府公布的移民法修改案中，不僅在一級(jí)杰出人才簽證中新增了對(duì)于時(shí)尚、設(shè)計(jì)領(lǐng)域的移民申請(qǐng)認(rèn)可，一級(jí)杰出人才簽證的數(shù)量也由過去每年1000名增加至2000名。2020年，英國實(shí)施“全球人才簽證”彌補(bǔ)英國脫歐后造成的科研人員流失，大力吸引世界上最頂尖的高層次技術(shù)人才等來英工作，而且申請(qǐng)名額不設(shè)上限。

（三）德國

進(jìn)入21世紀(jì)以來，德國頒布了一系列吸引國外技術(shù)人才的政策措施，移民政策設(shè)計(jì)實(shí)施更偏重于高技術(shù)移民，先后實(shí)施綠卡政策、引進(jìn)歐盟藍(lán)卡等政策舉措，吸引了大量的外國技術(shù)專家來德國工作。

主要做法和經(jīng)驗(yàn)如下：

1、實(shí)施新移民政策。德國一直以來比較重視優(yōu)化技術(shù)移民政策設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政策執(zhí)行力。2000年推進(jìn)改革“綠卡”項(xiàng)目，開始放松對(duì)高層次人才入籍的限制，對(duì)德國緊缺的IT專業(yè)人才直接給予居留許可。2005年實(shí)行“新移民政策”，有重點(diǎn)地吸引高層次人才移民入境。2008年政府通過了“工作移民行動(dòng)項(xiàng)目”政策，對(duì)外國精英人才來德工作更加開放包容。近幾年，移民管理部門一直簡化移民辦理流程，只要材料齊全，僅需一天時(shí)間即可辦妥居留許可。

2、擁有完善的移民法律體系。德國一直注重立法保障技術(shù)移民管理工作的有序推進(jìn)。2005年德國頒布《移民法》，進(jìn)一步放寬了外籍高級(jí)人才引進(jìn)的限制。2012年德國開始頒發(fā)歐盟藍(lán)卡，持卡人可以在整個(gè)歐盟地區(qū)享有與本地公民同等的權(quán)利。2014年德國出臺(tái)關(guān)于雙重國籍的新規(guī)定，在德國長大和完成中學(xué)學(xué)業(yè)的移民可保留雙重國籍。2020年德國正式實(shí)施《技術(shù)移民法》?？梢?，德國不斷完善的移民法律制度體系，為吸引技術(shù)移民創(chuàng)造了良好的制度條件。

3、實(shí)施富有吸引力的留學(xué)生移民政策。德國頒布了多項(xiàng)有力的政策吸引留學(xué)生留德工作。例如政策保障留學(xué)生在學(xué)習(xí)期間可工作120個(gè)全天或240個(gè)半天，畢業(yè)后其居留許可允許延長至18個(gè)月。找到工作后，他們僅需繳付養(yǎng)老保險(xiǎn)兩年即可申請(qǐng)定居許可。德國對(duì)外國畢業(yè)生申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)類居留許可的審核更加寬松，前提是其創(chuàng)業(yè)與其大學(xué)專業(yè)或研究活動(dòng)密切關(guān)聯(lián)。還規(guī)定已經(jīng)從高等院校畢業(yè)的留學(xué)生，可以頒發(fā)一個(gè)有效期為一年的居留許可。

（四）日本

近年來，日本官產(chǎn)學(xué)研緊密合作，積極研究和借鑒發(fā)達(dá)國家吸引人才的政策舉措，持續(xù)完善移民法制，改革出入境管理制度、簽證發(fā)放的規(guī)定，加大引進(jìn)海外青年人才，使得日本成為繼美國之后全球最大的人力資源消費(fèi)國和受益國。

其主要做法和經(jīng)驗(yàn)如下：

1、實(shí)施高效的吸引外國留學(xué)生政策。日本吸引海外人才的著力點(diǎn)在于留學(xué)生政策，通過官產(chǎn)學(xué)聯(lián)手吸引留學(xué)生，放寬工作簽證限制，推動(dòng)留學(xué)生進(jìn)入科研院校和企業(yè)工作。為了能夠留住留學(xué)生，日本修改了入境管理?xiàng)l例中的最長居留期，由三年延長至五年，為具有專門知識(shí)和技術(shù)的外國科技人才提供在日就業(yè)機(jī)會(huì)，通過平等條件進(jìn)行公開招聘，注重招收青年拔尖人才，彌補(bǔ)日本高科技人才的供給缺口。

2、深化國際交流合作。日本多次修訂了科技政策大綱，推動(dòng)人才國際交流，借助跨國公司在新興國家大量吸收優(yōu)質(zhì)科技人才。搭建國際人才合作平臺(tái)，培養(yǎng)、引進(jìn)和開發(fā)高技術(shù)人才。設(shè)立“外籍特別研究員”等制度，吸引外國高級(jí)人才，并提供充足的研究經(jīng)費(fèi)和生活津貼，以及海外旅行傷害保險(xiǎn)，這些移民政策福利充分調(diào)動(dòng)科技人才來日就業(yè)的積極性。

3、及時(shí)修訂移民法案，實(shí)施在留卡制度。日本一直重視放寬門檻、降低成本來吸引科技人才入境居留工作。1999年日本頒布了新的出入國境管理法修正案，將外國人入境后的居留資格由原來的18種增加到28種。為了降低外國人入境成本，日本將所有外國人的登陸證改名為“在留卡”，在日本居留期間不需再辦理再入國許可證，可以自由出入境，極大減少了制度性成本和時(shí)間成本。

4、建設(shè)開放包容的社會(huì)環(huán)境。日本政府一直重視消除排外心理、擴(kuò)大社會(huì)包容性、建設(shè)開放的社會(huì)環(huán)境，提高外國人在日生活的舒適程度，尤其關(guān)注外國專家的醫(yī)療、收入等基本保障因素。日本制定了促進(jìn)外籍高級(jí)人才就業(yè)的具體措施，諸如在東京、名古屋和大阪設(shè)立外國人雇傭服務(wù)中心，運(yùn)用全國網(wǎng)絡(luò)為外國科技人才提供求職階段的多樣化信息。放寬多次有效短期簽證的發(fā)放條件，簡化手續(xù),加快辦理速度，為外來人才來日工作提供更多便利。 

二、 借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)高質(zhì)量的技術(shù)移民制度體系

（一）完善法律制度體系，為技術(shù)移民提供有力保障

積極借鑒全球科技強(qiáng)國技術(shù)移民法律制度的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國技術(shù)移民發(fā)展的新趨勢(shì)新問題新需求，加快制定、修訂和完善有關(guān)技術(shù)移民法規(guī)、條例和政策，注重移民法律制度體系在構(gòu)建階段應(yīng)有高質(zhì)量、專業(yè)性、規(guī)范化和適用性。積極推進(jìn)國家《移民法》出臺(tái)，并根據(jù)社會(huì)需要逐步修訂和完善，進(jìn)一步降低外籍高技術(shù)人才引進(jìn)的門檻，簡化審批流程，強(qiáng)化法律法規(guī)對(duì)技術(shù)移民權(quán)利和義務(wù)的保障。移民立法盡量保持細(xì)化、周密，便于遵行，并減少行政機(jī)關(guān)的裁量空間。完善“三非”人員治理的法律依據(jù)和制度保障，提高非常規(guī)移民的風(fēng)險(xiǎn)化解能力。持續(xù)完善技術(shù)移民法治環(huán)境，使新階段技術(shù)移民的公共服務(wù)和出入境管理工作更加規(guī)范高效。

（二）優(yōu)化組織職能結(jié)構(gòu)，為技術(shù)移民提供高質(zhì)量服務(wù)

加強(qiáng)國家層面移民管理工作的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，整合分散在各部門的移民管理職能由國家移民管理局統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)移民主管機(jī)關(guān)與輔助管理機(jī)關(guān)及人員編制設(shè)置的科學(xué)化、規(guī)范化。加快構(gòu)建以國家移民管理局為主導(dǎo)的多部門協(xié)調(diào)新機(jī)制，分工明確、職責(zé)清晰，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行力，平衡協(xié)調(diào)職能交叉部門間關(guān)系，形成多部門管理的高效合力。深化職能部門的“放管服”改革，建立統(tǒng)一的外國人才工作的評(píng)估、申請(qǐng)、受理、審批、發(fā)證等環(huán)節(jié)的管理流程，適度下放省級(jí)管理機(jī)關(guān)一定的外籍人才審批權(quán)限，提升行政服務(wù)效能。強(qiáng)化現(xiàn)有移民管理服務(wù)人才隊(duì)伍的綜合素質(zhì)提升，加快工作理念由行政管理向公共服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型，全面提升移民服務(wù)品質(zhì)。

（三）實(shí)施開放包容移民政策，適應(yīng)技術(shù)移民全球新趨勢(shì)

積極借鑒國際開放性包容性的移民政策實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新技術(shù)移民政策設(shè)計(jì)，增加政策的開放性、包容性，實(shí)行“無差別”的技術(shù)移民政策，完善修改“中國綠卡”審批管理辦法，適當(dāng)放低高技術(shù)移民的準(zhǔn)入門檻， 放松來華留學(xué)生的居住期限，增加外籍人才申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留的類別。注重移民政策實(shí)施的配套性和針對(duì)性，重點(diǎn)引進(jìn)外籍華人和外國留學(xué)生，細(xì)化融合積分考核制、配額制、雇主擔(dān)保制和職業(yè)清單制，積極開展技術(shù)移民政策先行先試，嘗試放寬政府部門和事業(yè)單位雇傭外籍人才的限制，加快適應(yīng)全球移民新趨勢(shì)。

（四）推動(dòng)移民工作多元參與，發(fā)揮用人單位主體作用

推動(dòng)技術(shù)移民工作多元參與，積極鼓勵(lì)高校、科研院所、企事業(yè)單位的研發(fā)部門開展國際交流合作，建立完善用人單位引進(jìn)外籍技術(shù)移民的激勵(lì)機(jī)制，提高外籍人才來華工作的吸引力。注重發(fā)揮用人單位的主體作用，健全用人單位、政府、外籍高技術(shù)人才之間的有效信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人才供需精準(zhǔn)對(duì)接。統(tǒng)籌社會(huì)安全和引才規(guī)模，推動(dòng)建立以用人單位為主體、以市場為導(dǎo)向的人才永久居留申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，讓國家需要、市場認(rèn)可的技術(shù)移民順利來華就業(yè)和居留。加強(qiáng)與聯(lián)合國、國際移民組織及相關(guān)國家和地區(qū)在移民領(lǐng)域的溝通協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)全球人才資源互通共享。

（五）健全移民歸化體制機(jī)制，深度推動(dòng)移民社會(huì)融入

重視研究科技強(qiáng)國移民社會(huì)融入的歷史、問題、政策并借鑒其經(jīng)驗(yàn)，健全中國移民歸化體制機(jī)制，依法推進(jìn)移民社會(huì)融入，規(guī)范和引導(dǎo)國際移民在華的生活和工作行為。加快完善歸化服務(wù)體系，及時(shí)收集分析外籍技術(shù)移民的情況、特點(diǎn)、趨勢(shì)等信息，積極回應(yīng)人才關(guān)切。建立健全移民服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的體制機(jī)制，加快形成較為完善的移民服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。實(shí)施政策引領(lǐng)文化融合和文化包容，搭建多元文化的溝通渠道，促進(jìn)本地居民與國際人才之間正向、良性互動(dòng)與交往，避免文化沖突。加強(qiáng)外籍人才社會(huì)保障銜接，建設(shè)全方位、高效能的國際移民融入服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，極力規(guī)避因社會(huì)融入不足而導(dǎo)致的人才回流現(xiàn)象。

（作者孫飛系國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所副研究員）