風(fēng)險(xiǎn)，成為我們思考2022年中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵詞。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行壓力未見減輕，部分地區(qū)疫情趨重，服務(wù)業(yè)受到?jīng)_擊，房地產(chǎn)市場的持續(xù)低迷更加令人憂心。正如2022年政府工作報(bào)告指出，“綜合研判國內(nèi)外形勢，今年中國發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯增多，必須爬坡過坎。越是困難越要堅(jiān)定信心、越要真抓實(shí)干?！?/p>

房市不景氣拖累經(jīng)濟(jì)增速，地方財(cái)政收入也隨之受到影響，可能帶來財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，房地產(chǎn)行業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展，不僅關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)的走勢，也關(guān)乎中國防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的成效。

如何防范化解房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)，以避免房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或重大公共風(fēng)險(xiǎn)？

基于上述問題，澎湃新聞近期專訪全國政協(xié)委員、中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希。劉尚希長期研究以“公共風(fēng)險(xiǎn)”為核心的財(cái)政基礎(chǔ)理論。

他認(rèn)為，房地產(chǎn)問題??目前是一個(gè)很棘手的問題，??也是一個(gè)??重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。??一是因?yàn)榉康禺a(chǎn)鏈條長，??二是體量大。中國房地產(chǎn)業(yè)的多年發(fā)展，深度改變了??企業(yè)、居民??以及政府的資產(chǎn)負(fù)債表，使經(jīng)濟(jì)、金融、居民、地方政府之間比以往任何時(shí)候都更緊密地關(guān)聯(lián)在一起。 

劉尚希建議，房地產(chǎn)業(yè)的治理不能??采取“運(yùn)動式”舉措，也不能僅就房地產(chǎn)本身來考慮，必須置入國民經(jīng)濟(jì)整體當(dāng)中，以避免引發(fā)新的更大風(fēng)險(xiǎn)。“針對房地產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的處置，要以拆彈的??態(tài)度對待。拆彈必須十分精準(zhǔn)、非常專業(yè)，憑著過去的老經(jīng)驗(yàn)，拆不好就有可能爆炸，??一旦爆炸了，后果??不堪設(shè)想?！?nbsp;

澎湃新聞：房地產(chǎn)是中國整個(gè)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中最長的產(chǎn)業(yè)鏈。有研究估計(jì)，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈大概影響中國的實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動1/3以上。從去年下半年以來，房地產(chǎn)投資增速下滑，開發(fā)商面臨明顯的資金壓力。近期來看，房地產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)有向需求側(cè)傳導(dǎo)的趨勢，您如何看待目前房地產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，有何可行的辦法？

劉尚希：房地產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重較高，??對經(jīng)濟(jì)、金融的影響也??是越來越大。一是由于房地產(chǎn)鏈條長，??二是由于體量大。??這不是短期內(nèi)形成的，是從1998年房地產(chǎn)市場化改革以來??日積月累形成的。???

分析房地產(chǎn)問題，首先要看其產(chǎn)生的??全局性、整體性影響。??房地產(chǎn)行業(yè)的??快速發(fā)展，??改變了??企業(yè)、居民以及政府的資產(chǎn)負(fù)債表。

比如，??金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表，??毫無疑問與房地產(chǎn)的快速發(fā)展有關(guān)。銀行業(yè)的相當(dāng)一部分資產(chǎn)都集中在房地產(chǎn)行業(yè)，????房地產(chǎn)如果出問題，金融風(fēng)險(xiǎn)就會迅速擴(kuò)大。

房地產(chǎn)也改變了居民的資產(chǎn)負(fù)債表。??現(xiàn)在，居民財(cái)富的積累，??很多表現(xiàn)在房產(chǎn)上，??居民的負(fù)債主要集中在房貸上，??而且房貸增長速度相當(dāng)快。??可以說，居民資產(chǎn)負(fù)債表的變化??是與房地產(chǎn)快速發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)在一起的。?

政府的資產(chǎn)負(fù)債表，特別是地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表也由此發(fā)生了明顯改變。??比如地方政府的收入，??相當(dāng)一部分來自于房地產(chǎn)開發(fā)帶來的土地出讓收入。政府??出讓土地資產(chǎn)的使用權(quán)，形成政府當(dāng)期收入。從政府的資產(chǎn)負(fù)債表來看，資產(chǎn)總量在會計(jì)意義上沒有什么變化，??但資產(chǎn)??結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變。

實(shí)際上，政府的負(fù)債結(jié)構(gòu)??也變了。??政府的債務(wù)問題，??不僅有地方政府債券，??還有隱性債務(wù)，??而隱性債務(wù)又是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，涉及標(biāo)準(zhǔn)和口徑的界定。比如地方融資平臺，??什么是融資平臺？學(xué)術(shù)界有一些討論，??但在公有制條件下，這個(gè)概念的界定非常復(fù)雜。融資平臺是國有企業(yè)，而??國有企業(yè)的負(fù)債??肯定不能都算作??政府負(fù)債。那么，融資平臺的負(fù)債能都算作政府負(fù)債嗎？實(shí)際情況是五花八門，??有的平臺企業(yè)已經(jīng)是上市公司，??毫無疑問，它的債務(wù)不能再納入政府債務(wù)；有的融資平臺是獨(dú)立經(jīng)營，??有的還是政府一個(gè)事業(yè)單位剛剛轉(zhuǎn)型而來，各種類型非常多??，情況也非常復(fù)雜，很難一概而論。

當(dāng)然，中央現(xiàn)在已經(jīng)對隱性債務(wù)進(jìn)行了全面清理，??細(xì)化到對每一筆債務(wù)的確認(rèn)。不過，中央與地方的事權(quán)劃分還不是??很清晰，??地方政府實(shí)際上仍面臨很多不確定性的事權(quán)，??可能有新的風(fēng)險(xiǎn)??需要去面對和處置。比如環(huán)境治理、??減污降碳，??還有民生保障，??等等。這些可能都??要求地方政府增加相應(yīng)的支出，且多是剛性的，如果沒有錢就得去想辦法，比如發(fā)行地方政府債券。

如果債券籌措的資金還滿足不了，地方政府可能就會借助??投融資平臺。在這種情況下，該認(rèn)定為??地方政府債務(wù)，還是企業(yè)債務(wù)？ 

一個(gè)通行的看法，如果是??本該由政府支出的??公益性項(xiàng)目，而讓融資平臺去做了，那就應(yīng)該??屬于政府債務(wù)。問題是，哪些是政府該做的，??哪些可以交給市場、企業(yè)去做？??有人說，凡沒有??投資回報(bào)或現(xiàn)金流的項(xiàng)目，就是????政府該去做的，就是公益性的。項(xiàng)目的現(xiàn)金流與是否允許收費(fèi)相關(guān)。那么，哪些項(xiàng)目允許收費(fèi)，哪些不允許收費(fèi)，這??涉及到全局，??還涉及企業(yè)、老百姓??各方面的感受，以及整個(gè)社會的成本。這??是一個(gè)綜合權(quán)衡的結(jié)果，不是那么固定的。

比如說政府和社會資本合作項(xiàng)目（??PPP項(xiàng)目），過去認(rèn)為只能由政府投資，??后來發(fā)現(xiàn)可以引入社會資本，??把政府力量和市場力量結(jié)合起來，??共同去干?，F(xiàn)在普遍認(rèn)為，公共服務(wù)、或說公共產(chǎn)品也可以通過市場的力量來“??生產(chǎn)”，由政府來負(fù)責(zé)“提供”，公共服務(wù)供給過程中的“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)和“提供”環(huán)節(jié)是可以分開的，這樣就把政府和市場有機(jī)結(jié)合起來了。在這些方面，國外既有一些成功經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)，我們國家也在探索。

從這點(diǎn)來看，政府與市場的邊界越來越模糊，很多市場領(lǐng)域也需要政府去支持，比如研發(fā)創(chuàng)新；而傳統(tǒng)觀念認(rèn)為“市場失靈”的社會基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共設(shè)施，????社會資本也可以介入。近年來，??政府進(jìn)一步??放開了行業(yè)準(zhǔn)入，讓越來越多社會資本都有機(jī)會參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，??特別是包括數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的新基建。所以說，政府與市場的關(guān)系，也在不斷地??調(diào)整變化。 

總體而言，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)深刻改變了??企業(yè)、居民以及政府，尤其地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，這個(gè)變化所帶來的影響非同小可，可謂牽一發(fā)而動全身。我認(rèn)為，房地產(chǎn)行業(yè)必須按照“房住不炒”的功能定位進(jìn)行，促其轉(zhuǎn)型升級。但治理方式也不能??是“運(yùn)動式”，也不能僅就房地產(chǎn)本身來考慮，必須置入國民經(jīng)濟(jì)整體當(dāng)中，以避免引發(fā)新的更大風(fēng)險(xiǎn)?！搬槍Ψ康禺a(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的處置，要以拆彈的??態(tài)度來對待。拆彈必須十分精準(zhǔn)、非常專業(yè)，憑著過去的老經(jīng)驗(yàn)，拆不好就有可能爆炸，??一旦爆炸，后果??不堪設(shè)想。”

在這個(gè)意義上，推動房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級，??實(shí)際上也??是一個(gè)精準(zhǔn)拆彈的作業(yè)過程，??難度相當(dāng)大，??對各級政府也是一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。 

澎湃新聞：房地產(chǎn)市場不景氣，直接影響地方政府的土地出讓金收入。財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，2022年1—2月累計(jì)，全國政府性基金預(yù)算收入完成9159億元，同比下降27.2%。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入完成7922億元，同比下降29.5%。如果地方政府土地出讓收入??繼續(xù)放緩，對地方政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)是否構(gòu)成影響，比如我們常說的“三保”（保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）是否會受影響？

劉尚希：??土地出讓金納入政府四本預(yù)算當(dāng)中的政府性基金預(yù)算，應(yīng)當(dāng)說，它與地方的“三保”沒有直接的關(guān)系。

因?yàn)榈胤降摹叭！笔潜；久裆?，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，這是??納入一般公共預(yù)算范圍的。??在當(dāng)前的房地產(chǎn)形勢下，二三線城市的??土地出讓金大幅度減少，自然會影響當(dāng)?shù)氐恼曰痤A(yù)算規(guī)模。至于政府的收支缺口，部分可以通過政府??債券或中央轉(zhuǎn)移支付去彌補(bǔ)，因此，房地產(chǎn)市場低迷不會??對地方“三保”構(gòu)成直接影響。

澎湃新聞： ??那是否會有間接的影響？比如地方土地出讓收入減少，帶來??相應(yīng)的稅收減少，??在地方支出強(qiáng)度不變甚至增長的情況下，是否影響地方的基本運(yùn)轉(zhuǎn)？ 

劉尚希：??房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)整變化，與所在地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及結(jié)構(gòu)，以及城鎮(zhèn)化和人口的流入流出??是有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的。??如果一個(gè)地方的房地產(chǎn)行業(yè)一枝獨(dú)秀，??可能對地方稅收影響較大。如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對合理，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展得也不錯，??這種影響可能就是暫時(shí)的、短期的，而且是相對較小。所以，不能一概而論。關(guān)鍵是??房地產(chǎn)業(yè)不能過度超前發(fā)展，應(yīng)該和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展保持一個(gè)合理的比例關(guān)系。

??澎湃新聞：地方政府專項(xiàng)債券從2015年發(fā)行至今，已成為積極財(cái)政政策實(shí)施的重要政策工具。在房地產(chǎn)業(yè)增速不及預(yù)期的背景下，地方政府專項(xiàng)債被認(rèn)為是拉動2022年中國經(jīng)濟(jì)增長的主要方式之一。但伴隨專項(xiàng)債券爆發(fā)式的高增長，其發(fā)行中存在的問題日益凸顯。例如，一是基建相關(guān)的專項(xiàng)債面臨沒有好的基建項(xiàng)目匹配問題，二是投資者結(jié)構(gòu)單一，主要以商業(yè)銀行持債。你如何看待目前專項(xiàng)債存在的這些問題？

劉尚希：首先，中國的??投資空間一直都有。推動經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，也離不開投資，??關(guān)鍵是投資的領(lǐng)域，以什么方式?投資，??這個(gè)很重要。哪些領(lǐng)域由政府來投，哪些由市場去投，雙方怎樣分工合作，形成合力，??這些問題需要進(jìn)一步厘清。?

其次，投資與政府??各部門的規(guī)劃是直接相關(guān)的。比如鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，城市群、都市圈??規(guī)劃，??這些規(guī)劃會引導(dǎo)大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也蘊(yùn)藏著大量的投資需求。另外，我們在能源、制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等領(lǐng)域的規(guī)劃，??甚至包括居民小區(qū)、??居民生活方式，出行方式??等等，都涉及投資。 

再次，中國作為一個(gè)發(fā)展中國家，投資空間從理論上來說是非常大的，問題是投下去的錢，??在短期或者長期內(nèi)應(yīng)該要有回報(bào)。??所謂短期有回報(bào)，是指這個(gè)項(xiàng)目完成以后，能否產(chǎn)生現(xiàn)金流和投資收益；所謂長期有回報(bào)，是指投資改善了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件，降低了企業(yè)經(jīng)營成本，??這樣會增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長??的動能，??使增長潛力進(jìn)一步擴(kuò)大。?

從這個(gè)意義上講，中國的??投資空間很大。當(dāng)然，這只是一個(gè)理論概念，如何落到具體的項(xiàng)目上去，??還得開展可行性研究。如果沒有系統(tǒng)的規(guī)劃，沒有適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目，沒有開展可行性研究，這樣的投資很可能就是低效、甚至是無效的。??比如發(fā)展城市群是一個(gè)方向，存在大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求，但城市群可能是跨行政區(qū)域的，會涉及城市之間的協(xié)調(diào)問題，協(xié)調(diào)成本很大。??

在實(shí)際工作中，把規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體的項(xiàng)目需要時(shí)間。?比如地方政府發(fā)行專項(xiàng)債，如果事前的規(guī)劃工作沒做到位，就會出現(xiàn)資金有了，??但項(xiàng)目還沒有，??資金等項(xiàng)目的問題。??可能在理論上應(yīng)當(dāng)要干的項(xiàng)目很多，但從實(shí)際操作的角度來看，??可能項(xiàng)目儲備不足，??導(dǎo)致資金花不出去，??不能及時(shí)形成實(shí)物工作量，無法對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生??拉動作用。

這就涉及一些工作機(jī)制問題，包括??各個(gè)部門之間的配合問題。中央與地方的事權(quán)劃分、部門之間的職能分工，如果存在一些模糊地帶，??可能就會導(dǎo)致??很多摩擦成本，規(guī)劃難以??轉(zhuǎn)化成項(xiàng)目，??項(xiàng)目不能落地，資金也就落不了地。?? 

那么，怎樣協(xié)調(diào)好各個(gè)部門的政策，其中??既有當(dāng)前政策，也有長期政策。這本質(zhì)上是一個(gè)治理問題，??怎么提高治理效率？??我覺得，必須??要有系統(tǒng)觀念，??如果沒有形成一種??統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體制機(jī)制和工作流程，在實(shí)際操作中可能還會遇到??很多障礙。 

澎湃新聞：如您所說，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展改變了政府和金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表，另一方面，地方政府發(fā)行的債券90%以上主要由商業(yè)銀行購買并持有。如果房地產(chǎn)市場繼續(xù)放緩，是否會引發(fā)財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)互溢的情況？?

劉尚希：風(fēng)險(xiǎn)是遭受損失的一種可能性，是一種虛擬狀態(tài)。??既然是可能性，??那么任何風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上都是可以傳導(dǎo)的，比如說疫情，??會影響各行各業(yè)，甚至影響各個(gè)國家。??那么財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)，以及其他領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，??實(shí)際上都是可以相互傳導(dǎo)的，在傳導(dǎo)的過程中還可以相互疊加。?

?所以，傳導(dǎo)??是風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)基本特性。??除非是市場領(lǐng)域的一些風(fēng)險(xiǎn)，在??沒有溢出市場之前，可以通過市場機(jī)制去化解。??當(dāng)這種風(fēng)險(xiǎn)一旦??溢出了市場，光靠市場機(jī)制往往就解決不了，靠企業(yè)自身也解決不了，??肯定需要政府出手。??像房地產(chǎn)行業(yè)的一些頭部企業(yè)??出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，如果沒有得到妥善處置，也有可能轉(zhuǎn)化成公共風(fēng)險(xiǎn)。??     

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和??金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上涉及財(cái)政和金融自身運(yùn)行的問題，??也涉及其他領(lǐng)域各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，可能需要財(cái)政、銀行去對沖解決。??如果需要財(cái)政對沖的風(fēng)險(xiǎn)多了，財(cái)政自身的風(fēng)險(xiǎn)就加大了。?如果地方金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)像包商銀行的情況，就需要中央去處置，??甚至還可能要其他大型商業(yè)銀行的參與，就會產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)。這類問題是需要整體考慮的。所以，應(yīng)該上升到風(fēng)險(xiǎn)治理的高度，考慮怎樣去做好預(yù)防。關(guān)鍵是避免??個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)公共化和局部風(fēng)險(xiǎn)整體化，防止風(fēng)險(xiǎn)鏈條出現(xiàn)多米諾骨牌效應(yīng)，??這需要嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，并在綜合??分析的基礎(chǔ)上，判斷什么時(shí)候采取措施。

中央一再強(qiáng)調(diào)，??要有風(fēng)險(xiǎn)意識。??風(fēng)險(xiǎn)意識要轉(zhuǎn)化成風(fēng)險(xiǎn)思維，??風(fēng)險(xiǎn)思維要轉(zhuǎn)化成??防范化解風(fēng)險(xiǎn)的具體工具和手段，??要及時(shí)作出判斷，提升對風(fēng)險(xiǎn)的敏感性。?

再一個(gè)是政府自身的政策，??也要做風(fēng)險(xiǎn)評估。為處置風(fēng)險(xiǎn)而出臺的政策，可能帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)實(shí)中不乏這樣的案例。??所以，政府政策的出臺，包括處置風(fēng)險(xiǎn)的政策，??都必須進(jìn)行??風(fēng)險(xiǎn)評估。因?yàn)檎呤窍嗷ビ绊懙?，不能從單一部門的角度去孤立地分析，而應(yīng)該整體去進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。

再次，經(jīng)濟(jì)部門、非經(jīng)濟(jì)部門的政策也是相互影響的。??針對這些政策的風(fēng)險(xiǎn)評估，中央是有要求的，??但并沒有落實(shí)到位，??或者說沒有形成一個(gè)良好的機(jī)制，這方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。?

對改革、政策措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，??在一定意義上決定了改革的成敗、??政策的成效，??這是至關(guān)重要的。??因?yàn)樵谛碌??高度不確定性的條件下，??我們犯一個(gè)小錯，可能會引發(fā)大的后果。??而且我們糾錯的??時(shí)間可能越來越短，??甚至沒有時(shí)間糾錯。??因此，一定要意識到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)比處置風(fēng)險(xiǎn)更重要，不能等到風(fēng)險(xiǎn)事件已經(jīng)發(fā)生，甚至釀成局部危機(jī)了，??再去處置，那就變成天天在應(yīng)急了。應(yīng)當(dāng)?更多從戰(zhàn)略上以及長期整體的角度去監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)。??從體制機(jī)制上??避免個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)公共化，局部風(fēng)險(xiǎn)整體化、宏觀化，??我覺得更為重要。