中國與歐盟的政府采購體系有較大差異。歐盟是WTO框架下的GPA（Agreement on Government Procurement，GPA，即“政府采購協(xié)議”）成員，在歐盟與其他國家所簽署的FTA中大多涵蓋政府采購章節(jié)。中國于2001年加入WTO之后開始執(zhí)行政府采購體系，目前在中國與其他國家所簽訂的雙邊、區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中均無涉及這一部分內(nèi)容。當(dāng)前，中國正在積極申請加入GPA，經(jīng)過與其成員方多次溝通，已于2014年底上交了第六份出價，但至今仍沒有達到其他成員方的滿意程度。

歐盟是目前世界上最大的地區(qū)性國際組織，整體上屬于發(fā)達經(jīng)濟體，其政府采購的法律制度體系較完善，是最早加入GPA的成員之一。當(dāng)前，歐盟政府采購法律體系由條約（TEU和TFEU）、二級立法、指令、WTO《政府采購協(xié)議》和其他國際協(xié)議、國內(nèi)立法、歐洲法院和國內(nèi)法庭的判例、歐委會和成員國的解釋和指導(dǎo)等構(gòu)成。 在采購實體方面，歐盟的政府采購市場包括中央、次中央和公共實體。其中，歐盟成員國為中央政府實體，地區(qū)及地區(qū)政府實體為次中央實體。在準(zhǔn)入門檻方面，歐盟政府采購條例規(guī)定高于門檻的合同金額必須遵守采購條例的相關(guān)規(guī)定，低于門檻的合同金額則可分別采用各國相適的規(guī)定，前提是不能與歐盟的政府采購條例相沖突。

在歐盟整體對外所簽署的雙邊FTA中，目前共有12個包含了政府采購內(nèi)容，分別是歐盟與喀麥隆、加勒比國家、中美洲、智利、哥倫比亞和秘魯、格魯尼亞、韓國、摩爾多瓦、塞爾維亞、南非，土耳其以及加拿大所簽署的自貿(mào)協(xié)議。但是，這些FTA中所包含的政府采購章節(jié)內(nèi)容均有所不同，有的規(guī)定十分詳細嚴苛，而有的則非常寬松，只是指導(dǎo)性建議。例如，與喀麥隆所簽署的政府采購內(nèi)容指明要繼續(xù)進行該領(lǐng)域的談判，在雙方FTA協(xié)定中第4章第59條開篇即寫明“Continuation of negotiations on public procurement（繼續(xù)政府采購談判）”，并特別指出給予喀麥隆“差別與優(yōu)惠待遇原則”對待。最新簽署的歐盟與加拿大自貿(mào)協(xié)議則為歐盟企業(yè)提供了史無前例的政府采購準(zhǔn)入優(yōu)惠。

中國目前還未被GPA接受。加入GPA需要與成員方進行一對一的談判，達成開放政府采購市場的對等共識，其復(fù)雜程度與WTO如出一轍。中國在2001年加入世貿(mào)組織時已就政府采購議題做出了幾項承諾，其中包括政府采購?fù)该鞫瘸兄Z以及最惠國待遇原則承諾。另一項承諾就是自中國加入世貿(mào)組織時即成為政府采購協(xié)定的觀察員，并盡早提交政府采購協(xié)議附件1出價以啟動加入談判。2002年，中國政府正式成為GPA觀察員，2003年中國《政府采購法》開始實施。2006年4月，中國政府在華盛頓召開的第17屆美中商貿(mào)聯(lián)合委員會新聞發(fā)布會上宣布將在2007年底開始加入GPA的正式磋商。2007年12月28日，時任中國財政部部長謝旭人代表中國政府正式簽署了加入WTO《政府采購協(xié)定》的申請書，正式啟動了中國加入GPA談判的進程。同時，中國與歐盟就GPA的雙邊政府層面磋商早在2007年6月就已展開。

從2007年12月28日的第一份出價開始，至目前為止，中國已總計遞交了6次出價。事實上，中國的第6份出價已經(jīng)接近于GPA的標(biāo)準(zhǔn)要求，并且大大超出了中國政府采購法的覆蓋范圍。特別需要說明的是，在這份出價中首次列入了國有企業(yè)，即中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國郵政集團公司（僅限于按照《中華人民共和國郵政法》規(guī)定的為郵政普遍服務(wù)開展的采購），以及中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司。這將為國內(nèi)企業(yè)發(fā)展打開一扇新的大門，也提供了一個全新的市場。

中方壁壘

目前，中國政府采購領(lǐng)域已初步形成以《政府采購法》為核心的政府采購制度法律框架，建立了比較完備的政府采購管理機構(gòu)，初步確立集中采購與分散采購相結(jié)合的采購模式，采購范圍與規(guī)模也有較大程度提升。但是，在面臨加入GPA的形勢下，特別是在以歐盟為代表的西方發(fā)達國家的要價督促下，中國政府采購市場與GPA目標(biāo)差異較大，政府采購市場缺乏透明度。此外，還存在一些亟需解決的問題。

1、政府采購規(guī)模小、范圍窄，相關(guān)法律體系暫不健全

根據(jù)國際經(jīng)驗，一個國家的政府采購規(guī)模一般為GDP的10%-15%，或為財政支出的20%-30%左右。盡管中國的政府采購整體規(guī)模從2004年的2135.7億元連續(xù)增長到2013年的16381.1億元，總體呈現(xiàn)出持續(xù)增長趨勢，但政府采購總量所占當(dāng)年國家財政支出總量僅從2004年的8%增加到了2013年的11.7%；所占當(dāng)年國家GDP總量的百分比僅從2004年的2%增加到2013年的2.9%，與國際水平相差甚遠。

以上現(xiàn)狀不僅與中國系統(tǒng)建立政府采購市場的時間較短有關(guān)，也與當(dāng)前中國相關(guān)法律體系不夠健全有很大關(guān)系。中國的政府采購系統(tǒng)建立于20世紀(jì)90年代，調(diào)整政府采購的法律主要有2003年實施的《政府采購法》和2000年實施的《招標(biāo)投標(biāo)法》，以及各自的執(zhí)行條例。由于前者規(guī)范“在我國境內(nèi)的所有招標(biāo)投標(biāo)活動”，而招標(biāo)投標(biāo)采購也是后者規(guī)范的采購方式之一，因此兩法規(guī)范的對象和方式存在“交叉點”。此外，兩部法律的主管機關(guān)、信息披露制度、質(zhì)疑程序等內(nèi)容均不相同。一旦發(fā)生爭議，不論是行政主體，還是政府采購當(dāng)事人在兩部法律面前均會遭遇無所適從的局面。加入GPA后，如果兩部法律仍然不統(tǒng)一，會進一步加劇實踐實施的困難。

此外，政府采購法適用于《集中采購目錄》中包含的商品、服務(wù)和工程的采購，該目錄并非詳盡列表，而是為分類和編纂統(tǒng)計方便。同時，所覆蓋的各級行政級別實體，或其采購代理機構(gòu)，均有權(quán)編纂各自的集中采購目錄并決定各自門檻，顯得隨意和缺少統(tǒng)一性，在實際操作中也難于管理。2015年3月1日，我國開始實施新的政府采購法執(zhí)行條例，但是政府采購市場的開放空間究竟如何，還將拭目以待。

2、政府采購管理不夠規(guī)范，職業(yè)化人才隊伍欠缺

我國政府采購沿用的是官方和民間兩種執(zhí)行機構(gòu)并存的模式，不易建立有效的監(jiān)督管理機制。同時，在我國政府采購實踐中，具有權(quán)威性的官方代理機構(gòu)職能弱化，以營利為目的的社會代理機構(gòu)在政府采購業(yè)務(wù)中占多數(shù)比重，這種局面在很大程度上掣肘政府采購制度的目的實現(xiàn)。另外，政府采購預(yù)算管理不到位、電子化水平不高，均影響制約著政府采購市場的健全發(fā)展。

此外，我國從事政府采購代理業(yè)務(wù)的人數(shù)較多、規(guī)模較大，遠遠超過美國、加拿大等發(fā)達國家，但整體上這些采購代理機構(gòu)的運行機制缺乏有序管理，代理規(guī)則不統(tǒng)一。對于同類采購項目，各地適用的規(guī)則也不盡相同。與此同時，代理機構(gòu)存在人才結(jié)構(gòu)性短缺問題，如高級職業(yè)經(jīng)理人供求矛盾突出，其中綜合素質(zhì)高、職業(yè)操守好、具備國際視野、掌握市場競爭規(guī)則、熟悉經(jīng)營和法律的高級經(jīng)理人尤為匱乏。

歐方壁壘

盡管歐盟采購市場是世界上最為開放的市場之一，但在歐洲市場的中國投資者卻也常常面臨由于歐盟市場分割所帶來的不確定性，以及地方保護主義抬頭所帶來的商業(yè)風(fēng)險。

1、市場內(nèi)部的條塊分割現(xiàn)象嚴重

歐盟內(nèi)部有統(tǒng)一的政府采購標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了大體相同的采購范圍，即凡是達到限額標(biāo)準(zhǔn)（每兩年修改一次）的采購項目，都要按歐盟頒布的一系列公共采購指令實行政府采購。另一方面，該采購指令又同時為各成員留下實施政府采購政策的空間。按照實踐經(jīng)驗，歐盟成員國將歐盟制定的一些指令看作是應(yīng)當(dāng)共同遵守的國際法規(guī)范，而在實際操作中往往根據(jù)自身狀況對這些規(guī)范進行轉(zhuǎn)化，使之成為國內(nèi)的相應(yīng)法律規(guī)定。

實踐中，成員國本身有不同的基于國內(nèi)利益考量的國內(nèi)法律要求，個別國家的采購法律有不同標(biāo)準(zhǔn)和衡量政策。有一些并非出自“物有所值”和“安全”考慮，而是一長串的官僚性要求。由于其分散的程序、要求和實質(zhì)引起了成員國之間規(guī)則的分化，由此導(dǎo)致障礙與分歧。不同的成員國亦有自己的國內(nèi)政府采購法案，成員國之間政府采購實施水平差異顯著，有的甚至與歐盟規(guī)定相背離。通常來講，瑞典、盧森堡和芬蘭實施情況最佳，意大利、希臘、塞浦路斯最差。

2、地方保護主義屢見不鮮

盡管GPA的目標(biāo)是最大限度放開成員國之間的政府采購市場，但在實踐中GPA成員方也積累了豐富的通過政府采購扶持本國企業(yè)、保護本國經(jīng)濟的經(jīng)驗。依據(jù)歐盟以及成員國相關(guān)政府采購法律的規(guī)定：歐盟公共事業(yè)單位（相當(dāng)于中國國有企業(yè)）在進行政府采購時，至少采購總額的50%應(yīng)該來自于本國供應(yīng)商，這些公共事業(yè)單位涉及自來水、能源、交通運輸以及通信行業(yè)。另外，在政府采購公開招標(biāo)的采購活動中，如果本國供應(yīng)商的最低競標(biāo)價與國外供應(yīng)商的最低競標(biāo)價相差3%以內(nèi)，則應(yīng)將采購合同授予本國供應(yīng)商。以上規(guī)定的實質(zhì)就是一種傾向于國內(nèi)供應(yīng)商的價格優(yōu)惠政策。此外，有些歐盟國家，如德國、挪威等，還進一步規(guī)定了500萬歐元以上的工程類政府采購項目、20萬歐元以上的貨物類和服務(wù)類政府采購項目，應(yīng)將采購合同授予歐盟國家的供應(yīng)商。

歐盟內(nèi)部經(jīng)濟最為發(fā)達的德國在生產(chǎn)制造領(lǐng)域具有很強的國際競爭力，國內(nèi)一些企業(yè)實力非常雄厚，即便如此，德國仍然通過政府采購對本國內(nèi)的企業(yè)給予扶持。根據(jù)歐盟通報的信息顯示，在1995至2003年間，德國將數(shù)個政府采購項目以單一來源的采購方式交給了國內(nèi)相關(guān)企業(yè)。即使是采用公開招標(biāo)的方式進行采購，德國也在招標(biāo)文件中設(shè)置技術(shù)性貿(mào)易壁壘，增加國內(nèi)供應(yīng)商中標(biāo)的可能性。2008年金融危機之后，歐洲經(jīng)濟長期低迷，貿(mào)易保護主義抬頭，因此在政府采購領(lǐng)域也出現(xiàn)了更多的隱性壁壘，其中技術(shù)壁壘是常用手段，比如：出臺嚴格的農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫規(guī)程、制定保護價格、門檻價以及干預(yù)價格等。

雙方合作前景展望

政府采購對中歐雙方均屬敏感區(qū)域，源于雙方均呈現(xiàn)出的巨大商業(yè)機會，特別是中國所具有的待發(fā)掘市場潛力。2014年中國官方統(tǒng)計政府采購僅占GDP的2.7%，但在其他經(jīng)濟體這一數(shù)字應(yīng)該是15%-26%。歐盟的這一數(shù)字是16%。在中國的歐洲商會統(tǒng)計資料表明包括國企和軍隊的所有政府采購達到35%，說明中國在該市場的貿(mào)易潛力巨大。此外，歐盟企業(yè)目前在中國相關(guān)市場遭遇障礙，而中國企業(yè)卻可以參與歐方的政府采購?fù)稑?biāo)，中歐之間缺乏互惠。這也是歐盟方面對目前雙方貿(mào)易關(guān)系之中最大的不滿之一。當(dāng)前，中國已對外正式簽署15個FTA，但均不包含政府采購議題。對于政府采購的市場也沒有在任何雙邊、區(qū)域以及多邊協(xié)議中開放。

在實踐中，中國依據(jù)加入GPA的報價所做出的承諾以及屢次的修改承諾，將推動中國盡早完善在該領(lǐng)域的制度構(gòu)建以及獲取在該市場進行貿(mào)易的經(jīng)驗，有助于進一步推動中歐雙方盡早達成雙方均滿意的市場開放。建議中國政府繼續(xù)利用GPA觀察員身份熟悉該協(xié)定的具體運作規(guī)則；同時，積極參與APEC有關(guān)政府采購內(nèi)容的安排，為將來開放全球范圍內(nèi)政府采購市場積累經(jīng)驗、培育市場。此外，盡早商簽含有政府采購章節(jié)的FTA。在以上基礎(chǔ)之上，當(dāng)前最重要的關(guān)切是致力于與歐方達成一個雙邊共識，中方可嘗試分步驟、分階段的政府采購領(lǐng)域開放，并注重中國國內(nèi)立法及完善與政府采購配套的相關(guān)政策和制度。