2016年4月11日,貴州省人民政府副省長陳鳴明和所有當事人一樣,出示身份證件進入貴陽市中級人民法院,作為行政機關(guān)負責(zé)人出庭參與訴訟。

據(jù)了解,省級政府負責(zé)人出庭應(yīng)訴,這在全國尚屬首例。陳鳴明成為了全國副省長出庭應(yīng)訴史上第一個“吃螃蟹”的人。

在當日庭審結(jié)束后,陳鳴明在接受采訪時曾對記者說,行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴是行政訴訟制度的重要組成部分,對于推進法治政府建設(shè)意義重大。但在實踐中,有的行政機關(guān)負責(zé)人怕當被告,怕丟臉面,怕敗訴,不愿應(yīng)訴,不敢應(yīng)訴,在訴訟中只委托一般工作人員應(yīng)付了事。行政機關(guān)負責(zé)人要增強依法行政觀念,提高依法行政的能力和水平,特別要有依法行政的自信和依法糾錯的勇氣。

那么,繼貴州省副省長出庭應(yīng)訴后,該省行政首長出庭工作進展如何,目前又處于何種現(xiàn)狀?近日,《法制日報》記者對此項工作進行了調(diào)查。

出庭必出聲

2017年4月12日,貴州省安順中院公開開庭審理張某喜、張某華訴被告西秀區(qū)人民政府房屋行政強制一案。安順中院黨組書記、院長蔣浩擔(dān)任審判長開庭審理此案,作為被告的西秀區(qū)區(qū)長陳天一出庭應(yīng)訴并充分發(fā)表辯論意見。

據(jù)悉,該案是貴州全省法院法官員額制改革后,中級法院院長擔(dān)任審判長審理的首例一審行政訴訟案件,也是安順市第一例縣級以上人民政府“一把手”出庭應(yīng)訴的案件。各縣(區(qū))人民政府負責(zé)人、部分行政機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)60余人旁聽庭審。

庭審中,圍繞案件的爭議焦點分別進行舉證、質(zhì)證、辯論,雙方你來我往。經(jīng)過近一小時的庭審,最后,法院當庭宣判行政機關(guān)敗訴。

“輸了官司猶如當頭一棒,一下子打醒了我們,在平時的工作中,由于疏忽大意,極易出現(xiàn)違法行政的情況。”陳天一深有感觸地說,“沒人會喜歡坐在被告席上的滋味,今天的這種‘不自在’會促使我們在以后工作中更加嚴謹行事、依法行政?！?/strong>

“此次旁聽不僅直觀有效地感受了司法程序,領(lǐng)會了法律運用；同時,親身感受庭審現(xiàn)場氛圍,提高出庭應(yīng)訴能力,增強大家對出庭應(yīng)訴的認同感?！边@是不少參加旁聽的官員的感受。

事實上,行政首長出庭,其意義不僅在于就事論事、解決問題,更是一堂生動的法治教育課和警示課:通過出庭應(yīng)訴,領(lǐng)導(dǎo)干部能清楚地了解相關(guān)法律知識,反思日常行政工作中的過失,從而嚴格依法行政,讓行政行為經(jīng)得起法律的審視。

據(jù)統(tǒng)計,安順中院在員額制改革要求院庭長辦案后,行政首長出庭應(yīng)訴并且院長、庭長當庭宣判行政機關(guān)敗訴的案件今年就有40件,當庭宣判行政相對人敗訴的案件今年有12件。而且,當庭宣判后上訴的案件僅有1件,這在全國都是不多見的。

事后,有專家在點評中指出,雖然行政首長在法庭上的“出聲更要出彩”方面尚需努力；但是,無論出于何種原因,只要行政首長敢于出庭“出聲”就值得稱贊。

受幾千年來“官本位”的影響,行政首長出庭應(yīng)訴最初并不是一帆風(fēng)順。

“以前,我們法院面對的困難比較多,比如很多行政首長應(yīng)出庭的不出庭,也不說明理由,即使出庭也不發(fā)言。現(xiàn)在,這些情況都有所改觀,這對于推進法治政府建設(shè)意義重大,能夠促使行政機關(guān)增強依法行政觀念,規(guī)范行政執(zhí)法行為,提高依法行政的能力和水平,特別是增強其依法行政的自信和依法糾錯的勇氣。但這項工作還屬于探索階段。目前,我們只是做到了將行政首長從‘幕后’推到了‘前臺’,還有很長的路要走,爭取實質(zhì)化的行政首長出庭應(yīng)訴是我們努力的方向?！辟F州省高院審判委員會委員、行政庭庭長史麒麟說。

他認為,現(xiàn)階段需要解決的問題和困難主要在于指導(dǎo)出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件中,宏觀的原則性規(guī)定多,微觀的具體操作性規(guī)定不夠完善,并且欠缺對負責(zé)人不出庭理由進行實質(zhì)性審查的程序規(guī)定。

告官官必應(yīng)

今年年初,又一位副縣長坐到了法庭的被告席上。原來,因政府土地行政征收一事,當?shù)卮迕褛w某華將該縣人民政府告上公堂。最后,法院判決,因其起訴不符合法定起訴條件,故依法被駁回起訴。

“之前律師說,法律面前人人平等,大家有理說理,有錯改錯,我還不信。可萬萬沒想到,這么大的官能和我講道理。雖然,這次官司雖然輸了,但我真心服氣?！壁w某華事后深有感觸地說。

據(jù)了解,新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》實施后,貴州高院專題研究行政首長出庭應(yīng)訴工作的開展和落實,黨組書記、院長孫潮親自部署該項工作,行政庭加強與省法制辦溝通聯(lián)系,共同推進該省行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的開展。為切實提高行政審判工作水平和成效,不斷開創(chuàng)貴州全省法院行政審判工作新局面打下基礎(chǔ)。

每年法院會通過白皮書等形式主動向黨委、人大、政府和社會各界報告行政審判工作情況,并有針對性地開展司法建議工作,大力推進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴；利用搭建庭前溝通平臺、庭中協(xié)調(diào)平臺、直接對話平臺,提升行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴效果；注重宣傳,營造行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴良好氛圍,及時報道行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的好做法、好經(jīng)驗和取得的成效,助推行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴。

不僅如此,行政機關(guān)還將行政應(yīng)訴能力建設(shè)等情況納入依法行政考核體系,案件數(shù)量較多的地方或部門可以通過購買服務(wù)方式聘請律師事務(wù)所等法律服務(wù)機構(gòu)從事行政應(yīng)訴相關(guān)工作,優(yōu)化行政機關(guān)內(nèi)部工作程序。

西南政法大學(xué)一位不愿透露姓名的行政法學(xué)教授認為,“要求行政機關(guān)負責(zé)人事無巨細、對各類行政案件無例外出庭應(yīng)訴不具有現(xiàn)實可能性?，F(xiàn)階段,落實行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度應(yīng)當堅持有的放矢和剛?cè)嵯酀牟僮髟瓌t,要將行政機關(guān)負責(zé)人的寶貴時間用在真正需要出庭的案件上,如何用有限的時間爭取更大的社會效益才是目前的重中之重?！?/p>

他認為,法院應(yīng)在認真審查需要行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件后,庭審前向其發(fā)送出庭建議書,督促行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴；另外,要規(guī)范出庭,確立不出庭匯報機制,對于不出庭情況和理由記錄在案,對不出庭理由進行實質(zhì)性審查,通過司法建議等形式促進行政機關(guān)依法行政,著力提高司法建議的實效性和采用率。

敢于“吃螃蟹”

2015年,新行政訴訟法頒布實施。該法明確規(guī)定,被訴行政機關(guān)負責(zé)人“應(yīng)當”出庭應(yīng)訴,不能出庭的,應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。

據(jù)了解,過去兩年來,貴州相繼出臺了《貴州省行政機關(guān)行政應(yīng)訴辦法(試行)》《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于加強和改進應(yīng)訴工作的實施意見》。去年,陳鳴明成為全國第一個出庭應(yīng)訴的副省長,得到了中外各界的積極評價。由此可以看出貴州政府敢于“吃螃蟹”的勇氣。

據(jù)統(tǒng)計,2016年全年,貴州全省行政首長出庭應(yīng)訴案件共1275件,應(yīng)訴率為30.3%。

對于當前的行政首長出庭應(yīng)訴制度,社會上也有一些不同看法。而在貴州省高院黨組成員、副院長余紅梅看來,“行政首長出庭應(yīng)訴是有利的?！?/p>

她認為,行政負責(zé)人出庭參加訴訟,首先便于行政機關(guān)提高舉證、質(zhì)證水平,以及行政訴訟的質(zhì)量；其次,行政首長出庭應(yīng)訴,便于當事人雙方在法庭上達成調(diào)解協(xié)議,減少訴訟外的層層請示匯報,提高訴訟效率,真正從實質(zhì)上化解行政爭議；最后,在一些涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件的案件中,行政機關(guān)負責(zé)人可以通過法庭這個莊嚴的場所,闡釋和說明重大公共決策的法律依據(jù)和科學(xué)根據(jù),便于行政相對人和社會公眾理解政府決策,更加自覺地支持和擁護政府依法行政。

記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),目前貴州各地行政機關(guān)負責(zé)人出庭率還存在不平衡的情況,有的地方做的很好,有的地方還是很低。但在北京大學(xué)憲法與行政法研究中心教授姜明安看來,“副省長出庭肯定要帶動不少人,就算是‘作秀’也有好處,他希望官員多做一些這樣的秀?！?/p>

“以行政首長出庭應(yīng)訴‘入法’為契機,使行政首長出庭應(yīng)訴制度化、規(guī)范化與法治化,從而充分發(fā)揮其制度效果,破解‘民告官卻不見官’的困境,真正‘讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義’,這是該制度建立的初衷與意蘊,也是法治發(fā)展的必然趨勢?！辟F州省高級人民法院院長孫潮說。

（原題為《副省長出庭帶動千余區(qū)縣長走到“前臺”  貴州行政首長出庭應(yīng)訴現(xiàn)狀調(diào)查》）