一、控制和縮小收入差距的政策選擇

當(dāng)前我國居民收入分配差距總體依然處于高位，轉(zhuǎn)型期的到來使收入分配差距應(yīng)對變得更為復(fù)雜，處理不當(dāng)極有可能導(dǎo)致既有的收入分配差距進(jìn)一步擴(kuò)大?，F(xiàn)有收入分配格局的形成，是一個長期過程，要改變這一局面，也需花費較長時間。近期的工作重點，是抓住核心政策，使既有的收入差距不再擴(kuò)大。在此基礎(chǔ)上，通過逐步實施有利于收入差距縮小的政策，在遠(yuǎn)期使收入差距回歸合理區(qū)間。

（一）完善初次分配制度，更好發(fā)揮初次分配在促進(jìn)收入公平分配中的作用

初次分配是國民收入分配的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，決定著收入分配的基本格局。如果初次分配收入差距過大，單純依靠再分配調(diào)節(jié)，很難從根本上改變收入差距過大的局面。改革開放以來，我國在初次分配中充分注重了效率，但對公平的重視不夠，導(dǎo)致初次分配中不同要素間的收入差距不斷擴(kuò)大。黨的十七大報告首次提出了“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系”，黨的十八大報告也明確提出了“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平”。轉(zhuǎn)型期對初次分配環(huán)節(jié)的調(diào)整，重點從三方面入手。

一是創(chuàng)建公平的市場環(huán)境。首先需要繼續(xù)完善同市場機(jī)制相關(guān)的各類制度建設(shè)，厘清政府和市場邊界，貫徹市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用這兩個原則，消除壟斷和不公平競爭，確保等量要素投入獲得等量收益。在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，實現(xiàn)金融服務(wù)的均等化尤為重要。需要消除對民營企業(yè)、中小企業(yè)、農(nóng)村區(qū)域提供金融服務(wù)的歧視性做法，在商業(yè)金融機(jī)構(gòu)自然缺位的情況下更加充分發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的作用。

二是以公共部門為切入口構(gòu)建合理的薪酬制度。工資是勞動收入的主要來源，科學(xué)的薪酬制度對形成合理的收入分配格局十分重要。計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國的薪酬制度相對簡單。但自改革開放以來，我國薪酬制度面臨的問題日益復(fù)雜。一方面，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的工資決定模式和現(xiàn)代市場體制下的工資決定機(jī)制并存；另一方面，一些領(lǐng)域?qū)⑹袌龌唵卫斫鉃樽杂苫?，薪酬決定缺乏科學(xué)依據(jù)和合理監(jiān)管，導(dǎo)致薪酬過高。要建立合理的薪酬機(jī)制，可以作為標(biāo)桿的公共部門為切入口，從醫(yī)療、教育等事關(guān)民生的重要領(lǐng)域入手，建立以崗位職級為基礎(chǔ)，加以適度激勵的薪酬決定機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)行業(yè)特點，建立各行業(yè)的工資水平?jīng)Q定機(jī)制和正常增長機(jī)制。同時，借鑒發(fā)達(dá)國家做法，完善工資協(xié)商和調(diào)整機(jī)制，從探索以行業(yè)為單位進(jìn)行工資協(xié)商開始，構(gòu)建常態(tài)化的工資協(xié)商機(jī)制。

三是進(jìn)一步打擊腐敗和非法收入，規(guī)范收入分配秩序?？山柚?dāng)前反腐工作取得實質(zhì)性進(jìn)展的有利條件，健全相關(guān)法律制度，保護(hù)合法收入，規(guī)范隱性收入，取締非法收入，構(gòu)建起常態(tài)化的工作機(jī)制，實施重要群體財產(chǎn)公開和收入核查制度，從治標(biāo)向治本邁進(jìn)。同時探索建立健全個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)，完善收入統(tǒng)計調(diào)查與監(jiān)測體系，推進(jìn)交易電子化，減少現(xiàn)金結(jié)算，探索建立個人支付結(jié)算體系。

（二）充分發(fā)揮稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等作用，加大再分配的調(diào)節(jié)力度

一個制度科學(xué)、執(zhí)行有效的再分配制度，能對初次分配格局形成有針對性的調(diào)節(jié)，縮小收入分配的最終差距。轉(zhuǎn)型期的再分配制度建設(shè)，重點應(yīng)從三個方面入手。

一是進(jìn)行稅制改革，不斷強(qiáng)化稅收在促進(jìn)居民收入公平分配中的功能。具體而言，通過建立綜合與分類相結(jié)合的征稅模式、完善累進(jìn)稅率設(shè)計、加大稅收覆蓋面等一系列舉措，增強(qiáng)個人所得稅對居民收入分配的調(diào)節(jié)功能；以擴(kuò)大征稅范圍、合理設(shè)計稅率與改革征收模式為重點，加快推進(jìn)消費稅改革；改革完善財產(chǎn)稅體系，盡快將對財產(chǎn)全環(huán)節(jié)特別是財產(chǎn)保有以及贈與繼承環(huán)節(jié)的征稅提上議事日程；提高稅收征管能力，為稅收促進(jìn)收入公平分配提供重要保障。

二是進(jìn)一步完善社會保障制度。社會保障從多方面影響著收入分配格局，其覆蓋范圍、籌資機(jī)制、補(bǔ)償水平、便攜性等都對居民的收入分配產(chǎn)生影響。轉(zhuǎn)型期的社會保障制度建設(shè)，重點完成兩方面的工作。一方面，是完善社會救助制度，確保對中低收入特別是低收入人群應(yīng)對各類風(fēng)險形成有效保障；另一方面，針對社會保障體系當(dāng)前的碎片化現(xiàn)象，通過改革逐步實現(xiàn)各類人群保障水平的統(tǒng)一，消除群體間因戶籍、職業(yè)等產(chǎn)生的保障差異。

三是充分重視慈善的作用。近些年，慈善在中國社會中的作用日漸強(qiáng)大，其作為第三次分配的作用也日趨重要。截至2015年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站點2萬多個，2015年全年共接收社會捐贈款654.5億元，全年有934.6萬人次在社會服務(wù)領(lǐng)域提供了2701萬小時的志愿服務(wù)。2016年3月通過的《慈善法》，為慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，需要繼續(xù)大力發(fā)展慈善事業(yè)，推動慈善公開透明，充分發(fā)揮慈善作用。

二、確保機(jī)會公平，促進(jìn)社會流動

持續(xù)的社會流動是一個社會良性發(fā)展的基本動力，如果性別、出身等先賦性因素對一個人獲取社會地位的影響太強(qiáng)，成員社會流動不暢，就容易形成階層固化，擴(kuò)大群體間收入差距，破壞社會公平，威脅社會長期穩(wěn)定發(fā)展。轉(zhuǎn)型期促進(jìn)社會流動的具體政策，需要從教育、就業(yè)和住房三個重點領(lǐng)域入手，進(jìn)行關(guān)鍵政策選擇。與此同時，需要對流動兒童和留守兒童這兩類重點群體給予特別關(guān)注，圍繞教育、營養(yǎng)、健康各項基本權(quán)益做好保障。

（一）使所有人平等獲取受教育機(jī)會

通常情況下，教育是進(jìn)行人力資本積累、完成個體社會化進(jìn)程、實現(xiàn)階層代際流動的主要渠道。在轉(zhuǎn)型期，構(gòu)建公平的教育機(jī)制，消除城鄉(xiāng)差異，加大對教育弱勢群體支持，確保社會中每個成員平等地享有受教育機(jī)會，對于促進(jìn)社會流動、縮小收入分配差距、防止階層固化，十分重要。同時，針對不同兒童因材施教，提供其所需的適宜教育，也十分關(guān)鍵。

第一，在義務(wù)教育階段，大力推進(jìn)教育資源均等化。一是貫徹教師輪崗制度。從制度上將公立中小學(xué)校的校長和教師定期輪崗常態(tài)化，輪崗范圍在城市地區(qū)定為全市，在農(nóng)村地區(qū)可分階段執(zhí)行，首先是全縣范圍，之后根據(jù)差異化情況可以擴(kuò)展到地區(qū)級范圍。二是加大對農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的師資支持，實施差別化工資待遇，使這些地區(qū)的教師具有更高收入。三是嚴(yán)格教師師資隊伍考核，建立定期淘汰機(jī)制，對于不合格的教師進(jìn)行更替。四是加大對農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)教育的整體性支持，確保這些地區(qū)的適齡兒童具備同等的生活條件。

第二，在高等教育階段，加大對低收入家庭和貧困地區(qū)子女的支持。一是通過設(shè)立獎學(xué)金、助學(xué)金等多層次支持體系，確保所有兒童不因家庭經(jīng)濟(jì)能力輟學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)。二是推進(jìn)招生制度改革，確保農(nóng)村地區(qū)、貧困家庭子女不因家庭、地域原因在考試中處于弱勢地位。三是探索引入配額制，加大對貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)支持，確保其子女同等享有進(jìn)入名牌大學(xué)學(xué)習(xí)的機(jī)會。

第三，做實職業(yè)教育，建立市場導(dǎo)向的人員培訓(xùn)機(jī)制。職業(yè)教育學(xué)生中的大部分來自農(nóng)村家庭或城市貧困家庭。在這一背景下，做實職業(yè)教育，對縮小收入分配差距，促進(jìn)階層代際流動，具有重要現(xiàn)實意義。在短期和長期，做實職業(yè)教育分別有不同的政策重點。在短期，職業(yè)教育重點應(yīng)放在建立起以市場為導(dǎo)向的培訓(xùn)機(jī)制上。在實施中，需要構(gòu)建學(xué)校和企業(yè)間的密切協(xié)作關(guān)系，同時在培訓(xùn)內(nèi)容和課程設(shè)置中強(qiáng)化企業(yè)參與。在長期，建立起職業(yè)教育和普通教育間的聯(lián)接機(jī)制，使職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生獲得更廣闊的可持續(xù)發(fā)展空間。

除上述施策外，建議在既有試點基礎(chǔ)上，盡快將三年制學(xué)前教育納入到既有義務(wù)教育體系，實施免費學(xué)前教育。在全國普及前，重點應(yīng)放在基礎(chǔ)條件薄弱的農(nóng)村地區(qū)，確保農(nóng)村地區(qū)和貧困家庭的子女不因家庭背景落在不同的“起跑線”上。

（二）使后天努力獲取的因素在就業(yè)中發(fā)揮決定性作用

當(dāng)前，就業(yè)市場中還存在很多阻礙成員就業(yè)、實現(xiàn)社會流動的障礙。這些障礙，有些是政策上設(shè)置歧視，如在一些職位招考中，對性別、戶籍等設(shè)置公開門檻；另有一些是本身雖沒有公開設(shè)置門檻，但操作過程不透明，缺乏監(jiān)督和公正性。在這些障礙影響下，農(nóng)村及貧困家庭出身的子女，無論是就業(yè)結(jié)果還是就業(yè)質(zhì)量，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)家庭或富裕家庭出身的子女。一般情況下，同城鎮(zhèn)家庭出身的子女相比，農(nóng)村家庭出身的子女就業(yè)概率低，起薪水平低，職業(yè)和工作單位的層次更低（關(guān)于這種差異，在眾多的研究結(jié)果中都有證實，詳細(xì)資料可見李彤彤《社會流動理論視野下的農(nóng)村戶籍大學(xué)生就業(yè)問題研究》，2013年5月——作者注）。同時，一旦就業(yè)，受制于工資水平低，工作強(qiáng)度大，工作技能積累相對不足等多個因素制約，低起點就業(yè)的群體通過工作變換進(jìn)行代內(nèi)社會流動的概率，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于初始工作條件更為優(yōu)越的群體。因此，家庭出身這一先賦性因素，無論是對就業(yè)時通過職業(yè)選擇實現(xiàn)不同于父輩職業(yè)的代際流動，還是對就業(yè)后基于個人努力實現(xiàn)個人內(nèi)部的代內(nèi)流動，都形成了現(xiàn)實的制約。與此同時，受社會保障制度碎片化的影響，不同就業(yè)類型之間員工的勞動條件和保障水平都存在顯著差異，非正規(guī)就業(yè)群體的就業(yè)質(zhì)量和保障水平明顯低于正規(guī)就業(yè)群體。

面對上述問題，需要消除就業(yè)市場中戶籍、性別、家庭出身等先賦性因素的影響，建立基于教育水平、工作技能等通過后天努力獲取因素的就業(yè)決定機(jī)制，這對轉(zhuǎn)型期落實就業(yè)公平，促進(jìn)階層社會流動具有重要意義。在實施中，一是繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革，消除就業(yè)市場中基于戶籍的種種限制；二是建立面向中低收入家庭子女就學(xué)期間的實習(xí)補(bǔ)助和支持機(jī)制，避免學(xué)生在實習(xí)環(huán)節(jié)因家庭收入、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)差異造成實習(xí)機(jī)會的不均等；三是通過發(fā)展行業(yè)協(xié)會、完善企業(yè)用工規(guī)范、制定員工培訓(xùn)規(guī)則等各項努力，為員工在不同類別、不同規(guī)模的企業(yè)就業(yè)創(chuàng)造類似的就業(yè)和發(fā)展空間。四是進(jìn)一步推動社會保障制度改革，消除不同人群在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的待遇差異，推動社會保障制度的統(tǒng)一。

（三）回歸住房提供居住保障的基本功能

居住是人類生存的基本需要。進(jìn)入本世紀(jì)以來，房地產(chǎn)價格已成為我國不同群體獲取機(jī)會公平、實現(xiàn)階層流動的重要障礙。高房價下，人群可劃分為住房先得群體和住房市場新進(jìn)入群體兩類。

在住房先得群體中，又可細(xì)分為兩類：一是在早期進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)等公共部門工作的職工，這部分人在20世紀(jì)90年代住房改革中和之后的住房保障體系建設(shè)中以較低的成本獲得了房屋；另一部分是城鎮(zhèn)原有居民，這類人通過城市改造拆遷、歷史繼承、或者資金積累等多種方式也以相對低廉的價格獲得了住房。與此相對，住房市場新進(jìn)入群體主要是指進(jìn)入本世紀(jì)后新進(jìn)入住房市場且主要依靠自身或家庭經(jīng)濟(jì)能力購買住房的群體。由于住房價格的迅速攀升，這類群體要承受巨大的經(jīng)濟(jì)壓力才能獲得同住房先得群體同樣的居住權(quán)。在這一過程中，住房先得群體一般通過高價賣出自己原來低價獲得的住房，迅速提升自己的經(jīng)濟(jì)實力。在這一機(jī)制下，住房先得群體和住房市場新進(jìn)群體之間形成了巨大的經(jīng)濟(jì)鴻溝，這一鴻溝隨住房價格上升不斷被放大。

在上述背景下，要穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，需從以下六方面發(fā)力。一是整頓房地產(chǎn)市場，使其發(fā)展回歸理性，真正實現(xiàn)居住功能?？蓞⒄諊H住房工資收入比的一般范圍，結(jié)合我國居民收入水平，制定各地房地產(chǎn)指導(dǎo)價格，對于嚴(yán)重偏離指導(dǎo)價格的地塊，通過稅收、土地出讓配額等方式加以控制。二是建立全國聯(lián)網(wǎng)的房屋產(chǎn)權(quán)信息，落實每戶居民和每套住房的詳細(xì)信息，形成對居民擁有住房數(shù)量和性質(zhì)的精確把握。三是對于保障房，嚴(yán)格落實以中低收入群體為對象的范圍界限，清理各類保障房分配中的不公問題。四是在全國信息聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上，加快制定實施房產(chǎn)稅，對每個家庭二套以上的房屋征收重稅，遏制住房投機(jī)行為。五是對于當(dāng)前各地積累的庫存，可考慮采取政府成本價回購，之后作為保障房低價出售給中低收入群體的辦法消化一批。六是建立住房政策性銀行，對房屋建設(shè)和居民購房提供低息貸款。

（四）建立綜合性保障措施，解決流動兒童和留守兒童問題

20世紀(jì)90年代以來，隨著大規(guī)模農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，流動兒童的數(shù)量日趨增多。2010年第六次人口普查時，我國流動兒童約為3610萬人，留守兒童約為6973萬人，兩者數(shù)量之和超過1億，占全國兒童總數(shù)的38%。近些年，隨著人口流動加劇，流動兒童和留守兒童的數(shù)量持續(xù)增加。相比一般兒童，流動兒童和留守兒童在教育、營養(yǎng)、健康以及認(rèn)知發(fā)展等諸多方面，都面臨著不少障礙，阻礙了其未來的發(fā)展?jié)摿?。流動兒童和留守兒童的教育和健康問題，不僅關(guān)乎個體層面的未來發(fā)展，更關(guān)乎國家層面促進(jìn)城鄉(xiāng)公平、保障公民基本權(quán)利、維系社會良性發(fā)展的實現(xiàn)。更重要的是，這兩類兒童在我國兒童總量中占了約40%，如其教育、營養(yǎng)和健康不能得到充分保障，將會影響到我國未來勞動力的整體人力資本水平，對中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

要解決上述問題，需要對流動兒童和留守兒童構(gòu)建綜合性保障措施：一方面，強(qiáng)化教育、營養(yǎng)、健康等領(lǐng)域的支持，使其達(dá)到應(yīng)有水平；另一方面，展開專項研究，解決流動兒童和留守兒童面臨的突出問題。

對流動兒童，首先，要強(qiáng)化教育保障，尤其是公共教育支出保障和所在學(xué)校師資保障，消除其與本地兒童在接受教育時的差距；其次，推進(jìn)試點，探索流動兒童實現(xiàn)社會融合的有效途徑；第三，采取措施，解決流動兒童家庭教育的缺失或不足，可考慮建立專業(yè)性志愿者協(xié)會、依托基層社區(qū)等多種模式；第四，建立專項基金，對家庭收入較低的流動兒童參加課外活動進(jìn)行支持。

對留守兒童，首先，通過家庭養(yǎng)育、基層醫(yī)療衛(wèi)生工作人員開展指導(dǎo)等多種模式，展開專項干預(yù)，確保其營養(yǎng)達(dá)標(biāo)；其次，對于隔代養(yǎng)育帶來的問題進(jìn)行研究，探索有效的消解措施；另外，針對留守兒童多的地區(qū)，繼續(xù)加大義務(wù)教育階段的師資投入，探索解決父母缺失情況下的教育模式，同時逐步普及三年學(xué)前教育。