今年三月，在南非開(kāi)普敦市政府辦公樓展出的6個(gè)市中區(qū)混合用途開(kāi)發(fā)方案中，有一個(gè)格外醒目，上面用加粗字體寫(xiě)著：城市修建經(jīng)濟(jì)適用房，就好比搭建樂(lè)高積木。

開(kāi)普敦——這個(gè)擁有480萬(wàn)人口的海邊城市——的樂(lè)高積木有所缺失，在城市中心尤為如此。自南非向民主社會(huì)轉(zhuǎn)型的20多年來(lái)，開(kāi)普敦市中心未曾修建一棟經(jīng)濟(jì)適用房。

開(kāi)普敦為全球旅行者所熟知，背山面海，背靠平頂?shù)淖郎?，跨立于波光粼粼的大西洋之上，城中遍布高端賓館和酒店。然而，市中區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房稀缺造成了一些排斥性的社會(huì)環(huán)境。城市中心基本為富人所獨(dú)占，有錢(qián)人在這里啜飲一杯咖啡，價(jià)格為家政工人小時(shí)工資的兩倍之多。

內(nèi)城可供出租的房屋極其有限——根據(jù)2016年12月的數(shù)據(jù)，在面積為1.6平方公里的內(nèi)城，供出租的房屋只有116套。而且租金相當(dāng)高昂，一居室公寓平均月租金約為1170美元。作為參照，國(guó)家政府近期剛把最低月工資標(biāo)準(zhǔn)確定為270美元，2018年起開(kāi)始實(shí)施。

在這樣的背景下，預(yù)測(cè)開(kāi)普敦市在未來(lái)15年將出現(xiàn)65萬(wàn)套經(jīng)濟(jì)適用房缺口。因此，當(dāng)?shù)卣谶M(jìn)行新嘗試。但有人說(shuō)，就提供經(jīng)濟(jì)適用房而言，這一策略為私營(yíng)開(kāi)發(fā)商提供了太多回旋余地。

地方官員首次動(dòng)用城市中最好的一塊地，吸引開(kāi)發(fā)商在中心商務(wù)區(qū)修建經(jīng)濟(jì)適用房。這是開(kāi)普敦市第一次搬用其他城市的公私合營(yíng)模式（PPP）在本城開(kāi)展實(shí)踐，希望能夠改變本城的空間結(jié)構(gòu)，并扭轉(zhuǎn)自種族隔離制度終結(jié)后，仍未能破除的社會(huì)排斥與邊緣化狀態(tài)。

種族隔離遺留

在近期宣布的在內(nèi)城修建經(jīng)濟(jì)適用房的多項(xiàng)方案中，這一策略是為扭轉(zhuǎn)種族隔離年代空間規(guī)劃和強(qiáng)制搬遷所形成的留存狀態(tài)的嘗試。曾經(jīng)的種族隔離政策，把黑人和混合血統(tǒng)居民驅(qū)趕到城市的邊緣——所謂的“開(kāi)普平地”（Cape Flats）和周邊城鎮(zhèn)，以及從市中心向東南部蔓延的非正式居住區(qū)。這些區(qū)域中，很多社區(qū)面臨著貧困、犯罪、暴力和幫派等重重問(wèn)題。

盡管開(kāi)普敦在消除種族隔離制度影響方面有諸多顯著進(jìn)展，但空間隔離狀況持續(xù)存在。主要原因在于政府行動(dòng)遲滯，而且被開(kāi)普敦市房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展加劇隔離。而過(guò)去10年，人口激增了56%，又為此狀態(tài)火上澆油。

近年來(lái)，位于市中心東部的工薪社區(qū)出現(xiàn)了士紳化的傾向（比如Woodstock和Salt River社區(qū)），窮人被快速排擠出城，現(xiàn)在居住在離城30公里遠(yuǎn)的臨時(shí)性安置區(qū)中。

這也就意味著窮人以及工薪階層居民，不得不把很多收入花在通勤交通之上。在開(kāi)普敦，95%的公共交通使用者為低收入和中低收入者。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，平均交通開(kāi)支達(dá)家庭月收入的45%。

開(kāi)普敦的情況與南非其他大城市有所不同。在南非的經(jīng)濟(jì)之都約翰內(nèi)斯堡以及行政之都茨瓦內(nèi)，開(kāi)發(fā)商在城市衰退時(shí)期以極低價(jià)格購(gòu)入了中央商務(wù)區(qū)閑置商業(yè)物業(yè)，因而能夠以低成本把它們轉(zhuǎn)變成為存量經(jīng)濟(jì)適用房。

相反，開(kāi)普敦內(nèi)城的物業(yè)卻保持高價(jià)從未貶值。2015年，每套住房的平均銷(xiāo)售價(jià)格大約為17.5萬(wàn)美元——比2013年價(jià)格增長(zhǎng)了約6.9萬(wàn)美元。Rob Kane說(shuō)，正是這種原因，導(dǎo)致政府如果不出臺(tái)鼓勵(lì)性措施，私人開(kāi)發(fā)商就不會(huì)去主動(dòng)開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房。Rob Kane是一位開(kāi)發(fā)商，也是開(kāi)普敦內(nèi)城改造區(qū)委員會(huì)的主席。

極佳地段，卻尚未開(kāi)發(fā)

與此同時(shí)，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，這種趨勢(shì)會(huì)為開(kāi)普敦帶來(lái)嚴(yán)重問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，開(kāi)普敦剛剛開(kāi)啟了一項(xiàng)重大的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，名為前濱公路地塊項(xiàng)目（Foreshore Freeway Precinct）。

為吸引開(kāi)發(fā)商參與其中，開(kāi)普敦市政府為他們提供了非常簡(jiǎn)明的項(xiàng)目概要。如果想要得到在中央商務(wù)區(qū)北部邊緣與港口之間的6公頃土地的開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)，開(kāi)發(fā)商需要就混合用途開(kāi)發(fā)提供方案，必須在這一地塊或鄰近地塊中，納入經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。此外，還要為該區(qū)域的交通擁堵?tīng)顟B(tài)提出解決方案，并為1970年代就停工爛尾的高速公路立交橋提出應(yīng)對(duì)策略。

為開(kāi)發(fā)商提供內(nèi)城土地，用以交換經(jīng)濟(jì)適用房以及數(shù)百萬(wàn)美元的基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)，這堪稱(chēng)開(kāi)普敦的新策略。這種方式，使得開(kāi)普敦得以避開(kāi)從國(guó)家政府獲取住房建設(shè)補(bǔ)貼所附加的諸多條件，Brett Herron說(shuō)。他是本城交通與城市發(fā)展局的局長(zhǎng)，這是今年新成立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)普敦的公交導(dǎo)向城市開(kāi)發(fā)（TOD）。

此項(xiàng)目的啟動(dòng)，還會(huì)把因爛尾公路而拉低的土地價(jià)值釋放出來(lái)。然而這絕非易事，當(dāng)前此區(qū)域仍然被劃定為道路預(yù)留土地——“完全未經(jīng)開(kāi)發(fā)，”Herron在其辦公室的訪談中說(shuō)，“我們不會(huì)使用它。沒(méi)有人會(huì)使用它?！?/p>

他還指出：“它也無(wú)法解決我們的交通問(wèn)題，因?yàn)榻煌ɑA(chǔ)設(shè)施并不完善。只有當(dāng)把這些公路或者周?chē)慕ㄖ宄?，此地塊才有可達(dá)性，才有價(jià)值?！?/p>

就在Herron的樓下，三月份展出了6份方案，以接受公眾意見(jiàn)。這些方案呈現(xiàn)出開(kāi)發(fā)商對(duì)于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所提供的不同設(shè)想（目前階段開(kāi)發(fā)商仍保持匿名）。有的設(shè)想是天馬行空的——其中有一個(gè)勾畫(huà)出了一個(gè)龐大的閃閃發(fā)光的圓塔，人的交通采用吊艙實(shí)現(xiàn)，而有的設(shè)想則更為貼近現(xiàn)實(shí)。

開(kāi)普敦為開(kāi)發(fā)商提供了機(jī)會(huì)，可自由想象，提出設(shè)計(jì)。開(kāi)普敦市還強(qiáng)調(diào)，他們所尋找的方案，應(yīng)當(dāng)能夠提供兼具交通、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的開(kāi)發(fā)方案，并為開(kāi)放空間等配套功能提供支持。開(kāi)發(fā)商需要承擔(dān)所有開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還應(yīng)負(fù)責(zé)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)。

語(yǔ)焉未詳?shù)囊?/strong>

這個(gè)城市并未明確要求到底由投標(biāo)方提供多少套經(jīng)濟(jì)適用房，任由這一關(guān)鍵問(wèn)題依賴(lài)于開(kāi)發(fā)商的創(chuàng)造性設(shè)計(jì)給出答案。事實(shí)上，官方甚至并未要求在指定地塊上修建經(jīng)濟(jì)適用房，而是可以修建在與之相鄰的地點(diǎn)。

表面上來(lái)看，開(kāi)發(fā)商對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房非常重視。這些方案都承諾要建設(shè)一個(gè)包容性的城市，新增住房中四分之一到一半為經(jīng)濟(jì)適用房。其中一個(gè)方案提供了4000套混合收入水平和經(jīng)濟(jì)適用房單元，盡管其中并未對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的準(zhǔn)確套數(shù)加以列明。

然而，住房權(quán)利活動(dòng)者已經(jīng)表達(dá)了對(duì)語(yǔ)焉不詳?shù)囊蟮膹?qiáng)烈不滿。有批評(píng)指出，開(kāi)發(fā)商會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房采用非常寬松的定義，從而導(dǎo)致房屋的定價(jià)超出其所聲稱(chēng)的目標(biāo)群體工薪居民的承受水平。

“我相信開(kāi)普敦市知曉他們正在做什么，”Hopolang Selebalo說(shuō)，她是Ndifuna Ukwazi（社會(huì)正義聯(lián)盟）研究的負(fù)責(zé)人，這是一個(gè)關(guān)注城市土地公平問(wèn)題的組織?！叭鄙?lài)?yán)格的標(biāo)準(zhǔn)與定義，也未能做到清晰透明，這讓人感覺(jué)失望?？雌饋?lái)就像是拼湊在一起的白日夢(mèng)?！?/p>

開(kāi)普敦市政府的Herron回應(yīng)，未規(guī)定要求提供多少套經(jīng)濟(jì)適用房，是深思熟慮的決定，這樣可鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)基于此對(duì)其方案評(píng)分。他說(shuō)，被歸類(lèi)為社會(huì)住房的房屋，以及所謂的“缺口市場(chǎng)”都將通過(guò)國(guó)家經(jīng)濟(jì)適用房法規(guī)進(jìn)行管理調(diào)控。南非的缺口市場(chǎng)是存在的，為收入超出住房補(bǔ)貼收入限值的人提供住房，卻無(wú)法從銀行得到足夠的房屋貸款。

疑慮重重的民眾做出的回應(yīng)

Selebalo的懷疑并不出乎意料。自2008年以來(lái)，她以及她所帶領(lǐng)的活動(dòng)者們針對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的多個(gè)方面，向開(kāi)普敦市政府及省政府提出了抗議，包括政府未能在其承諾地點(diǎn)提供經(jīng)濟(jì)適用房而提起的抗議。

當(dāng)我到訪Selebalo鄰近開(kāi)普敦議會(huì)大廈的辦公室時(shí)，她正忙于為“收回城市”的一項(xiàng)活動(dòng)提供支持，此運(yùn)動(dòng)目的在于爭(zhēng)取在內(nèi)城修建經(jīng)濟(jì)適用房。他們的組織口號(hào)是“土地為人民，而非為營(yíng)利?！?/p>

三月末，這個(gè)組織的成員占用了省政府的兩棟停用建筑，作為對(duì)政府把明確劃定為經(jīng)濟(jì)適用房用途的地塊進(jìn)行出售的回應(yīng)。這兩棟建筑中的一棟曾經(jīng)是護(hù)士之家，與前濱公路地塊相距不遠(yuǎn)。盡管省政府宣布計(jì)劃在曾經(jīng)護(hù)士之家地點(diǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房，但并未列明具體時(shí)間。

Selebalo說(shuō)，“這是首次占據(jù)開(kāi)普敦良好地段的土地。通過(guò)這一行動(dòng)，向政府表明，人們厭倦再聽(tīng)到政府做出的空洞承諾，人們不能忍受被置于城市的邊緣，以及因此所承受的一切艱難?！睂?duì)于建筑的占用持續(xù)了整個(gè)夏天，且并不準(zhǔn)備停止這一行動(dòng)，Selebalo說(shuō)，因?yàn)槿藗円呀?jīng)把這里當(dāng)作自己的家了。

因?yàn)椤氨恢糜谶吘壍貛А彼a(chǎn)生的不滿，超出了邊緣化所造成的政治和心理影響。同時(shí)還對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性產(chǎn)生直接影響。如前所列，從事最低收入工作的窮人或者在城中上學(xué)的窮人，往返于城市外圍非正式住房和城區(qū)之間，交通耗資甚巨，Sindisa Monakali說(shuō)，她是一位年輕的活動(dòng)分子，與當(dāng)?shù)亟逃顒?dòng)組織合作。

“這正是開(kāi)普敦的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。我們不同意出售城市中心的房屋和建筑。政府應(yīng)當(dāng)為工薪階層和窮人修建經(jīng)濟(jì)適用房,” 她說(shuō)。確切地講，她是朝向建筑周?chē)慕饘賴(lài)鷻诖舐暫俺鰜?lái)的。

“你看看開(kāi)普敦開(kāi)發(fā)的那些項(xiàng)目，全部都是私人的，” 她繼續(xù)說(shuō)，“我們從來(lái)沒(méi)有在內(nèi)城找到任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目。所有的社會(huì)性住房都在外城。”

“180度大轉(zhuǎn)變”

一方面，在前濱開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中將交付的經(jīng)濟(jì)適用房——如果它們是名副其實(shí)的經(jīng)濟(jì)適用房，并且如果它們真正位于前濱地段的話——對(duì)于開(kāi)普敦住房問(wèn)題的解決而言也僅僅是杯水車(chē)薪。然而，另一方面，開(kāi)普敦的嘗試，標(biāo)志著其規(guī)劃戰(zhàn)略發(fā)生了顯著轉(zhuǎn)變，特別經(jīng)濟(jì)適用房的位置發(fā)生了巨大變化。

這一轉(zhuǎn)變?cè)谧罱墓俜轿募斜磉_(dá)得非常明顯。如最新的2012-2017總體規(guī)劃中所列，大部分政府住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目都遠(yuǎn)離城市中心。在2012規(guī)劃中所列的住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，與嶄新的TOD（公共交通引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)）框架并不相容——自2016年3月以來(lái)，開(kāi)普敦市開(kāi)始采用TOD模式——Herron表示，他正是在這個(gè)框架下組建的新機(jī)構(gòu)上任。