不久前，中國(guó)人大網(wǎng)公布了《農(nóng)村土地承包法（修正案草案）》，向公眾征求意見(jiàn)。按照十九大報(bào)告中提出的“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”的要求，對(duì)這部包含了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范的法律進(jìn)行修訂，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)改革精神，使修法成為深化改革的過(guò)程，以促進(jìn)和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序?qū)嵤?/p>

承包權(quán)證是否可以將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入

不久前，筆者在某地調(diào)研，看到一家農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證后剛剛拿到的土地承包權(quán)證書(shū)，其中承包地共有人欄中，寫(xiě)上了全部家庭成員的姓名，包括剛剛出生的嬰兒。

這讓我不禁產(chǎn)生了疑惑：允許將第二輪土地承包之后的新增人口寫(xiě)進(jìn)承包地共有人之中，這是承認(rèn)了新增人口的土地承包權(quán)，那么1993年11月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定的“增人不增地、減人不減地”原則還生效嗎？并且1998年二輪承包后農(nóng)村土地都已承包完畢，將來(lái)這個(gè)孩子以及村里其他新增人口長(zhǎng)大成人以后，要求調(diào)整土地讓他們承包怎么辦？還是讓他的父母分一份地給他？

在《農(nóng)村土地承包法（修正案草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”）中有相似規(guī)定。草案第二十三條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)應(yīng)當(dāng)將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入。”這里“具有承包權(quán)的全部家庭成員”看上去沒(méi)有錯(cuò)，可以理解為第二輪承包時(shí)承包了土地的家庭成員，但應(yīng)當(dāng)說(shuō)不是十分精準(zhǔn)，不如直接改為：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)應(yīng)當(dāng)將第二輪土地承包時(shí)承包了土地的家庭成員列入。”

事實(shí)上，如果將第二輪土地承包二十多年后確權(quán)登記頒證時(shí)的現(xiàn)有全部家庭成員列入，將會(huì)導(dǎo)致三個(gè)后果：

首先，家庭內(nèi)部侵權(quán)。比如有這樣一個(gè)農(nóng)戶(hù)，1998年二輪承包時(shí)一家四口人，父母和兩個(gè)兒子四口人都承包了土地。到了這次（2016年）確權(quán)登記頒證時(shí)，大兒子已經(jīng)結(jié)婚，二兒子還沒(méi)有。如果將現(xiàn)有家庭成員全部列入，那么可能二兒子就要提出異議，否則是不是得預(yù)留一份給自己將來(lái)的媳婦？試想要是這個(gè)村子地處城近郊區(qū)，有朝一日土地被征用，一份地就可能拿到幾十萬(wàn)。事實(shí)上“全部列入”就會(huì)造成家庭新增人口侵犯了原有家庭成員的土地權(quán)益。

其次，這實(shí)際上侵犯到了作為本農(nóng)村承包地所有者的集體組織其他成員的土地權(quán)益。道理也一樣，雖然這塊土地被甲家庭承包了，但所有這些承包地是當(dāng)時(shí)那個(gè)特定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有的，如果在確權(quán)登記頒證時(shí)將現(xiàn)有全部家庭成員列入，不僅在甲家庭內(nèi)部發(fā)生侵權(quán)，同時(shí)也是對(duì)甲家庭外其他承包地所有者的侵權(quán)。假如土地被征用，按照《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第二十六條規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，“征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)……由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用。”既然是集體使用，那么甲家增加了人口，一份地價(jià)值幾十萬(wàn)，甲家多出人來(lái)分享集體土地收益，豈不等于減少了其他農(nóng)戶(hù)的收入？

再次，容易忽略外嫁女的土地權(quán)益。假如第二輪土地承包時(shí)一個(gè)家庭中有一個(gè)未嫁女孩，她在娘家承包了土地，后來(lái)她嫁到外地時(shí)承包關(guān)系并沒(méi)有調(diào)整，那么法律規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)應(yīng)當(dāng)將第二輪土地承包時(shí)承包了土地的家庭成員列入”，就可以保護(hù)她的權(quán)利。如果她的土地承包關(guān)系沒(méi)有調(diào)整，嫁出后她承包的土地通常會(huì)由她的父母兄弟經(jīng)營(yíng)，她就有權(quán)以“土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用”的名義向她的父母兄弟要求補(bǔ)償。

關(guān)鍵是要明確“農(nóng)村承包地所有者組織成員”概念

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第五條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！?/p>

這里的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”指的是2003年《農(nóng)村土地承包法》生效時(shí)（當(dāng)時(shí)第二輪土地承包剛剛完成）的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，到2017年修法時(shí)，實(shí)際生活中的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”早已物是人非，如果仍然使用這個(gè)術(shù)語(yǔ)，就不完全符合實(shí)際了。

“人不能兩次踏進(jìn)同一條河流”，這些年來(lái)農(nóng)村經(jīng)歷了很大變化。比如人員增減：許多老人去世了，許多新媳婦嫁進(jìn)來(lái)，許多孩子來(lái)到了這個(gè)世界。比如人口外流：許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口外出務(wù)工、長(zhǎng)期不歸，甚至定居在外地城市或農(nóng)村，但他們還保留著本村村民身份，以各種各樣、若有若無(wú)的方式影響著村里各方面關(guān)系，有的人在外邊掙了大錢(qián)，可以在外遙控本村的事務(wù)，有的人則杳無(wú)音信、下落不明，等等。更重要的是，事實(shí)上，第二輪土地承包時(shí)的大多數(shù)農(nóng)村，基本上只有一個(gè)由行政村全體村民所組成的、其成員和村民大會(huì)成員重合的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，而在進(jìn)入新時(shí)代的今天，農(nóng)村并非只有農(nóng)業(yè)這一個(gè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了許多與村民大會(huì)不重合的、各種各樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并且這些集體經(jīng)濟(jì)組織的地位作用也不斷增強(qiáng)。比如各種農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，它們?cè)谵r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的地位和作用日益提升。

總之，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》涉及的是實(shí)行“增人不增地、減人不減地”原則之前的農(nóng)村土地承包人，修法的時(shí)候要不要把這些承包人之外的新增人口加進(jìn)來(lái)，就必須極為慎重。也就是說(shuō)，這一次修法是要在穩(wěn)定第二輪土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上規(guī)范鄉(xiāng)村生產(chǎn)關(guān)系、形成新的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)，并且要以這一法律制度作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的條件。

因此，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》一開(kāi)頭就應(yīng)當(dāng)明確：“為將第二輪土地承包關(guān)系法制化，依據(jù)憲法，制定本法。”并且鑒于既定歷史事實(shí)，應(yīng)當(dāng)明確：“因本法涉及的第二輪土地承包時(shí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員已經(jīng)發(fā)生很大變化，本法將第二輪土地承包時(shí)的承包人界定為‘農(nóng)村承包地所有者集體組織成員’，現(xiàn)有農(nóng)村承包地為承包人集體所有?！?/p>

理由有五：第一，十九大報(bào)告已經(jīng)明確宣布“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，因而法律只能明確第二輪土地承包時(shí)承包了土地的人的承包權(quán)，而不可以承認(rèn)或者暗示第二輪土地承包時(shí)沒(méi)有承包過(guò)土地的人享有承包權(quán)。

第二，十九大報(bào)告宣布的“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，與“增人不增地、減人不減地”原則完全吻合，體現(xiàn)了政策的連續(xù)性，如果承認(rèn)或者暗示其他人也“享有土地承包權(quán)”，必將打破“增人不增地、減人不減地”原則。

第三，事實(shí)上第二輪承包后，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”中已經(jīng)形成了一個(gè)“農(nóng)村承包地所有者集體組織”，并且其范圍已經(jīng)封閉、不再開(kāi)放。新增人口即使一生在這個(gè)村里當(dāng)農(nóng)民，也只能流轉(zhuǎn)他人土地耕種，可以擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不擁有承包權(quán)。

第四，“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”只能是指二輪承包關(guān)系“穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。如果承認(rèn)或者暗示其他人也“享有土地承包權(quán)”，則與“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”相矛盾，也就不是“穩(wěn)定”、“不變”，而是變了。

最重要的是保護(hù)承包人的土地產(chǎn)權(quán)

第五，最重要的是，改革開(kāi)放到今天，我國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。在開(kāi)始實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時(shí)代，農(nóng)業(yè)總體上也已經(jīng)不是一家一戶(hù)種糧保溫飽的農(nóng)業(yè)，是不是讓農(nóng)村新增人口也擁有土地承包權(quán)已經(jīng)不像第二輪土地承包時(shí)那么重要，土地的社會(huì)保障功能也已經(jīng)大大弱化，不必為了像過(guò)去那樣土地保障功能全覆蓋而人為打破“增人不增地、減人不減地”原則。

也就是說(shuō)，農(nóng)村的發(fā)展已經(jīng)使對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的要求，主要不再是穩(wěn)定土地的保障功能，不再是農(nóng)村人口得到土地保障的權(quán)利，而是穩(wěn)定和保護(hù)承包人的土地產(chǎn)權(quán)。也可以說(shuō)，這是中國(guó)農(nóng)村進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵性時(shí)代特征，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要條件。如果修法者看不到這一現(xiàn)實(shí)，尤其是不把這一現(xiàn)實(shí)以及這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的變化趨勢(shì)作為法律規(guī)范的對(duì)象，那么修訂后的法律將未必具有促進(jìn)發(fā)展、保障權(quán)利的應(yīng)有功效和很強(qiáng)的可操作性。

并且草案第五條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員……享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”其中的“享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”也應(yīng)該改為“享有土地承包權(quán)”。“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)雖然也具有合理性，但在國(guó)家明確提出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的條件下，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)給其他人。為精準(zhǔn)表述起見(jiàn)，該法整個(gè)文本還是應(yīng)該一律將“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分開(kāi)表述，這是貫徹落實(shí)“三權(quán)分置”這一政策主張的條件。

如何保障進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)地承包人的承包權(quán)

這部法律修訂以后，應(yīng)當(dāng)在文本中始終明確第二輪土地承包時(shí)取得的承包權(quán)長(zhǎng)久不變。

比如草案第二十六條第三款規(guī)定：“承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶(hù)，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益?！笨梢愿臑椋骸俺邪巳疫w入城鎮(zhèn)落戶(hù)，只是喪失了農(nóng)村村民自治組織成員身份，其農(nóng)村承包地所有者集體組織成員身份并未喪失，有權(quán)繼續(xù)取得土地承包權(quán)益?！边@樣不僅確認(rèn)承包權(quán)長(zhǎng)久不變，而且確認(rèn)農(nóng)村集體組織有多種，不再擁有村民自治組織成員資格并不影響當(dāng)事人承包地所有者集體組織成員的資格。將“承包方”修改為“承包人”的理由是“承包方”的含義比較模糊，也和相關(guān)表述不一致。明確為“承包人”，也是始終體現(xiàn)第二輪土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的必然要求。

本文建議刪去“納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”這一句話(huà)，是因?yàn)檗r(nóng)村土地承包人進(jìn)城落戶(hù)不僅應(yīng)該取得城市居民的住房和社會(huì)保障權(quán)，還應(yīng)該取得城市居民的其他所有權(quán)利，僅僅列舉住房和社會(huì)保障權(quán)是不完整的。即使這個(gè)保障權(quán)特別重要，即使修法者再重視農(nóng)民的生存保障問(wèn)題，也不如不列舉。關(guān)鍵理由是，列舉進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村土地承包人成為城市居民以后的權(quán)利不是《農(nóng)村土地承包法》能夠承擔(dān)的“職責(zé)”。如果非要列舉的話(huà)，也應(yīng)該列舉進(jìn)城落戶(hù)以后農(nóng)民在所在社區(qū)的治理參與權(quán)，正如其在農(nóng)村的村民自治組織成員權(quán)一樣，這是一個(gè)基本的權(quán)利。

再有，許多學(xué)者關(guān)注農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)以后能不能與農(nóng)村徹底脫鉤的問(wèn)題。其實(shí)明確了“三權(quán)分置”的法律關(guān)系以后，承包人在承包期間內(nèi)的承包權(quán)總體上并不阻礙土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，反而會(huì)有利于土地流轉(zhuǎn)，并且不會(huì)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的障礙物。這已經(jīng)為近年來(lái)許多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快的事實(shí)所證明。盡管承包人仍然有權(quán)保持小塊土地的狀態(tài)，但畢竟整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展給農(nóng)村土地承包人帶來(lái)了許多新的機(jī)會(huì)，耕種小塊土地對(duì)許多承包人并不是最佳選擇。另一方面，即使第二輪承包的土地基本上是小塊土地的狀況不能大改，也可以如十九大報(bào)告所要求的那樣，在“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”的條件下，“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。所以修法者應(yīng)當(dāng)努力排除各種各樣的干擾，始終以保護(hù)承包人土地產(chǎn)權(quán)為己任。

修正案應(yīng)當(dāng)增加繼承土地承包權(quán)的條款

第二輪土地承包時(shí)承包了土地的許多人已經(jīng)老去或者即將老去，如果沒(méi)有法律規(guī)定承包權(quán)的繼承問(wèn)題，“長(zhǎng)久不變”的精神就不能充分體現(xiàn)。同時(shí)，據(jù)本人調(diào)研了解到，現(xiàn)實(shí)中可否繼承、如何繼承的問(wèn)題多有引發(fā)糾紛，迫切需要法律加以規(guī)范。

現(xiàn)行該法第三十一條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！睉?yīng)當(dāng)修改為“承包權(quán)可以依法繼承。承包人可依法指定一名繼承人在其死亡后繼續(xù)承包其所承包土地或林地。可由法律規(guī)定的其第一繼承人繼承其承包權(quán)?！边@是因?yàn)椋F(xiàn)有承包地地塊較小，法律規(guī)定二輪承包的一份承包地只能由承包人指定一名繼承人繼承比較適宜，如果不明確一人繼承承包權(quán)，有可能導(dǎo)致小塊地分得更細(xì)碎，從而給土地流轉(zhuǎn)增加交易成本。由法律規(guī)定由其第一繼承人繼承承包權(quán)，可能有利于避免和解決家庭成員之間的矛盾。