11月13日，第20次中國(guó)-東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)在菲律賓馬尼拉召開(kāi)，會(huì)議宣布正式啟動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）磋商。與會(huì)的李克強(qiáng)總理表示，希望通過(guò)“準(zhǔn)則”磋商，增進(jìn)各方的相互了解與信任，爭(zhēng)取在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上早日達(dá)成“準(zhǔn)則”，使之成為維護(hù)南海和平的“穩(wěn)定器”。

南海秩序探索邁出關(guān)鍵一步

中國(guó)與東盟國(guó)家對(duì)南海和平與穩(wěn)定的探索，從東盟在20世紀(jì)90年代初提出要與中國(guó)磋商南海問(wèn)題開(kāi)始，已經(jīng)進(jìn)行了將近30年。這期間既有成果與突破，也有障礙與挫折。早在1992年，東盟就提出要與中國(guó)磋商“南海行為準(zhǔn)則”。2002年，這一外交進(jìn)程有了重大突破，中國(guó)與東盟十國(guó)就《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》）達(dá)成一致。2011年，各方在巴厘島峰會(huì)上達(dá)成落實(shí)《宣言》的指導(dǎo)方針。2013年9月，“準(zhǔn)則”談判正式啟動(dòng)。2016年8月，各方?jīng)Q定加快“準(zhǔn)則”磋商。2017年5月，中國(guó)與東盟國(guó)家落實(shí)《宣言》第14次高官會(huì)在貴陽(yáng)舉行，會(huì)議審議通過(guò)了“準(zhǔn)則”框架。8月，中國(guó)與東盟外長(zhǎng)會(huì)議宣布達(dá)成“準(zhǔn)則”框架。

雖然其間不乏曲折與爭(zhēng)議，但總體而言，從1992年到2017年的這25年是中國(guó)與東盟探索一個(gè)穩(wěn)定與和平的南海地區(qū)秩序的過(guò)程。2002年的《宣言》是南海秩序構(gòu)建的一個(gè)里程碑，2017年“準(zhǔn)則”框架的達(dá)成則是這一進(jìn)程的一個(gè)重要新節(jié)點(diǎn)。

外界不少人——特別是西方國(guó)家的評(píng)論——說(shuō)南海地區(qū)沒(méi)有秩序。這種觀點(diǎn)忽視了上世紀(jì)90年代中國(guó)與東盟開(kāi)始就南海問(wèn)題進(jìn)行磋商，到2002年《宣言》出臺(tái)，再到今年“準(zhǔn)則”框架達(dá)成的這一在外交層面構(gòu)建南海秩序的過(guò)程。正如中國(guó)南海研究院吳士存院長(zhǎng)指出的，“準(zhǔn)則”案文磋商是當(dāng)前中國(guó)與東盟國(guó)家向南海秩序邁進(jìn)的關(guān)鍵一步。以“準(zhǔn)則”磋商為基礎(chǔ)的南海秩序的構(gòu)建，與落實(shí)“一帶一路”倡議一起，構(gòu)成當(dāng)前中國(guó)的東南亞外交的兩大核心任務(wù)。

“準(zhǔn)則”磋商的兩個(gè)核心問(wèn)題

“準(zhǔn)則”案文的磋商將是一個(gè)復(fù)雜與長(zhǎng)期的過(guò)程，其中一個(gè)核心的障礙是中國(guó)與東盟國(guó)家對(duì)“準(zhǔn)則”的理解與期待不盡相同。因此，掌握東盟國(guó)家及其外交精英對(duì)“準(zhǔn)則”的看法和顧慮，是中國(guó)有效進(jìn)行“準(zhǔn)則”案文磋商的第一步。

東盟外交精英對(duì)“準(zhǔn)則”的疑問(wèn)，都可以歸結(jié)到“準(zhǔn)則”與《宣言》的區(qū)別是什么這一根本問(wèn)題。

實(shí)際上，當(dāng)中國(guó)與東盟國(guó)家在上世紀(jì)90年代就南海問(wèn)題展開(kāi)磋商時(shí)，當(dāng)時(shí)的終極目標(biāo)是要達(dá)成一個(gè)行之有效、有一定約束力的“準(zhǔn)則”，而不僅僅是政治意義大于政策效力的《宣言》。但由于當(dāng)時(shí)各方爭(zhēng)執(zhí)太大，包括東盟聲索國(guó)之間的爭(zhēng)執(zhí)，最后不得不退而求其次，先出臺(tái)一個(gè)《宣言》為后續(xù)的“準(zhǔn)則”談判做準(zhǔn)備?，F(xiàn)在“準(zhǔn)則”磋商正式展開(kāi)，無(wú)疑需要解答兩者核心區(qū)別的問(wèn)題。

問(wèn)題的關(guān)鍵，在于“準(zhǔn)則”與《宣言》的差別是一個(gè)程度上的差別還是一個(gè)性質(zhì)上的差別？

如果是程度上的差別，那么“準(zhǔn)則”將是《宣言》的一個(gè)“擴(kuò)充版”，把《宣言》沒(méi)有涉及的事項(xiàng)和議題容納進(jìn)來(lái)（特別是如何管控爭(zhēng)議的問(wèn)題），并把它們細(xì)致化與具體化。如果是性質(zhì)上的差別，那么相對(duì)于《宣言》的政治色彩而言，“準(zhǔn)則”應(yīng)是具有一定法律約束力、能實(shí)質(zhì)性地約束各方行為并管控爭(zhēng)端的文件。

東南亞的主流觀點(diǎn)是希望“準(zhǔn)則”具有法律約束力，雖然東盟十國(guó)之間對(duì)這一問(wèn)題的看法也不盡相同。“準(zhǔn)則”是否應(yīng)該具有約束力、具有何種程度與性質(zhì)的約束力以及如何在政策層面落實(shí)這種約束力，將是貫穿案文磋商始終的問(wèn)題。

另一關(guān)鍵問(wèn)題是各方“自我克制”。《宣言》第五款表示：“各方承諾保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)，包括不在現(xiàn)無(wú)人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構(gòu)造上采取居住的行動(dòng)，并以建設(shè)性的方式處理它們的分歧?！?/p>

如果2002年后各方能嚴(yán)格維護(hù)這一承諾，那么最近這一輪的南海緊張局勢(shì)就不致于出現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，正是因?yàn)椤缎浴贰貏e是其第五款關(guān)于“自我克制”的承諾——沒(méi)能得到全面有效的落實(shí)，南海局勢(shì)才在過(guò)去幾年出現(xiàn)了動(dòng)蕩。《宣言》關(guān)于“自我克制”的承諾完全是一個(gè)政治層面、嚴(yán)重依賴各方主觀意愿的承諾，而且沒(méi)有細(xì)致與全面的界定?！皽?zhǔn)則”如何表述與界定“自我克制”，將是案文磋商的一個(gè)重點(diǎn)。

什么樣的“準(zhǔn)則”才符合中國(guó)的利益

任何國(guó)際或地區(qū)秩序的構(gòu)建，都離不開(kāi)相關(guān)國(guó)家的戰(zhàn)略克制的問(wèn)題。如果過(guò)去幾年南海局勢(shì)緊張的根本原因是相關(guān)方?jīng)]能完全遵守《宣言》關(guān)于“自我克制”的承諾，那么維系未來(lái)南海穩(wěn)定的一個(gè)核心因素將是“準(zhǔn)則”如何能更全面有效地落實(shí)各方的戰(zhàn)略克制。

國(guó)家的戰(zhàn)略克制是國(guó)際政治中的永恒命題，也是一個(gè)沒(méi)有一勞永逸的答案的問(wèn)題。現(xiàn)代國(guó)家都是主權(quán)獨(dú)立的行為體，其對(duì)外政策最終由其主觀政治意愿決定。從當(dāng)代國(guó)際關(guān)系史來(lái)看，沒(méi)有一個(gè)成功的國(guó)家是完全肆意妄為而不受任何規(guī)則、規(guī)范和機(jī)制的約束的。

南海“準(zhǔn)則”磋商的一個(gè)核心問(wèn)題是如何就約束各方行為的規(guī)則、規(guī)范和機(jī)制達(dá)成共識(shí)，同時(shí)認(rèn)識(shí)到這種約束性的機(jī)制需要尊重各國(guó)的主權(quán)獨(dú)立性。這在一方面又回到了之前關(guān)于“準(zhǔn)則”是否需要法律約束力的問(wèn)題，另一方面則揭示出法律約束力并不是一個(gè)“有”或“無(wú)”的兩分問(wèn)題，而是什么程度上的法律約束力最符合當(dāng)前南海秩序現(xiàn)實(shí)條件與迫切需求的問(wèn)題。

除了法律約束力和各方戰(zhàn)略克制這兩個(gè)核心問(wèn)題之外，“準(zhǔn)則”還需解決其適用范圍的問(wèn)題。在2002年《宣言》的磋商過(guò)程中，由于各方意見(jiàn)不一，最后籠統(tǒng)地用“南?！睘椤缎浴愤m用范圍。此次東盟聲索國(guó)之間是否會(huì)再次就適用范圍發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，有關(guān)方是否會(huì)要求對(duì)相關(guān)海域和島礁進(jìn)行細(xì)化和針對(duì)性的討論，都是看點(diǎn)。

此外，“準(zhǔn)則”框架文本提到“監(jiān)督準(zhǔn)則落實(shí)的機(jī)制”。東盟國(guó)家不僅會(huì)強(qiáng)調(diào)這種監(jiān)督機(jī)制的重要性，恐怕會(huì)進(jìn)一步提出額外的仲裁機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制的問(wèn)題：一旦一方指責(zé)另一方違反“準(zhǔn)則”規(guī)定，誰(shuí)來(lái)決定這種指責(zé)是否合理，誰(shuí)又能執(zhí)行相關(guān)決定？這就又回到了“準(zhǔn)則”的法律約束力的問(wèn)題。

最后，東盟國(guó)家一些人士擔(dān)心中國(guó)是否會(huì)有意采取“拖延戰(zhàn)術(shù)”來(lái)鞏固在南海的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，其背后實(shí)質(zhì)性的政策是島礁建設(shè)和戰(zhàn)略儲(chǔ)備，而最終達(dá)成的“準(zhǔn)則”的一個(gè)重要目的是確定并鞏固中國(guó)新的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。因此，他們擔(dān)心“準(zhǔn)則”磋商變得曠日持久，將“準(zhǔn)則”磋商的時(shí)間表視作衡量中國(guó)戰(zhàn)略意圖的一個(gè)重要指標(biāo)。

不過(guò)，這種擔(dān)心似乎是多慮了。從2014年到2017年，中國(guó)官方在不同場(chǎng)合已多次表達(dá)愿意“積極推進(jìn)”“早日達(dá)成”“南海行為準(zhǔn)則”，比如外交部副部長(zhǎng)劉振民在第六屆香山論壇國(guó)防部晚宴上的演講，《中國(guó)和東盟國(guó)家外交部長(zhǎng)關(guān)于全面有效落實(shí)<南海各方行為宣言>的聯(lián)合聲明》，以及外交部發(fā)言人的多次表態(tài)等。

總體而言，東盟國(guó)家認(rèn)為“準(zhǔn)則”磋商是南海局勢(shì)改善和秩序構(gòu)建的重要一步，多數(shù)國(guó)家希望能夠盡快達(dá)成一個(gè)有法律約束力、全面有效的“準(zhǔn)則”。但它們也抱有一定的顧慮。中方需要在“準(zhǔn)則”的性質(zhì)（特別是法律約束力的問(wèn)題）和案文磋商的時(shí)間表上作出戰(zhàn)略性的判斷，思考何種性質(zhì)的“準(zhǔn)則”、在什么時(shí)間表下達(dá)成才最符合中方利益。

（作者是中國(guó)南海研究院兼職教授）