頂刊編譯 | 精英與對外政策的互動

2022-07-06 07:35

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

摘要:

關(guān)于精英和對外政策的學(xué)術(shù)研究在識別誰是精英、精英想要什么以及精英如何影響對外政策方面取得了重要進(jìn)展。然而研究精英和對外政策的文獻(xiàn)仍然缺少對精英政治動態(tài)的關(guān)注，同樣的精英在不同的環(huán)境下可能會表現(xiàn)得非常不同。為了理解這種變化，我們需要對三種精英政治進(jìn)行更多的研究：精英如何獲得他們的地位；精英獲得其地位之后如何受到激勵；精英之間以及精英與大眾之間的關(guān)系。如果不對精英政治加以重視，我們就會忽視國家行為的一項(xiàng)重要根源。

作者簡介:

Elizabeth Nathan Saunders，喬治城大學(xué)外交學(xué)院

編譯來源:

Saunders, Elizabeth N. "Elites in the making and breaking of foreign policy." Annual Review of Political Science 25 (2022): 219-240.

本文作者：Elizabeth Nathan Saunders

對外政策中的“精英”指什么？

要界定誰是對外政策中的精英并不容易。Hafner與Burton提出過一個(gè)有價(jià)值的定義，他們認(rèn)為精英是在社會和政治結(jié)構(gòu)中占據(jù)最高地位的少數(shù)決策者，他們通過許多途徑被選拔出來服務(wù)公共事務(wù)。這些途徑包括曾經(jīng)就讀的學(xué)校、與現(xiàn)有精英之間的關(guān)系、工作表現(xiàn)和其他因素。兩位學(xué)者提出，精英和非精英之間的差異主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，精英控制著資源的配置（比如財(cái)富和政治權(quán)力）；其次，精英往往擁有大量基于特定背景的經(jīng)驗(yàn)，這使他們能在復(fù)雜問題上做出高效的決策。

Jervis對精英的分析也堪稱經(jīng)典，他認(rèn)為偏好是對外政策決策者的重要組成部分，精英們會使用他們先前的觀念來過濾輸入的信息并做出決策。

在本文中，作者試圖區(qū)分普通精英和對外政策精英。前者可能在對外政策領(lǐng)域之外身居高位，但與對外政策密切相關(guān)或受其影響（例如商業(yè)精英或者沒有對外政策專業(yè)知識的議員），后者則要么擁有相關(guān)專業(yè)知識，要么占據(jù)著控制重要對外政策資源的職位。這種區(qū)分便于探討精英集團(tuán)之間的橫向運(yùn)動。需要指出的是，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)人在就任時(shí)也可能缺乏對外政策的經(jīng)驗(yàn)，例如特朗普等美國總統(tǒng)。

精英特征的五個(gè)維度

作者將精英的特征分為五種類型。它們分別為（1）歸屬性的特征，比如年齡、種族和性別；（2）通過“社會經(jīng)歷”獲得的特征，比如服兵役經(jīng)歷、教育或者職業(yè)等；（3）認(rèn)知或行為方面的特征，例如源于權(quán)力或地位的偏好或者特定領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)或知識。（4）關(guān)系特征，即人與人之間或人與機(jī)構(gòu)、社群或網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)系。一些特定的關(guān)系特征與精英階層或更具體的外交政策精英階層密切相關(guān)。（5）政治/黨派關(guān)系特征。這一特征可以被認(rèn)為是關(guān)系特征的子集，但也值得單獨(dú)研究。盡管黨派關(guān)系特征可以適用于所有公眾，但一些特定的政治特征只適用于精英，例如政治經(jīng)驗(yàn)、在政黨中或?qū)ν庹咧贫ㄟ^程中的地位、對領(lǐng)導(dǎo)人的影響力等。

表1：精英的特征

這種分類闡明了精英的幾個(gè)特點(diǎn)。首先，相同的特征可能在個(gè)人生活的不同階段對同一個(gè)人產(chǎn)生不同的影響。第二，不同類型的特征可能相互作用，并決定某人獲得精英地位的可能性。例如社會關(guān)系特征或政治特征可能對認(rèn)知特征產(chǎn)生影響。第三，當(dāng)前的研究對前三種特征（歸屬，社會經(jīng)歷、認(rèn)知）的研究遠(yuǎn)多于對后兩種特征（關(guān)系和政治）和它們之間相互作用的研究。

誰是對外政策精英？

對外政策精英研究的一大進(jìn)步是，我們對于這類精英的身份有了更多的了解。在國家領(lǐng)導(dǎo)人層面上，Archigos 數(shù)據(jù)集收錄了1875-2004年的各國領(lǐng)導(dǎo)人基本特征，比如任職時(shí)長、性別、年齡、是否以正常方式離任以及離任后命運(yùn)等。在這一進(jìn)展的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)歷和特征（Leader Experience and Attribute Descriptions）數(shù)據(jù)集提供了豐富的領(lǐng)導(dǎo)人背景特征和經(jīng)歷，并允許對歸屬性特征（如年齡、種族和性別）及社會經(jīng)歷如何影響對外政策結(jié)果進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

除了國家領(lǐng)導(dǎo)人之外，國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究還分析了更為廣泛的精英群體。一些學(xué)者檢驗(yàn)了教育經(jīng)歷的社會化效應(yīng)，例如擁有美國經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生學(xué)位的財(cái)政部長或央行行長會因其教育經(jīng)歷而受新自由主義傳統(tǒng)的影響（Nelson 2014）。

我們也更加深入地了解到特定領(lǐng)域的知識和經(jīng)驗(yàn)如何影響精英的思維方式，以及在對外政策方面擁有專業(yè)知識或經(jīng)驗(yàn)的人與其他精英和大眾有何不同。這些成果進(jìn)展多來自使用精英樣本的行為研究，它們突出了精英專業(yè)知識的積極和消極影響。

盡管我們在了解誰是對外政策精英方面取得了進(jìn)展，但仍然缺乏對這些精英的關(guān)系特征和政治經(jīng)驗(yàn)的研究，這嚴(yán)重減弱了我們追蹤精英在制定和破壞對外政策中的作用的能力。當(dāng)前對精英特征的研究難以與對外政策結(jié)果相掛鉤，其部分原因是它們往往跳過了這些特征與政治關(guān)系相互作用的中間步驟。我們尚不清楚精英組成的變化是否必然會轉(zhuǎn)化為截然不同的對外政策行為，因?yàn)楫?dāng)精英們承擔(dān)特定的外交角色，為特定的領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)時(shí)，這些角色的影響可能獨(dú)立于精英的歸屬性特征。

鑒于對外政策在選舉中的重要性普遍較低，而對外政策中的精英權(quán)力高度集中，領(lǐng)導(dǎo)人在對外政策精英選拔中的作用顯然是未來研究的一個(gè)方向。當(dāng)前的研究展示出了領(lǐng)導(dǎo)人選拔對外政策精英方式的一些特征。第一，在選擇外交政策顧問時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人可能會在忠誠度、親進(jìn)度與特定領(lǐng)域的能力之間作出權(quán)衡。第二，領(lǐng)導(dǎo)人尋求對外交政策施加直接控制的程度有所不同。第三，在許多民主國家，政黨政治影響著對外政策精英的選拔，這關(guān)系到精英在對外政策制定者集團(tuán)中的晉升。國家領(lǐng)導(dǎo)人可能會通過任命對外政策顧問來平衡或安撫黨內(nèi)派系，或者有選擇地從反對黨中任命相關(guān)人員。

精英想要什么？

精英和對外政策研究的一個(gè)中心問題是精英想要什么。精英是否反映了社會或公眾的偏好? 他們會引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)人的偏好嗎? 還是精英們會根據(jù)他們的職位、經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)知識的偏好行事？

學(xué)者們圍繞精英代表和引導(dǎo)社會偏好這一命題的研究不斷取得進(jìn)展。例如Mattes等人展示了民主國家如何通過不同的對外政策聯(lián)盟來抑制領(lǐng)導(dǎo)人更替的影響，從而帶來更強(qiáng)的政治穩(wěn)定。其他研究強(qiáng)調(diào)了精英代表社會利益時(shí)的障礙。例如，在貿(mào)易政策領(lǐng)域，Guisinger指出美國社會中女性和非裔美國人等許多群體持有保護(hù)主義觀點(diǎn)，但這些偏好并沒有在政策中得到體現(xiàn)，部分原因是為這些群體發(fā)聲的精英們在諸多相互競爭的政策選項(xiàng)之中做出了平衡。

與對外政策相關(guān)的職務(wù)經(jīng)歷或特定的專業(yè)知識也會影響精英的偏好，比如職業(yè)外交官擁有特定國家的知識，這使他們更愿意與自己曾經(jīng)的駐地國合作。

了解精英想要什么的一種方法是在調(diào)查中詢問他們。新的研究工具使得對精英群體的調(diào)查更加具有可行性，例如芝加哥全球事務(wù)委員會（Chicago Council on Global Affairs）進(jìn)行的調(diào)查長期以來都是了解美國精英態(tài)度的重要來源。盡管對精英樣本的直接調(diào)查有其優(yōu)勢，但它不太適合捕捉精英的偏好與精英所受激勵之間的互動。

精英如何影響對外政策？

本文作者綜述了前人的相關(guān)研究，總結(jié)出了如下若干精英影響對外政策的機(jī)制：首先，媒體精英可以通過選擇性報(bào)道來影響對外政策，例如Guisinger曾經(jīng)指出美國媒體過度報(bào)道了對外貿(mào)易方面的負(fù)面消息。其次，精英可以通過更為廣泛的交流行為來影響對外政策，比如通過暗示來影響公眾的認(rèn)知，向國家內(nèi)部和他國精英傳遞信息，游說其他精英等。

關(guān)于精英如何影響外交政策的研究證實(shí)了精英會同時(shí)從正面和負(fù)面影響對外政策。例如，精英參與了一些通常被認(rèn)為有害或不合規(guī)范的行為（如秘密決策），但它可以成為一種控制戰(zhàn)爭升級的機(jī)制；富有經(jīng)驗(yàn)的精英可能會更有策略地行動，但他們也可能復(fù)制和延續(xù)對外政策中的有害慣例。

有關(guān)精英如何影響對外政策的研究有三個(gè)值得注意的局限性：

第一，許多研究成果來自于美國的背景。隨著我們的研究從精英身份和背景轉(zhuǎn)向?qū)е聦ν庹呓Y(jié)果的國家內(nèi)部過程，這一問題的影響將越來越明顯。如果規(guī)模較小或?qū)嵙^弱的國家受國際體系的約束更大，它們的精英在某些領(lǐng)域的回旋余地可能會減小，從而使精英特征的影響變得不那么突出。

第二，雖然數(shù)字記錄和機(jī)器學(xué)習(xí)為分析對外政策過程提供了新的數(shù)據(jù)來源和方法，但它們也可能導(dǎo)致前數(shù)字世界的歷史研究所需的特定地區(qū)知識受到忽視。

第三，精英作用的研究偏重探討精英和公眾之間的關(guān)系，而忽略了精英內(nèi)部的互動和影響。

未來研究方向

本文提出了五個(gè)富有前景的未來研究領(lǐng)域。

第一，領(lǐng)導(dǎo)人在對外政策制定過程中的影響力正在增加，新技術(shù)的興起也使得國家領(lǐng)導(dǎo)人能夠規(guī)避其他精英的約束。例如使用無人技術(shù)的國家在沖突中可以盡量減少本國軍人的傷亡——這使得采用這種軍事手段的領(lǐng)導(dǎo)人能夠逃避公眾的監(jiān)督和其它精英限制（如立法監(jiān)督）。

第二，即使精英的歸屬性特征沒有太大變化，不平等也改變了精英偏好的分布，并產(chǎn)生了精英影響的新機(jī)制。例如經(jīng)濟(jì)精英有新的方法來影響對外政策，比如支持觀點(diǎn)類似的知識界人士或機(jī)構(gòu)。

第三，政治極化可能進(jìn)一步改變精英群體的對外政策偏好及影響機(jī)制，這也使得評估精英和公眾偏好之間的關(guān)系變得更加困難。

第四，不僅社會公眾對專家和專業(yè)知識的信任度下降，而且制定對外政策的精英群體的專業(yè)知識水平也在下降。這可能會讓領(lǐng)導(dǎo)人考慮其他精英的態(tài)度進(jìn)而改變政策主張的預(yù)期反應(yīng)機(jī)制受到破壞。與此同時(shí)，技術(shù)進(jìn)步可能會使特定領(lǐng)域的知識和經(jīng)驗(yàn)變得更重要，同時(shí)也更難獲得。

第五，社交媒體和數(shù)字化生活左右著精英的影響力。在技術(shù)的幫助下，領(lǐng)導(dǎo)人擁有傳播信息的數(shù)字渠道，可以直接瞄準(zhǔn)關(guān)鍵的選民群體，而不太需要進(jìn)行公開辯論。在此背景下，有經(jīng)驗(yàn)或權(quán)威的精英越來越被排除在公開辯論之外。

編譯｜楊嘉明

審核｜林陌聲

終審｜Mono

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