? 佘倩影 | 北京工商大學(xué)法學(xué)院

? 張佳俊 | 北京大學(xué)法學(xué)院(發(fā)表時(shí))

【導(dǎo)讀】當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年7月5日，英國財(cái)政大臣和衛(wèi)生大臣先后辭職，引發(fā)英國官員辭職潮。據(jù)英媒Sky News統(tǒng)計(jì)，至7月6日晚間，已有46位官員因?qū)κ紫嗉s翰遜失去信心而辭職，超過約翰遜政府官員總數(shù)的五分之一。最新民調(diào)顯示，近70%英國民眾認(rèn)為約翰遜應(yīng)辭去首相職務(wù)，但約翰遜仍堅(jiān)稱將“繼續(xù)前進(jìn)”，履行首相使命。

盡管此次英國政壇巨震直接起因于約翰遜個(gè)人丑聞和用人失察，但從更長時(shí)段看，危機(jī)的種子，早在幾年前就已埋下。2020年6月，為了應(yīng)對新冠肺炎疫情、解決英國過去30年沒能解決的嚴(yán)重積弊，約翰遜發(fā)起號稱“二戰(zhàn)”以來英國最激進(jìn)的新政，推出美國羅斯福式的改革計(jì)劃，力圖在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等層面重新加強(qiáng)國家整合：一方面，試圖一舉解決區(qū)域發(fā)展失衡、創(chuàng)新動力衰減、社會貧富分化等難題；另一方面，向以文官為代表的“幕后政府”發(fā)起挑戰(zhàn)，試圖打破僵化的官場文化，建立首相主導(dǎo)的強(qiáng)人政治格局。然而，豐滿的理想不敵現(xiàn)實(shí)的骨感，這一雄心勃勃的計(jì)劃，最終還是沒能擺脫約翰遜丑聞纏身的干擾。有評論認(rèn)為，這一次，負(fù)責(zé)英國最重要的兩件大事——重振經(jīng)濟(jì)和抗擊疫情的財(cái)政大臣和衛(wèi)生大臣先后辭職，或許意味著約翰遜版的“羅斯福新政”已瀕臨破產(chǎn)。

本文發(fā)表于《文化縱橫》2020年第6期，原題為“羅斯福道路能拯救英國嗎？”，僅代表作者觀點(diǎn)，供諸位參考。

羅斯福道路能拯救英國嗎？

▍ 危機(jī)疊加：分化的大不列顛向何處去？

2020年6月，親歷新冠肺炎生死劫的英國首相鮑里斯·約翰遜，發(fā)起了號稱是“二戰(zhàn)”以來英國最激進(jìn)的新政。約翰遜誓言，新政“不僅致力于戰(zhàn)勝新冠病毒，還致力于利用這場危機(jī)，最終解決這個(gè)國家過去30年來尚未解決的巨大挑戰(zhàn)”。那么，如何理解這種“巨大挑戰(zhàn)”？其癥結(jié)又在何處呢？

報(bào)道截圖

目光重返20世紀(jì)70年代末80年代初。彼時(shí)撒切爾夫人帶領(lǐng)保守黨贏得英國大選，隨后推動以私有化為核心的歷史性改革，而在大西洋彼岸的美國，新當(dāng)選美國總統(tǒng)的里根也推行了相似的改革政策，一種被稱為“新古典自由主義” （Neoliberalism，后來逐漸被簡稱為“新自由主義”，以下用此簡稱） 的政治經(jīng)濟(jì)模式開始走上歷史前臺。在向全球擴(kuò)張的過程中，新自由主義實(shí)現(xiàn)了工業(yè)生產(chǎn)、自由貿(mào)易和跨國資本的內(nèi)外合流，一度使西方重新煥發(fā)生機(jī)，但也造成了一國之內(nèi)、國與國之間、地緣區(qū)域之間普遍的結(jié)構(gòu)失衡。

隨著2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)，世界經(jīng)濟(jì)衰退加劇了這種結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而出現(xiàn)了卡爾·波蘭尼預(yù)言的“鐘擺效應(yīng)”：繼自由化、市場化、全球化、普遍主義之后，與其相悖的反向運(yùn)動——社會保護(hù)、國家干預(yù)、反全球化、民族主義也逆勢而起。包括著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者約瑟夫·斯蒂格利茨、政治學(xué)者弗朗西斯·福山在內(nèi)的許多西方知識精英紛紛指出，21世紀(jì)的新自由主義正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，而新冠肺炎疫情的突然降臨，則進(jìn)一步加重了這場危機(jī)。

英國正處于歷史巨變的“漩渦”地帶。 金融危機(jī)以后，英國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，盡管卡梅倫政府一度引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)中興，但如英格蘭銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家安迪·霍爾丹 （Andy Haldane） 所言，“經(jīng)濟(jì)的‘蛋糕’沒有迅速做大，而且‘蛋糕’切得并不均勻”，結(jié)果是貧富差距拉大，“民主赤字”問題日益突出。

作為應(yīng)對困局的重大變革之一，起于2016年的“脫歐”，原本被英國人寄予了重新掌控國家發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的熱望。然而“脫歐”久拖不決，整整虛耗近四年光陰才完法律程序，至今未能達(dá)成脫歐后的英歐貿(mào)易協(xié)議，反而使英國的內(nèi)部矛盾更加突出：政黨政治分化嚴(yán)重，一度出現(xiàn) 沒有政黨占半數(shù)議席以上的“懸浮議會” （Hung Parliament） 和少數(shù)派政府， 政策議程難以統(tǒng)合；國家裂痕逐漸加深，以北愛爾蘭為代表的地方分裂主義此起彼伏， 央地博弈之間的聯(lián)合王國正面臨更多的不穩(wěn)定因素；社會分化明顯加劇，脫歐催化下的民意進(jìn)一步撕裂，民粹政治、身份政治取代階級政治而成為影響政治走向的主要因素；官民信任深受重創(chuàng)，由于政治體制、主流政黨和政治精英無法有效回應(yīng)挑戰(zhàn)，政治精英和普通民眾的鴻溝進(jìn)一步加深。

英國漢薩德學(xué)會一份調(diào)查報(bào)告顯示，2019年英國公眾對政府治理體制的評價(jià)降至15年來最低點(diǎn)，人們對國家存在的問題感到悲觀，認(rèn)為政府體制向富人和權(quán)貴傾斜，迫切希望出現(xiàn)一個(gè)積極有為的政府來主導(dǎo)真正意義上的改革。 有超過一半的受訪者期待一位強(qiáng)人領(lǐng)導(dǎo)來打破常規(guī)，而不必處處受制于議會。

這種混雜著衰退、分化、懷疑、悲觀、失衡等因素的“潘多拉魔盒”，隨著新冠疫情的致命一擊，最終被徹底打開。據(jù)英國國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示， 2020年英國進(jìn)入歷史上最嚴(yán)重的衰退，其GDP下降幅度在G7國家中最大，死亡率卻在歐洲國家中最高。 不僅如此，疫情暴露出政府治理的力不從心，不同群體在生命健康處境上的鮮明對比，更使得英國社會的結(jié)構(gòu)性不平等一覽無余，從而加重了本已垂危的分化困境。

合而觀之，由新自由主義整體困境所引發(fā)的民主政治危機(jī)，由社會分裂困境所衍生的身份政治危機(jī)，由新冠疫情所凸顯的生命政治危機(jī)，一時(shí)間與經(jīng)濟(jì)衰退交相疊加，造成了英國的危機(jī)時(shí)刻。這些問題無不指向一個(gè)高度分化的大不列顛，尤以政治的分化和民心的凋零為最大挑戰(zhàn)；而從政治、經(jīng)濟(jì)、社會等層面重新加強(qiáng)國家整合，重建人民對體制的信任，凝聚國家發(fā)展的信心與合力，則被視為英國政治的根本出路。英國亟待一場國家治理轉(zhuǎn)型，借用19世紀(jì)后期英國政壇核心人物、保守黨領(lǐng)袖本杰明·迪斯雷利的話來說：“在這個(gè)國家，社會陷于迷茫而近乎癱瘓；它將迎來改變，需要相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)?！?/p>

▍ 英式新政：當(dāng)約翰遜喚醒羅斯福

2019年12月，英國大選最終以保守黨取得壓倒性勝利，首相約翰遜重新掌控議會而告終。這意味著，在被懸置多年之后，英國傳統(tǒng)的以中央集權(quán)、議行合一為特色的威斯敏斯特“強(qiáng)政府”模式得以重新激活，一定程度上扭轉(zhuǎn)了此前高度分化的政治局面，為約翰遜政府積極施政創(chuàng)造了政治條件，而新冠疫情的突發(fā)，在令新政府措手不及的同時(shí)，也倒逼出難得的改革契機(jī)。

2020年6月27日，約翰遜的左膀右臂之一、時(shí)任英國內(nèi)閣辦公廳大臣邁克爾·戈夫 （編者注：戈夫是約翰遜政府中最資深的成員之一、脫歐派代表人物。2022年7月6日， 戈夫被首相約翰遜解職） 代表政府發(fā)表公開演講，直言人們對傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)精英的信心已經(jīng)破滅，當(dāng)下英國的危機(jī)堪比上世紀(jì)30年代的大蕭條，迫切需要以美國羅斯福新政為樣板，重塑英國政治生態(tài)，避免分裂進(jìn)一步加劇。三天后，約翰遜本人宣布推出“羅斯福式” （Rooseveltian） 的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。這兩次講話以及一系列政策，都以喚醒羅斯福新政遺產(chǎn)為核心，從兩方面勾勒出約翰遜新政路線圖。

政治改革層面，以“讓政府更貼近人民”為主旨推動英國政府轉(zhuǎn)型，著重提升政府治理績效和官員能力。戈夫的演講提出，按照羅斯福新政的思路，英國改革的第一要?jiǎng)?wù)就是關(guān)注弱勢群體，讓政府更好地為所有人而非少數(shù)權(quán)貴階層服務(wù)，建設(shè)更加包容的社會。在此意義上，“公共服務(wù)”不是公職人員謀取私利或安于現(xiàn)狀的特權(quán)，而是一種以促進(jìn)公民繁榮為目標(biāo)、推動政府治理創(chuàng)新的機(jī)會和責(zé)任。

具體到政府改革事項(xiàng)上：其一，拉近政府和人民之間的距離，例如將政策決策中心從倫敦?cái)U(kuò)展到英國的不同地區(qū)，適度推動權(quán)力下放，賦予地方政府更多的決策權(quán)。其二，以“真正幫助公民實(shí)現(xiàn)繁榮”為標(biāo)準(zhǔn)，對政府方案和項(xiàng)目的評估既要嚴(yán)格又要大膽，同時(shí)對外更多地分享和發(fā)布數(shù)據(jù)，由數(shù)據(jù)分析專家?guī)椭u估政策制定及執(zhí)行的成敗，以真正提升政策的有效性。其三，為使公務(wù)員群體適應(yīng)新技術(shù)革命時(shí)代的治理需求，改革力圖打破固有機(jī)制，樹立“科技政治”這一全新的用人導(dǎo)向，將公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)結(jié)構(gòu)從偏重人文轉(zhuǎn)向偏重?cái)?shù)理、經(jīng)濟(jì)和科工，推動“人才多樣化”和“技能多樣性”，以專家型行政克服形式煩冗的文書政治弊端。

除了這些具體措施，改革還力圖從意識形態(tài)上扭轉(zhuǎn)日益僵化的政府文化。戈夫認(rèn)為，過去英國政府文化敵視冒險(xiǎn)、實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新，而政治運(yùn)作過程的僵化也不利于推動創(chuàng)新，更不利于官員承擔(dān)責(zé)任。因此，英國政府需要更多的激進(jìn)主義，改革要為實(shí)驗(yàn)創(chuàng)造空間，“轉(zhuǎn)向一種制度，在這種制度中，那些提出創(chuàng)新、與眾不同、具有挑戰(zhàn)性的建議的人，會有進(jìn)步的空間，必要時(shí)，容許失敗”。

經(jīng)濟(jì)社會政策層面，改革以經(jīng)濟(jì)刺激為引擎，致力于解決英國區(qū)域發(fā)展失衡、創(chuàng)新動力不足、社會階層固化等問題。首先，“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)革命” （infrastructure revolution） 是約翰遜經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的重中之重。早在2020年春公布的預(yù)算中，約翰遜政府就提出未來5年投資6400億英鎊用于基礎(chǔ)設(shè)施的升級優(yōu)化；在2020年6月末的新政宣言中，約翰遜宣布實(shí)施50億英鎊的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，以促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。為了給經(jīng)濟(jì)建設(shè)“開綠燈”，約翰遜政府徹底改變了1947年以來的英國規(guī)劃法規(guī)體系，大幅壓縮規(guī)劃審批程序和項(xiàng)目建設(shè)交付時(shí)間。為了刺激地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、解決年輕人和弱勢群體住房難問題，英國政府一面出臺房產(chǎn)印花稅減免新政，一面計(jì)劃在未來若干年內(nèi)投資120億英鎊建設(shè)18萬套保障房。為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)英國整體發(fā)展，中央政府也計(jì)劃與地方政府合作，加快蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全方位改善四個(gè)區(qū)域之間的交通互聯(lián)設(shè)施，以形成一個(gè)更加緊密的聯(lián)合王國。

與經(jīng)濟(jì)政策聯(lián)動，約翰遜政府在科技、人才、移民、教育、環(huán)境等政策領(lǐng)域布局英國中長期振興。 約翰遜親自主持召開科技委員會會議，要求圍繞醫(yī)療、交通、能源和機(jī)器人等重點(diǎn)領(lǐng)域制訂振興英國科技的“登月計(jì)劃” （Moon-shots） 。此后，英國政府發(fā)布英國研究與發(fā)展路線圖，專門設(shè)立首相府人才辦公室，在收緊移民政策的同時(shí)，卻針對國際頂尖人才推出了“全球精英簽證” （Global Talent visa） 。而在教育領(lǐng)域，針對多年來英國大學(xué)濫發(fā)“無條件錄取” （unconditional offer） 的問題，英國教育部推動改變以預(yù)估成績提前招生的、有利于中上階層的招考制度，代之以先出成績再申請大學(xué)的新制度，讓招考更加公平和透明，在一定程度上打破階級固化、促進(jìn)社會流動。在環(huán)境領(lǐng)域，約翰遜提出“綠色復(fù)蘇” （green recovery） ，積極發(fā)展節(jié)能技術(shù)和新能源產(chǎn)業(yè)，投資生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，以創(chuàng)造更多綠色就業(yè)機(jī)會?？偟膩砜矗煌饨缳N上右翼標(biāo)簽的約翰遜政府，在實(shí)際施政中并未推出極化政策，而是兼容保守黨和工黨的諸多理念，走向了典型的中間路線。

▍ 挑戰(zhàn)“幕后政府”：首相集權(quán)與強(qiáng)人政治的興起

為了鞏固政治局面、落實(shí)改革政策，約翰遜政府一上臺就對內(nèi)開刀，向以文官集團(tuán)為主體的“幕后政府” （deep state） 發(fā)起挑戰(zhàn)。其結(jié)果正如智庫“變化歐洲中的英國” （UK in aChanging Europe） 高級研究員吉爾·拉特 （Jill Rutter） 指出：文官選任政治化趨勢日益突出，英國政府“從集體內(nèi)閣制轉(zhuǎn)變?yōu)橐允紫嘀?、完全由中央主?dǎo)的運(yùn)行體制”，形成了大權(quán)攬于首相的強(qiáng)人政治格局。

從歷史上看，聞名遐邇的英國文官體制一度以中立性著稱。然而隨著科層體制的固化，文官群體本身也成為一種高度政治化的存在：一方面，他們在決策咨詢、政策設(shè)計(jì)、情報(bào)處理、項(xiàng)目執(zhí)行等過程中握有部分實(shí)權(quán)，實(shí)際影響力隨著從政年限的增長而擴(kuò)大，逐漸成為一個(gè)利益特殊的官僚集團(tuán)；另一方面，為了應(yīng)對這種官僚化趨勢，避免“行政稀釋政治”，首相與內(nèi)閣和文官集團(tuán)博弈不斷。 自撒切爾以來，首相們都通過人事調(diào)整加強(qiáng)對文官群體的政治控制，約翰遜也不例外，而且還將這種內(nèi)部斗爭公開化了。

2019年約翰遜執(zhí)政之初，曾通過強(qiáng)硬撤換黨內(nèi)留歐派議員或開除其黨籍、辭退一批內(nèi)閣大臣等方式，促成了保守黨內(nèi)部整合，組成了以強(qiáng)硬脫歐派為主的新內(nèi)閣，而后又贏得大選、重掌議會，大體上鞏固了行政主導(dǎo)的政治局面。然而在行政系統(tǒng)內(nèi)部，握有實(shí)權(quán)的文官群體卻趨于僵化保守，大多數(shù)公務(wù)員希望英國永遠(yuǎn)不要離開歐盟——例如時(shí)任英國公務(wù)員系統(tǒng)一號人物、內(nèi)閣秘書兼國家安全顧問馬克·塞德威爾爵士 （Sir Mark Sedwill） 就是公認(rèn)的親歐盟官員。

為了克服官僚主義、掃除施政障礙，約翰遜及其核心幕僚策劃推動一系列人事調(diào)整，一面排除那些不愿脫歐或疑懼改革的舊人，一面尋求引進(jìn)擁有數(shù)理科工專才的新人，迫使一些高級文官紛紛離職。英國智庫“政府研究所” （Institute for Government） 所長布朗文·馬多克斯 （Bronwen Maddox） 直言：“公務(wù)員壓力很大。 本屆政府中有一種不容異議的論調(diào)，‘你要么站在我們這邊，要么就不站在我們這邊’ 。公務(wù)員制度的公正性受到質(zhì)疑，這是前所未有的?！庇绕渲档靡惶岬氖牵?020年6月，作為首席公務(wù)員的塞德威爾也宣布辭職，其后首席公務(wù)員的重權(quán)被分割，內(nèi)閣秘書和國家安全顧問不再由同一人兼任。此舉震動了英國政界，《新政治家》認(rèn)為，這意味著英國政府的運(yùn)作方式發(fā)生重大變化，政府改革的長期目標(biāo)邁出重要一步。

上述文官選任變化的事例，只是半個(gè)世紀(jì)以來英國文官體制從中立性轉(zhuǎn)向政治化的整體趨勢的一個(gè)自然延伸。約翰遜改革顯然不止于此，他還改變了對內(nèi)閣和文官的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制：

其一，新設(shè)以首相為中心、協(xié)作抗疫的“委員會模式”。為了集中力量應(yīng)對疫情，在首相之下、內(nèi)閣各部之上設(shè)立醫(yī)療保健、一般公共部門、經(jīng)濟(jì)與商業(yè)、國際事務(wù)4個(gè)執(zhí)行委員會 （implementation committees） 。首相與各委員會負(fù)責(zé)人形成五人小組，日常召開新冠疫情防控會議，而后各委員會再指導(dǎo)相關(guān)部門做好具體決策，從而實(shí)現(xiàn)疫情防控的統(tǒng)一指揮和上傳下達(dá)。

其二，通過控制內(nèi)閣各部下屬的特別顧問，來制約內(nèi)閣大臣。以往，特別顧問一直由所在部的大臣管理，現(xiàn)如今首相直接越過大臣對特別顧問發(fā)號施令，特別顧問也直接向首相府匯報(bào)本部門工作，“被改造成了唐寧街的控制工具”。

其三，借應(yīng)對疫情之機(jī)，實(shí)現(xiàn)對各部信息情報(bào)及其發(fā)布渠道的集中統(tǒng)一管理。首相府建立了統(tǒng)一的信息匯總和發(fā)布機(jī)制，要求各部下屬的通信聯(lián)絡(luò)團(tuán)隊(duì)直接向首相府匯報(bào)，而各部大臣也受首相府節(jié)制，不能隨意公開發(fā)表意見。這使得信息管控權(quán)被集中于首相府，內(nèi)閣“被降格為另一組政府發(fā)言人，只有當(dāng)首相府允許時(shí)才能對外發(fā)聲”。

其四，提升首相府常任秘書的地位，要求高級官員向其匯報(bào)首相政策的執(zhí)行情況，并將內(nèi)閣辦公室秘書處納入首相領(lǐng)導(dǎo)之下，使之從首相與內(nèi)閣之間的協(xié)調(diào)平衡者，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)首相的直接工具。

吉爾·拉特認(rèn)為，這些改革意味著首相正繞過內(nèi)閣來施政，其結(jié)果無疑會強(qiáng)化首相之權(quán)，而貶抑內(nèi)閣各部門及其大臣的權(quán)力。而《紐約時(shí)報(bào)》則援引英國政府前公務(wù)員馬丁·斯坦利 （Martin Stanley） 的言論指出，改革之下的英國政府公務(wù)員越來越傾向于充當(dāng)“朝臣” （courtiers） ，而首相領(lǐng)導(dǎo)體制則越來越傾向于集中指揮和管控 （centralized command and control） 。

▍ 余論

新冠疫情的肆虐再次表明，全球高風(fēng)險(xiǎn)社會已是世界不得不面對的一種命運(yùn)，而與這種命運(yùn)相伴的是，一種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的集中化模式，正通過民族主義、經(jīng)濟(jì)管制、社會干預(yù)、行政集權(quán)等形式，不同程度地在全球鋪展開來，幾乎又一次宣告了自由放任時(shí)代的終結(jié)。即便是老牌自由主義英國，也未能突破這席卷寰球的洪流，其在重重危機(jī)之下的種種反應(yīng)，已經(jīng)不可避免地加劇了從政治到經(jīng)濟(jì)的本土化和集中化特征：一邊是不放棄全球化，但經(jīng)濟(jì)重心持續(xù)向本土回調(diào)，突出經(jīng)濟(jì)民族主義；一邊是突破常規(guī)政治，協(xié)調(diào)推動“整合的政治”，危機(jī)程度越深，政治與行政的關(guān)系越緊密，國家治理體制也越集中。

經(jīng)歷多輪疫情的沖擊，英國社會經(jīng)濟(jì)困難重重，約翰遜政府壓力空前。在危機(jī)長期化的趨勢下，約翰遜政府的政治經(jīng)濟(jì)整合路線會如何變化、又能走多遠(yuǎn)？是受挫后撤，導(dǎo)向一個(gè)新自由主義的改良延時(shí)版，還是一往無前，導(dǎo)向危機(jī)集中模式的建制化乃至擴(kuò)大化？抑或是二者的“混元一體”？無論結(jié)果怎樣，英國的政治和社會已經(jīng)到了必須改變的時(shí)候了。

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