進入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，“技術(shù)”成為支撐各地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、數(shù)字化轉(zhuǎn)型和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵要素。但由于中國地區(qū)發(fā)展差距比較大，技術(shù)要素的空間布局出現(xiàn)了較為嚴重的不平衡，欠發(fā)達和轉(zhuǎn)型困難地區(qū)越來越難以獲得新一代技術(shù)要素，導(dǎo)致新舊增長動能的轉(zhuǎn)換延緩、要素溢出不斷加劇，部分地區(qū)再次陷入轉(zhuǎn)型困境。這已成為新時期制約中國高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟布局形成的突出矛盾，也是解決當前區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題的關(guān)鍵。 

一、技術(shù)要素擴散空間持續(xù)收窄、空間布局失衡加劇

在新一輪技術(shù)變革、產(chǎn)業(yè)變革、人口老齡化和環(huán)境約束等多種因素的影響下，中國地區(qū)之間不只是經(jīng)濟發(fā)展水平的差距擴大，勞動力、資源、環(huán)境等發(fā)展的基礎(chǔ)條件，或者更高層面的創(chuàng)新能力和生產(chǎn)率水平都出現(xiàn)了快速分化。

（一）技術(shù)要素跨區(qū)域流動的規(guī)模快速擴大，但區(qū)域間技術(shù)循環(huán)的主體卻向少數(shù)發(fā)達地區(qū)集中

自2012年中國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略以來，各地區(qū)都在積極推動由要素規(guī)模投入向創(chuàng)新為核心增長動力的轉(zhuǎn)型。“技術(shù)”要素在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的重要性越來越強，跨區(qū)域流動的規(guī)模隨之快速擴大。2010―2019年期間，中國技術(shù)市場交易的合同金額年均增長率超過20%，同期GDP年均增長率約為7.4%（按照1978年=100可比價計算）。2019年，全國技術(shù)市場成交合同金額增長至2.2萬億元，相當于2000年的34倍之多。但技術(shù)要素的流動越來越向少數(shù)發(fā)達地區(qū)集中。如圖1所示，2019年，北京、廣東和江蘇是中國技術(shù)輸出規(guī)模最大的地區(qū)，占全國的比重約為43.2%。同時，這三個地區(qū)又是全國最主要的技術(shù)流向地，占全國的比重也達到了40.0%。與之形成鮮明對比的是，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，22個地區(qū)的技術(shù)流入金額低于全國平均水平，15個地區(qū)的技術(shù)流入金額占全國的比重在2%以下，其中內(nèi)蒙古、黑龍江、青海等地區(qū)技術(shù)流入的規(guī)模占全國的比重尚不足1%。也就是說，中國有半數(shù)地區(qū)在高質(zhì)量轉(zhuǎn)型中只獲得了很少量的新技術(shù)支持。

圖1  2019年，中國各地區(qū)技術(shù)市場輸出和流入合同金額
資料來源：《中國科技統(tǒng)計年鑒2020》

由此可見，中國技術(shù)要素跨區(qū)域的流動越來越局限于少數(shù)發(fā)達地區(qū)之間，幾乎已形成輸出—流入的“閉循環(huán)”。發(fā)達地區(qū)作為技術(shù)領(lǐng)先地區(qū)，對其他地區(qū)的技術(shù)擴散不僅沒有隨著創(chuàng)新能力的提升有所擴大，反而在收窄。如果這一“閉循環(huán)”持續(xù)存在，將導(dǎo)致新的技術(shù)要素繼續(xù)向技術(shù)領(lǐng)先地區(qū)集聚，在此循環(huán)之外的地區(qū)獲得新技術(shù)的難度勢必加大，不僅會影響到經(jīng)濟增長，這些地區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量、社會治理水平也都會因缺乏新技術(shù)而難以改進，人才、資本等集聚的環(huán)境條件惡化，導(dǎo)致溢出不斷加劇。

（二）地區(qū)之間技術(shù)分工趨于固化，欠發(fā)達區(qū)與發(fā)達地區(qū)的技術(shù)鴻溝進一步擴大

從不同地區(qū)在技術(shù)鏈中的分工來看，廣東、北京和江蘇在技術(shù)開發(fā)環(huán)節(jié)占有主導(dǎo)地位。如圖2所示，2019年，流向地為廣東的技術(shù)開發(fā)類交易總規(guī)模接近1500億元，位居全國首位，占全國的比重超過1/5，同比相當于江浙滬三地之和；其次是北京，占全國的比重超過了13%。這些地區(qū)處在中國技術(shù)鏈分工中的最上端，屬于新技術(shù)或新產(chǎn)品的“策源地”。以技術(shù)轉(zhuǎn)讓形式流動的技術(shù)要素，主要流向北京、江蘇、廣東和上海，占全國的比重之和超過了60%，其中北京最高，技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同總金額為615.4億元，占全國的比重接近30%；其次是江蘇和廣東，占全國的比重均超過10%。這些地區(qū)相當于中國技術(shù)鏈分工中技術(shù)轉(zhuǎn)化的重要“承接地”，與處在技術(shù)鏈分工上游的地區(qū)高度重合。

圖2  2019年，各地區(qū)不同合同類型的技術(shù)流入金額
資料來源：《中國科技統(tǒng)計年鑒（2020年）》 

經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的中西部地區(qū)，整體上處在技術(shù)鏈的中低端，技術(shù)要素流入的形式更多是技術(shù)服務(wù)或者少量的技術(shù)咨詢。例如：陜西和四川作為西部地區(qū)技術(shù)交易規(guī)模最大的省份，以技術(shù)服務(wù)形式吸納的技術(shù)占本地區(qū)技術(shù)流入總規(guī)模的比重分別為68.8%和76.9%（2019年）；湖北作為中部技術(shù)交易規(guī)模最大的省份，技術(shù)服務(wù)占其吸納技術(shù)總規(guī)模的比重也超過了70%。表明這些地區(qū)的技術(shù)需求仍集中在傳統(tǒng)中低技術(shù)行業(yè)領(lǐng)域，尚未參與到中國技術(shù)鏈中新技術(shù)或新產(chǎn)品的技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)換的分工體系之中。隨著技術(shù)進步和經(jīng)濟復(fù)雜度進一步提高，地區(qū)之間在新技術(shù)領(lǐng)域可能出現(xiàn)更大的技術(shù)鴻溝，分工格局也會因過大的技術(shù)差距而被固化。

（三）發(fā)達地區(qū)對技術(shù)要素的“虹吸效應(yīng)”加劇，欠發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困難地區(qū)的技術(shù)活躍度進一步降低

在新技術(shù)革命背景下，中國地區(qū)之間最為核心的分化實際上是對技術(shù)要素綜合配置能力的差距擴大。珠三角和長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)吸納能力都領(lǐng)先于其他地區(qū)，對技術(shù)要素的“虹吸效應(yīng)”不斷增強。2016年，廣東技術(shù)凈流入的規(guī)模尚不到40億元，至2019年就已超過900億元，相當于其當年技術(shù)輸出的40%，遠超出江西、甘肅、云南等中西部經(jīng)濟欠發(fā)達省份同期技術(shù)交易的總規(guī)模。

受發(fā)達地區(qū)技術(shù)虹吸效應(yīng)的影響，一些技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)條件原本較好的地區(qū)，技術(shù)吸納能力和活躍度在新一輪經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中卻出現(xiàn)了明顯下降，甚至是衰退。最典型的就是遼寧、湖南、湖北、陜西和四川等地。雖然這些地區(qū)高校、研究機構(gòu)的數(shù)量和研發(fā)投入規(guī)模，相對于同等發(fā)展水平的地區(qū)都較高，例如：陜西、湖北兩地2019年的R&D經(jīng)費投入強度分別為2.27%和2.09%，已接近同期廣東的投入強度（2.88%），但技術(shù)逆差的規(guī)模（技術(shù)輸出與流入金額之差）在過去10年間卻快速擴大。如圖3所示，2019年，陜西技術(shù)逆差規(guī)模由2011年114.9億元擴大到774.7億元。東北三省、湖北和湖南等地區(qū)先后由技術(shù)凈流入變?yōu)榧夹g(shù)凈輸出，技術(shù)要素流失的趨勢不斷加劇。2012年，黑龍江技術(shù)流入的規(guī)模相當于其技術(shù)輸出的70%，2019年同比降至50%；云南、貴州、重慶等地區(qū)技術(shù)交易總規(guī)模（輸出與流入之和）也都出現(xiàn)了不同幅度下降，當?shù)氐募夹g(shù)活躍度受經(jīng)濟增長減緩的影響進一步降低，并形成惡性循環(huán)，優(yōu)質(zhì)要素溢出加劇。

綜上所述，中國當前技術(shù)要素的空間格局，既不利于欠發(fā)達地區(qū)獲得新技術(shù)，形成以新技術(shù)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟增長路徑，也阻礙地區(qū)之間不同技術(shù)領(lǐng)域的交流與融合，技術(shù)市場的有效需求規(guī)模受到限制，相當于間接提高了中國技術(shù)創(chuàng)新的整體成本。從技術(shù)進步的一般規(guī)律來看，在封閉的技術(shù)循環(huán)內(nèi)，發(fā)達地區(qū)的技術(shù)進步也可能受阻，很快形成“天花板”，導(dǎo)致國家整體創(chuàng)新能力的降低。技術(shù)要素跨區(qū)域流動空間過窄，技術(shù)要素過度集聚，不僅減弱技術(shù)空間溢出效應(yīng)，還會增加中國技術(shù)供應(yīng)鏈和高新技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的不穩(wěn)定風險。因此，在推動創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)建高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟布局時，技術(shù)要素的有序流動和空間布局優(yōu)化是關(guān)鍵問題。

圖3  2011年和2019年各地區(qū)技術(shù)市場凈輸出或凈吸納金額
資料來源：根據(jù)2012年和2020年中國科技統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)計算。

二、加快構(gòu)建技術(shù)大循環(huán)，推動形成高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟布局的若干建議

中國高質(zhì)量經(jīng)濟布局的形成，不僅受到國內(nèi)發(fā)展不平衡不充分的制約，還要應(yīng)對新的顛覆性技術(shù)所帶來的經(jīng)濟社會變革、碳達峰碳中和綠色轉(zhuǎn)型等諸多領(lǐng)域的挑戰(zhàn)?！凹夹g(shù)”是應(yīng)對這一系列挑戰(zhàn)的關(guān)鍵，沒有先進的技術(shù)要素，任何一個地區(qū)都不可能實現(xiàn)真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展。同時，技術(shù)要素對人才、數(shù)據(jù)、風險投資、產(chǎn)業(yè)資本等要素空間布局的優(yōu)化又具有重要的引領(lǐng)作用。因此，必須在整個國土空間范圍內(nèi)構(gòu)建技術(shù)“大循環(huán)”，為所有地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支撐。這是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量布局的前提和根本途徑。

第一，從建設(shè)技術(shù)生態(tài)圈的角度優(yōu)化政策供給，實施更加“區(qū)域化”和“產(chǎn)業(yè)化”的創(chuàng)新政策，著力提高欠發(fā)達地區(qū)吸納技術(shù)要素的能力。技術(shù)吸納能力較低是限制欠發(fā)達地區(qū)技術(shù)要素流入的主要瓶頸，但傳統(tǒng)創(chuàng)新政策更側(cè)重于技術(shù)開發(fā)能力的提升，政策工具主要是針對技術(shù)鏈的中上游環(huán)節(jié)，如：增加研發(fā)投入、R&D活動的稅收減免和財政補貼、針對新技術(shù)或新產(chǎn)品的政府采購等。從實施效果來看，這些政策工具更適合、也更有利于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)。如果在欠發(fā)達地區(qū)只是單純增加研發(fā)投入，或者對技術(shù)開發(fā)活動進行政策補貼，在吸納能力不足的情況下，就相當于對發(fā)達地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新的“逆向補貼”，不一定能提高落后地區(qū)的生產(chǎn)率水平。遼寧、陜西等地區(qū)的情況正是如此，研發(fā)投入規(guī)模越大，技術(shù)要素的溢出反而越嚴重，還造成其他優(yōu)質(zhì)要素的流失。這是中國技術(shù)要素空間布局中迫切需要扭轉(zhuǎn)的趨勢。

因此，需要將創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策融合在一起，要優(yōu)先將財政、減稅等補貼類政策，用于擴大欠發(fā)達地區(qū)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施投資、提升當?shù)貏趧恿?shù)字化技能；順應(yīng)新興前沿技術(shù)驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)變革趨勢，實施以“技術(shù)”為總體導(dǎo)向的新型產(chǎn)業(yè)政策，著力培育和引進新的技術(shù)型企業(yè)等，全面改善欠發(fā)達地區(qū)的技術(shù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。一旦在某個技術(shù)領(lǐng)域形成科技生態(tài)，就會形成正向反饋，帶動更多技術(shù)要素和相關(guān)產(chǎn)業(yè)向這些地區(qū)集聚，逐漸形成基于新技術(shù)的增長路徑。

第二，更好發(fā)揮政府對技術(shù)要素空間均衡布局的調(diào)控功能，在國家層面加強對地區(qū)間技術(shù)競爭的協(xié)調(diào)，以地區(qū)間的技術(shù)互補來帶動技術(shù)“大循環(huán)”。目前，中國技術(shù)要素在區(qū)域布局上所出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)失衡、閉環(huán)流動或者技術(shù)鴻溝等問題，本質(zhì)上是市場機制對技術(shù)要素和創(chuàng)新資源配置失效引發(fā)的，不可能再通過市場機制或者地區(qū)間競爭來解決，需要更好發(fā)揮政府對技術(shù)要素布局的宏觀調(diào)控和再配置功能?？山梃b美國區(qū)域技術(shù)中心和德國、日本技術(shù)集群空間布局的經(jīng)驗，在中國中西部和東北區(qū)域板塊，選擇一些具有戰(zhàn)略接續(xù)性區(qū)位特征的外圍地區(qū)，如城市群中的非中心城市或者多個行政區(qū)交界的經(jīng)濟區(qū)，按照政府主導(dǎo)、非競爭性的基本原則布局，建設(shè)一定數(shù)量、與發(fā)達地區(qū)具有差異化技術(shù)導(dǎo)向的技術(shù)集群，并采取差異化的支持政策。核心目的是引導(dǎo)不同地區(qū)基于不同的技術(shù)領(lǐng)域各自形成領(lǐng)先的規(guī)模優(yōu)勢，通過地區(qū)之間的技術(shù)互補和相互合作，促進技術(shù)要素在整個國土空間范圍內(nèi)形成開放的“大循環(huán)”，共同向技術(shù)前沿邁進。

第三，深化發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)對口技術(shù)援助制度的改革，加快技術(shù)要素向欠發(fā)達地區(qū)“下沉”，為技術(shù)大循環(huán)建立更順暢的通道。新興前沿技術(shù)所形成的新業(yè)態(tài)，對技術(shù)要素具有較強的網(wǎng)絡(luò)集聚和地理依附性，客觀上會限制發(fā)達地區(qū)向其他地區(qū)的技術(shù)擴散。因此，必須創(chuàng)新地區(qū)間圍繞技術(shù)要素的競爭機制，在發(fā)達地區(qū)形成技術(shù)擴散的內(nèi)在激勵機制，促進技術(shù)向欠發(fā)達地區(qū)下沉。充分借鑒和推廣深汕經(jīng)濟合作區(qū)的模式，加強資源配置、規(guī)劃建設(shè)、管理模式等方面的制度創(chuàng)新，以更大的改革力度支持發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)共建技術(shù)集群，推動技術(shù)要素在地區(qū)間流動，形成良性循環(huán)。進一步改革東西部地區(qū)對口支援和對口協(xié)作的機制，基于高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟布局的新要求，盡快啟動實施新一輪以技術(shù)援助為引領(lǐng)的地區(qū)間協(xié)作規(guī)劃，加快新一代技術(shù)要素的擴散。加快科技特派員制度的創(chuàng)新，擴大科技特派員的規(guī)模和覆蓋地區(qū)，除了農(nóng)村地區(qū)之外，要盡快將欠發(fā)達地區(qū)的城市轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)型納入政策支持范圍，帶動更寬領(lǐng)域的新技術(shù)向更廣泛的地區(qū)滲透擴散。

第四，依托區(qū)域發(fā)展的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，在相對落后或轉(zhuǎn)型困難地區(qū)創(chuàng)造廣泛的新技術(shù)應(yīng)用場景，以需求帶動技術(shù)要素向欠發(fā)達地區(qū)的流動。目前，制約中國技術(shù)要素大循環(huán)的關(guān)鍵除了欠發(fā)達地區(qū)技術(shù)吸納能力較低之外，還與其轉(zhuǎn)型滯后，對新技術(shù)、新產(chǎn)品無法形成有效需求有關(guān)。而新一代技術(shù)要素更多是通用技術(shù)或者賦能技術(shù)，可應(yīng)用在高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的每一個領(lǐng)域。因此，在政策供給層面，需要從更廣泛的意義上理解“技術(shù)要素”，以欠發(fā)達地區(qū)或轉(zhuǎn)型困難地區(qū)為整體，面向其未來數(shù)字化轉(zhuǎn)型、能源轉(zhuǎn)型、綠色轉(zhuǎn)型等方面的需求，依托智慧城市、低碳城市、生態(tài)城市、智慧鄉(xiāng)村等綜合性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，拓寬政策工具選擇的范圍，創(chuàng)造出更多面向新興技術(shù)的應(yīng)用場景和有效需求。這是實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)技術(shù)循環(huán)的前提條件和關(guān)鍵的政策著力點。

（作者孫志燕系國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員）