就行政審批而言，改革的任務(wù)不是要徹底予以廢除，而是確保其符合公共利益。圖為2015年的廣東中山市行政服務(wù)中心，這里實(shí)行“一站式審批”，集中了35個(gè)部門(mén)、600個(gè)行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)。

一、導(dǎo)言

在國(guó)家行政體制改革的熱潮中，行政審批呈越改越少之勢(shì)，也出現(xiàn)了要徹底廢除行政審批的主張。還有學(xué)者提出，尋租腐敗多因行政審批過(guò)多過(guò)濫造成。我們到底需不需要行政審批，成了理論界與實(shí)務(wù)工作部門(mén)有爭(zhēng)論的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，需要仔細(xì)研究行政審批的積極作用、消極作用，其產(chǎn)生、發(fā)展、可能的正面功能、負(fù)面危害等，均可由行政管制的一般性和復(fù)雜性演繹而來(lái)。借鑒一般意義上的行政管制等方面的研究結(jié)果，結(jié)合行政審批導(dǎo)致尋租腐敗的相關(guān)研究，可避免我們以管中窺豹的方式看待行政審批改革，可給改革設(shè)計(jì)者提供更多的啟發(fā)和思考?！叭鎻膰?yán)治黨、反腐”是十九大報(bào)告提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀保證，行政審批導(dǎo)致的腐敗尋租不容小覷。

西方的經(jīng)典管制理論認(rèn)為市場(chǎng)會(huì)失靈（失?。胄姓苤瓶梢约m正市場(chǎng)失靈（失?。?，使扭曲的資源配置重新達(dá)到帕累托最優(yōu)。然而，行政管制在許多方面是市場(chǎng)參與者之間的一個(gè)討價(jià)還價(jià)過(guò)程。政府、公務(wù)人員、經(jīng)濟(jì)中的賽局參與者、公民，這四方是在一個(gè)制度化的環(huán)境中相互影響、相互作用、各有其利益的。西方國(guó)家往往把行政審批作為制度的補(bǔ)充措施，認(rèn)為行政審批是解決市場(chǎng)外部性的必要手段，一旦可以將外部性內(nèi)部化，就應(yīng)當(dāng)放棄行政審批，而管制不當(dāng)?shù)淖畲髳汗褪菍ぷ飧瘮〗灰?。也就是說(shuō)，原本以公共利益為導(dǎo)向的管制，卻滑向管制捕獲。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan，1919—2013）將政府行為納入經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究框架，分析個(gè)人在政治市場(chǎng)中的決策。他認(rèn)為，政府失敗的根本原因在于政治市場(chǎng)存在缺陷，政府管制自然也不例外。

二、管制理論

行政審批的理論源泉是西方的管制理論。就管制主體來(lái)看，可分為政府管制和非政府管制兩大類(lèi)。本文不涉及非政府管制，以下只討論政府管制。政府管制也可以稱為公共管制、行政管制，本意是糾正市場(chǎng)失靈，然而政府自身也會(huì)失靈。尋租理論剛好驗(yàn)證了美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思（Douglass C.North，1920—2015）對(duì)政府失靈或失敗的描?。赫谥铝τ诩m正市場(chǎng)失敗的同時(shí)，也經(jīng)常會(huì)引發(fā)自身失敗，即政府失敗，尤為重要的是，政府失敗的后果非常有可能比市場(chǎng)失敗更為嚴(yán)重。

從一般意義上來(lái)說(shuō)，管制是普遍存在的。自有人類(lèi)社會(huì)組織以來(lái)就有管制，最早的管制可以追溯到原始部落時(shí)期。當(dāng)前對(duì)政府管制的研究源于現(xiàn)代政府理論。無(wú)論是政治哲學(xué)家霍布斯（Thomas Hobbes，1588—1679）所稱的“利維坦”、哲學(xué)家洛克（John Locke，1632—1704）所稱的“共同體”，還是經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密（Adam Smith，1723—1790）所稱的“社會(huì)人”，都是建立在“發(fā)達(dá)國(guó)家政府”的基礎(chǔ)概念之上的，承認(rèn)了大“公”的存在，以及個(gè)體為了尋求政治保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)個(gè)人權(quán)利的部分放棄。換句話說(shuō)，公共利益的存在是不可否認(rèn)的，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)里假設(shè)的純“個(gè)人利益”和“自由選擇”不能完全成立。

在現(xiàn)代社會(huì)，人們被迫放棄他們?cè)谧匀粻顟B(tài)下?lián)碛械慕^對(duì)選擇權(quán)，接受了共同體的保護(hù)和法則，所能做的就是追求這些法則的公平、公正和執(zhí)行效率?？v觀世界近三百年來(lái)的發(fā)展歷程，政府在職能方面有一個(gè)明顯但相對(duì)緩慢的擴(kuò)張和改進(jìn)過(guò)程。發(fā)生在19世紀(jì)英、德等國(guó)殘酷的資本原始積累，遭到社會(huì)主義者的強(qiáng)烈譴責(zé)，也促使這些國(guó)家的政府進(jìn)行反思，在規(guī)范市場(chǎng)、勞動(dòng)保護(hù)、保障婦女兒童權(quán)益，以及教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安等方面進(jìn)行改進(jìn)，各國(guó)政府開(kāi)始大規(guī)模介入宏觀經(jīng)濟(jì)管理和基本公共服務(wù)供給。

本文討論行政審批的存廢問(wèn)題，所以將從存廢兩個(gè)方面分別論述。

（一）以公共利益為核心的管制理論

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，基于公共利益的管制理論始終以正統(tǒng)身份居于政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心地位，其假設(shè)前提是，管制機(jī)構(gòu)代表公共利益。政府管制是從公共利益出發(fā)針對(duì)個(gè)人或集團(tuán)而制定規(guī)則，目的是為避免經(jīng)濟(jì)主體侵犯消費(fèi)者利益，如控制市場(chǎng)進(jìn)入，對(duì)價(jià)格進(jìn)行壟斷，對(duì)消費(fèi)者和勞工濫用權(quán)力，基于“霸王條款”提供服務(wù)，等。正因?yàn)槿绱?，政府?yīng)該代表公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定的理性計(jì)算。該管制思想符合“帕累托最優(yōu)”原則，不僅在經(jīng)濟(jì)上取得成效，而且推動(dòng)了整個(gè)社會(huì)的向善。

該理論把政府管制視為政府對(duì)社會(huì)公正及效率需求作出的仁慈的、無(wú)代價(jià)的、有效的回應(yīng)，是從公共利益出發(fā)而制定的管制：哪里有市場(chǎng)失靈，哪里就有政府相應(yīng)的干預(yù)。不可否認(rèn)，政府在處理市場(chǎng)失靈方面確實(shí)具備一定的優(yōu)勢(shì)。然而，按照此種邏輯，為應(yīng)對(duì)不可避免的市場(chǎng)失靈，旨在服務(wù)于公共利益的政府管制將變得無(wú)處不在。這招致了理論界的激烈批評(píng)。人們并不會(huì)想當(dāng)然地認(rèn)為政府是以公共利益為導(dǎo)向，而且政府宣稱為避免市場(chǎng)失靈而采取的很多管制政策最終卻犧牲了消費(fèi)者的利益，這大大削弱了該理論的吸引力，管制捕獲理論應(yīng)運(yùn)而生。

（二）以個(gè)人或集團(tuán)利益為核心的管制捕獲理論

與著眼于公共利益的管制理論相對(duì)的，是以美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·施蒂格勒（George Joseph Stigler，1911—1991）的理論為代表的管制捕獲理論（regulatory capture theory）。施蒂格勒認(rèn)為，國(guó)家可以提供給被管制者如下優(yōu)惠：一是政府直接的貨幣補(bǔ)貼，比如減免、退稅、稅金返還；二是政府通過(guò)控制許可證的數(shù)量限制或者禁止后來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)者；三是政府管制與本產(chǎn)業(yè)有替代或互補(bǔ)關(guān)系的行業(yè)和部門(mén)；四是政府管制價(jià)格，如實(shí)行固定價(jià)格。

該理論認(rèn)為，“捕獲”政府管制也就是促使政府進(jìn)行管制，推動(dòng)管制的要么是被管制對(duì)象自身（深受市場(chǎng)失敗的影響），要么是其他有可能從管制中獲益的人（比如因依法納稅而相較于逃稅企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力更低的企業(yè)）。換言之，政府管制與其說(shuō)是為社會(huì)公益的目的，毋寧說(shuō)是為幫助一個(gè)人或某一群人獲得好處的結(jié)果。這是管制俘獲理論的前提假設(shè)。由此看來(lái)，政府管制遂成為公權(quán)侵犯私權(quán)的利器，比如稅務(wù)人員利用強(qiáng)制征稅的權(quán)力與企業(yè)形成征納共謀的腐敗交易。如果政府管制源于受管制者的需要，這將在本質(zhì)上顛覆政府管制的目的，政府管制著眼于公共利益的說(shuō)法將不被承認(rèn)，政府管制存在的必要性也將遭到否定。

眾所周知，國(guó)家擁有資源的配置權(quán)力，當(dāng)這種通過(guò)政府配置得來(lái)的資源能夠給部分企業(yè)帶來(lái)收益的時(shí)候，后者就會(huì)趨之若鶩。誠(chéng)然，政府管制在某些時(shí)候可能會(huì)給部分企業(yè)帶來(lái)一些收益，但這并非政府管制的初衷，充其量不過(guò)是管制的利益機(jī)制效應(yīng)而已。以芝加哥學(xué)派為首的管制捕獲理論反對(duì)政府管制，這一理論至少是為政府制定和實(shí)施管制政策提出了警告。

公共利益管制理論和管制捕獲理論是管制理論譜系的兩極，現(xiàn)實(shí)中很難找到只著眼于公共利益的管制或只著眼于個(gè)人或集團(tuán)壟斷利益的管制，二者的界限往往很難劃清。需要指出的是，上述有關(guān)管制的兩個(gè)理論都存在缺陷。一種更易被接受的觀點(diǎn)是：只要存在自然壟斷，自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被扭曲，就需要有政府管制以保護(hù)消費(fèi)者利益。應(yīng)當(dāng)引起注意的是，當(dāng)前為實(shí)現(xiàn)公共利益目的管制在實(shí)踐當(dāng)中總是不可避免地滑向管制捕獲一極，不能不說(shuō)是遺憾。

三、我國(guó)行政審批現(xiàn)狀

行政審批是政府管制的一種具體形式。在我國(guó)，行政審批帶來(lái)諸多弊端顯而易見(jiàn)的，比如審批過(guò)多過(guò)濫、職責(zé)交叉，造成行政效率低下、“權(quán)力最大化、責(zé)任最小化”的實(shí)踐效果，等，這里不再贅述。不可否認(rèn)的是，諸多隱藏在表象之下的弊端實(shí)實(shí)在在影響著發(fā)展，比如：

首先，一些審批部門(mén)只重審批、不重監(jiān)管，甚至各相關(guān)部門(mén)間爭(zhēng)奪審批權(quán)，但當(dāng)審批造成不當(dāng)后果時(shí)又互相推諉責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)審批尚缺乏嚴(yán)格監(jiān)管和責(zé)任義務(wù)劃分，一旦出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)審批、越權(quán)審批、當(dāng)批不批甚至違法審批等情況，竟很難對(duì)責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人進(jìn)行追究。這就使得很多部門(mén)熱衷于審批。

呈現(xiàn)在我們面前的往往是，審批的部門(mén)和主管審批的人很多，而真正為審批負(fù)責(zé)的人很少。為完成一項(xiàng)審批，政府公務(wù)部門(mén)往往要出動(dòng)多批人馬前往企業(yè)檢查，出了問(wèn)題要集體負(fù)責(zé)，但集體負(fù)責(zé)意味著在一定程度上個(gè)人不必負(fù)責(zé)。此外，對(duì)審批行為的后續(xù)監(jiān)管乏力，審批通過(guò)意味著被審批對(duì)象具備了終身的合法性，日后出了問(wèn)題再不需要有人擔(dān)責(zé)。更有甚者，審批權(quán)被當(dāng)成“搖錢(qián)樹(shù)”，審批已經(jīng)失去了政府為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行管制的初衷，反而成了一種壟斷的收費(fèi)渠道，甚至純?yōu)槭召M(fèi)而審批，審批者根本不管審批事宜是否適當(dāng)、是否合法、是否真正應(yīng)該通過(guò)審批。

而當(dāng)被審批過(guò)的事宜發(fā)生事端，有關(guān)部門(mén)只是挖掘該事宜是否經(jīng)過(guò)審批，是否符合程序，似乎經(jīng)過(guò)審批且程序合格，審批部門(mén)就不用再承擔(dān)責(zé)任。這種對(duì)審批的問(wèn)責(zé)（免責(zé)）機(jī)制鼓勵(lì)了不負(fù)責(zé)任的審批權(quán)被濫用，更進(jìn)一步導(dǎo)致了各部門(mén)對(duì)審批權(quán)的爭(zhēng)奪，擴(kuò)大了審批的權(quán)限和范圍。這樣一來(lái)，公務(wù)人員主動(dòng)尋租的機(jī)會(huì)就大大增加，還衍生出更多不負(fù)責(zé)任的審批。

可想而知，針對(duì)不負(fù)責(zé)任的審批，企業(yè)的上訪、申訴只會(huì)更多不會(huì)更少，然而在實(shí)際當(dāng)中，上訪或者申訴很難獲得滿意的結(jié)果。為避免處于劣勢(shì)，企業(yè)往往會(huì)主動(dòng)尋求負(fù)責(zé)審批人員的庇護(hù)，當(dāng)然這種庇護(hù)的獲得是有成本的。這就是我們常說(shuō)企業(yè)主動(dòng)尋租，無(wú)論是公務(wù)人員主動(dòng)設(shè)租還是企業(yè)主動(dòng)尋租，最終結(jié)果都是相互勾結(jié)完成尋租腐敗交易。

其次，審批如此繁瑣，何以引來(lái)各部門(mén)爭(zhēng)奪？最好的解釋就是權(quán)力可以用來(lái)交換資源，也就是我們常說(shuō)的“權(quán)力尋租”。那么，行政審批如何將“權(quán)力”與“資源”整合到一起呢？由于我國(guó)相關(guān)的法律體系還不太完善，公務(wù)人員被賦予較大的行政審批權(quán)和酌情自由裁量權(quán)，加之優(yōu)惠政策的適用標(biāo)準(zhǔn)模糊，行政審批基本上沒(méi)有一定之規(guī)，結(jié)果就是，“自由裁量”完全可以幫助“權(quán)力”和“資源”聯(lián)姻。

從現(xiàn)象上說(shuō)，行政審批權(quán)就是一種酌情自由裁量權(quán)：在實(shí)踐中，行政審批是國(guó)家規(guī)定的制度，而“批”與“不批”是具體決策或者辦事的公務(wù)人員可以酌情裁量決定的，所以審批的結(jié)果往往是不確定的；審批的時(shí)限也可以人為調(diào)整，可以走“綠色通道”，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)審批，也可以走漫長(zhǎng)的所謂正規(guī)審批程序；審批分類(lèi)更是界限不清，比如一些涉稅事宜，歸在相關(guān)的幾個(gè)類(lèi)別里似乎都可以，但是歸在不同類(lèi)別，能夠得到的待遇是不同的，這就需要被審批對(duì)象好好“動(dòng)腦筋”力爭(zhēng)使自己的事能夠被劃分到對(duì)自己最有利的類(lèi)別當(dāng)中。如果企業(yè)通過(guò)“處關(guān)系”在行政審批過(guò)程中獲得了自身本不該獲得的可以享受某些政策優(yōu)惠的身份，那么可想而知，腐敗交易已經(jīng)在神不知鬼不覺(jué)的情況下，悄悄完成了。

所以說(shuō)，審批權(quán)越大，能交換的資源就越多，也就是說(shuō)審批者尋租腐敗的機(jī)會(huì)就越大，這是“部門(mén)利益單位化、單位利益?zhèn)€人化、個(gè)人利益金錢(qián)化”的發(fā)生機(jī)制。越不能倡導(dǎo)公共利益、越扭曲自由競(jìng)爭(zhēng)、問(wèn)責(zé)機(jī)制越差的審批，越會(huì)導(dǎo)致更多的審批權(quán)力濫用，這也是當(dāng)前行政審批制度導(dǎo)致“尋租腐敗”的最好詮釋。

可以這樣說(shuō)，在制度建設(shè)不到位，自由裁量彈性過(guò)大的情況下，哪里有審批權(quán)，哪里就有審批權(quán)濫用，哪里就有公務(wù)人員尋租腐敗。這是一個(gè)完整的尋租腐敗鏈條。

四、體制演變中行政管制滋生尋租腐敗

我國(guó)于2001年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)著力進(jìn)行了以精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和規(guī)范審批過(guò)程為主要內(nèi)容的改革。原有的行政審批制度是體制轉(zhuǎn)型中行政計(jì)劃指導(dǎo)逐漸弱化時(shí)政府實(shí)行行政規(guī)制的權(quán)宜性措施，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中的過(guò)渡性制度安排。相當(dāng)多審批事項(xiàng)缺乏法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，審批條件模糊，帶有很大的隨意性和盲目性。這種復(fù)雜低效的行政審批已經(jīng)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性和效率性要求，所以行政審批制度改革迫在眉睫。

針對(duì)行政審批制度存在的問(wèn)題，2001年9月，國(guó)務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組（下簡(jiǎn)稱“審改組”），標(biāo)志著改革工作全面啟動(dòng)，至2012年的改革舉措如表1所示。

至2012年，國(guó)務(wù)院十年中分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。這一輪行政審批改革的成效有目共睹，國(guó)際性反腐敗組織“透明國(guó)際”（Transparency International）發(fā)布的全球腐敗指數(shù)（Corruption Perceptions Index）排名顯示，我國(guó)的排名正在改進(jìn)中。盡管這樣的排名未必準(zhǔn)確，但依舊印證了我國(guó)行政審批改革的成績(jī)，如表2所示。

全球腐敗指數(shù)自1995年開(kāi)始發(fā)布，采用十分制統(tǒng)計(jì)計(jì)算，但 2012年的統(tǒng)計(jì)計(jì)算方法采用百分制，報(bào)表顯示是39，為了便于比較，把2012年百分制的39換算成以往通用的十分制3.9，特此說(shuō)明。腐敗指數(shù)得分越低，在世界排名越靠后，表示該國(guó)家（地區(qū)）的腐敗程度越嚴(yán)重。數(shù)據(jù)來(lái)源：透明國(guó)際（www.transparency.org）。

我們知道，管制是一種有效力的“進(jìn)入壁壘”。作為管制的一種，審批通過(guò)了，意味著可以進(jìn)入，審批未通過(guò)，意味著不能進(jìn)入。既然審批的通過(guò)與否由行政機(jī)關(guān)決定，這就為公務(wù)人員提供了行使配置該項(xiàng)資源的權(quán)力的機(jī)會(huì)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入取決于從事該行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和平均收入，這兩個(gè)變量反映了該行業(yè)的總收入。行業(yè)收入大體上是成功的政治行動(dòng)可能產(chǎn)生的報(bào)酬的指數(shù)，發(fā)放執(zhí)照的數(shù)量與受管制行業(yè)的均衡收入成比例。對(duì)一種行業(yè)所提供的服務(wù)的需求彈性越小，則管制越能提高來(lái)自該行業(yè)的收入。

回顧中國(guó)行政體制的改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，放松管制減少了尋租腐敗空間。

新中國(guó)成立后，從資源配置到生產(chǎn)領(lǐng)域，我國(guó)曾嚴(yán)格實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由于政府通過(guò)管制手段直接控制各種經(jīng)濟(jì)資源的分配，在這種體制下，公務(wù)人員、個(gè)人或企業(yè)很難從尋租中獲得利益，缺乏尋租動(dòng)機(jī)。1978年改革開(kāi)放以后，我國(guó)從封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，在許多方面政府已開(kāi)始逐步放松或放棄對(duì)大多數(shù)行業(yè)的管制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面在逐漸形成。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和改革深化，許多領(lǐng)域的行政管制格局被打破，形成了競(jìng)爭(zhēng)局面。管制策略，或放松管制的策略的轉(zhuǎn)移途徑，也表現(xiàn)出不同時(shí)期、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政府介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不同程度等多重影響因素作用下的豐富多樣的演化途徑。

在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)成熟的地方，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)經(jīng)歷了從管制向放松管制轉(zhuǎn)變的階段。眾所周知，行政管制在特定的制度環(huán)境下滋生腐敗。改革開(kāi)放后，隨著管制的放松，市場(chǎng)機(jī)制趨于完善，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)活力。由于尋租腐敗是市場(chǎng)化不徹底的產(chǎn)物，所以放松管制可以被認(rèn)為是治愈尋租腐敗的良藥。但放松管制不是放之四海而皆準(zhǔn)的靈藥，確實(shí)存在一些管制不可或缺的情境。

五、行政審批不可或缺

同樣，我們也不能武斷得出只要有管制就會(huì)有尋租腐敗的結(jié)論。管制機(jī)制本身本來(lái)可以成為實(shí)現(xiàn)公共利益的杠桿，當(dāng)然也極易淪為個(gè)別公務(wù)人員、企業(yè)侵占公利的工具，管制的積極作用不應(yīng)被不當(dāng)管制的消極作用所抹殺。

管制的積極作用與消極作用之間的界限往往相當(dāng)模糊，有時(shí)候二者兼而有之，這個(gè)時(shí)候需要慎重評(píng)判其積極作用和消極作用，權(quán)衡二者之間的取舍。如果說(shuō)放松管制減少了尋租腐敗，那么放松的一定是那種導(dǎo)致政府失靈的管制捕獲，而不是旨在糾正市場(chǎng)失靈、自然壟斷、負(fù)外部性、信息不對(duì)稱等弘揚(yáng)公共利益的管制，后者永遠(yuǎn)都是必須、必要的。

如上所述，在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，很多管制違背了政策制定者矯正市場(chǎng)失靈、幫扶弱勢(shì)群體、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的初衷，成為某些公務(wù)人員和企業(yè)侵犯公共利益的合法保護(hù)。盡管行政審批有此種種弊端，但是必要、適度的行政審批仍然是必須的。行政審批就如同為了維護(hù)共同體和諧有序發(fā)展的制度保證。下面我們來(lái)看一個(gè)簡(jiǎn)單的例子——稅務(wù)年檢，可讓稅務(wù)年檢告訴我們是否需要行政審批。

稅務(wù)年檢要求企業(yè)提供與之相關(guān)的所有證件。如果一個(gè)企業(yè)別有用心，那么即使天天檢查也不能阻止其做壞事，但是對(duì)以持續(xù)經(jīng)營(yíng)為目的的企業(yè)，年檢確實(shí)可以起到給企業(yè)把關(guān)的作用。收了對(duì)方貨款就跑的企業(yè)并不多見(jiàn)，畢竟年檢的作假成本很高，絕大多數(shù)企業(yè)還是會(huì)以長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)取得信譽(yù)、擴(kuò)大生產(chǎn)從而獲得更多利潤(rùn)為目的。

假設(shè)年檢靠企業(yè)自愿，沒(méi)有稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)制。我們可分別從市場(chǎng)調(diào)整和集體調(diào)整的角度分析比較企業(yè)參與年檢的可能性和企業(yè)年檢成本。

（一）市場(chǎng)調(diào)整

年檢保護(hù)了通過(guò)年檢的企業(yè)，同時(shí)也減少了轄區(qū)內(nèi)其他企業(yè)和個(gè)人被未通過(guò)年檢、沒(méi)有資質(zhì)信用的企業(yè)欺騙的可能性。如果在一個(gè)轄區(qū)內(nèi)只有一個(gè)企業(yè)未接受年檢，那么毫無(wú)疑問(wèn)，這個(gè)企業(yè)在轄區(qū)內(nèi)的所有合作伙伴都是已通過(guò)年檢的企業(yè)。

首先來(lái)看一個(gè)不連續(xù)的例子。假定通過(guò)年檢的企業(yè)在當(dāng)年都會(huì)珍惜年檢的高昂成本并且守法經(jīng)營(yíng)。如果有企業(yè)沒(méi)接受年檢，那么這個(gè)未接受年檢的企業(yè)會(huì)由于轄區(qū)內(nèi)接受年檢企業(yè)數(shù)量的增多而受益，也就是說(shuō)其被騙的幾率會(huì)隨之下降。圖1的縱軸表示成本，這要么是年檢成本，要么是經(jīng)過(guò)適當(dāng)計(jì)算得出的與被騙的損失相當(dāng)?shù)念A(yù)計(jì)成本；橫軸表示轄區(qū)內(nèi)已通過(guò)年檢的企業(yè)數(shù)量占全部企業(yè)數(shù)量的百分比。假定轄區(qū)是封閉的。

對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，年檢的成本表示為OB，預(yù)期被未通過(guò)年檢的企業(yè)欺騙的成本由曲線I表示，該曲線可稱為“外部經(jīng)濟(jì)性曲線”。

圖1 市場(chǎng)調(diào)整下的均衡。

假定所有企業(yè)的決定都可以同時(shí)做出，在這個(gè)簡(jiǎn)單的系統(tǒng)內(nèi)就不存在穩(wěn)定均衡的位置。起初，如圖1所描述，當(dāng)轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)都通過(guò)年檢時(shí)，沒(méi)有企業(yè)會(huì)被騙，成本為零。而一旦決定做出之后，所有企業(yè)都會(huì)因其他企業(yè)均通過(guò)年檢而受益，某個(gè)企業(yè)自己不年檢也不會(huì)存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為降低經(jīng)營(yíng)成本，不年檢可能會(huì)更劃算，該企業(yè)會(huì)出于理性考慮而不參加年檢。某企業(yè)是否自愿參加年檢的決策取決于其被騙的成本與參加年檢的成本孰高孰低。

圖1中，E是均衡位置。在這個(gè)位置上，已通過(guò)年檢的企業(yè)和未通過(guò)年檢的企業(yè)的百分比處于大致相等的情形。那些預(yù)期被騙的企業(yè)要付出的成本等于年檢成本。E點(diǎn)表示當(dāng)每個(gè)企業(yè)獨(dú)自行動(dòng)時(shí)的群體均衡位置。盡管企業(yè)的行動(dòng)是彼此獨(dú)立的，但它們確實(shí)考慮到了自身行為中的外部經(jīng)濟(jì)性。某個(gè)企業(yè)在曲線I上的位置不取決于它自己的行為，而取決于轄區(qū)中所有其他企業(yè)的行為。E點(diǎn)成為其做出自己決定的基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們不能確定哪些企業(yè)會(huì)被未通過(guò)年檢的企業(yè)欺騙，哪些企業(yè)則不會(huì)。

（二）集體調(diào)整

假定該模型使用的條件沒(méi)有改變，在私人調(diào)整時(shí)達(dá)到的群體均衡位置可以與在集體調(diào)整時(shí)達(dá)到的群體均衡位置相比。同以前一樣，假定該轄區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)目的一致。集體行動(dòng)將如何影響單個(gè)企業(yè)所面臨的兩個(gè)成本函數(shù)呢？

如圖2所示，模型中的企業(yè)繳納同樣的年檢費(fèi)用，也可以這樣說(shuō)，每個(gè)企業(yè)的年檢成本一致。由此可得出一個(gè)成本函數(shù)T。T在圖2中從O延伸到B’。只有轄區(qū)內(nèi)每個(gè)企業(yè)都接受年檢時(shí)，企業(yè)的年檢成本才會(huì)等同于企業(yè)安全經(jīng)營(yíng)的實(shí)際成本支出。

圖2 集體調(diào)整下的均衡。

在集體調(diào)整的情況下，轄區(qū)內(nèi)已通過(guò)年檢的企業(yè)數(shù)量占總企業(yè)數(shù)量的百分比，會(huì)以某種隨機(jī)的方式?jīng)Q定后面企業(yè)要去接受年檢的百分比。這樣，無(wú)論集體決定如何，任何后來(lái)的企業(yè)都有一定機(jī)會(huì)與已經(jīng)接受年檢的企業(yè)進(jìn)行交易。在得出集體組織的外部經(jīng)濟(jì)性曲線時(shí)，必須考慮這個(gè)事實(shí)。對(duì)每個(gè)參與年檢的企業(yè)來(lái)講，都有可能計(jì)算出相應(yīng)的被騙預(yù)期成本。當(dāng)個(gè)體參與集體決策過(guò)程時(shí)，這些成本將變得與企業(yè)自身相關(guān)。由于不論在哪種百分比的水平上，某個(gè)后來(lái)的企業(yè)與接受年檢的企業(yè)進(jìn)行交易的概率均為正值，假定該模型的基本參數(shù)保持不變，集體的外部經(jīng)濟(jì)性曲線如圖2中的I’所示，將位于圖1整個(gè)范圍中的相似曲線I之下。

利用圖2中的兩個(gè)成本函數(shù)I’和T，描述集體組織中的群體均衡就變得可能了。這個(gè)位置并不是由兩個(gè)曲線的交叉點(diǎn)表示。而且在集體調(diào)整模型中，總成本曲線與在市場(chǎng)調(diào)整模型中不同，企業(yè)可以通過(guò)某種政治投票的方法為這個(gè)“群體”選擇位置。對(duì)于單個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，最佳位置由總成本曲線I’+T的低點(diǎn)（即E’）表示，這個(gè)低點(diǎn)得自這兩個(gè)要素的縱向和。集體均衡在市場(chǎng)調(diào)整達(dá)到的均衡位置的右下方。也就是說(shuō)，集體調(diào)整產(chǎn)生了比獨(dú)立調(diào)整或市場(chǎng)調(diào)整更高的年檢程度、更低的個(gè)人成本，而集體調(diào)整是通過(guò)強(qiáng)制的年檢來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

由此，我們看到稅務(wù)部門(mén)強(qiáng)制年檢對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是必須、必要的，由于人們?cè)诮?jīng)濟(jì)上的相互依賴，管制使得許多經(jīng)濟(jì)行為具有可預(yù)測(cè)性、可靠性和穩(wěn)定性。然而，管制的選擇應(yīng)以盡量不扭曲經(jīng)濟(jì)為宜，即盡量不干預(yù)有效的市場(chǎng)決策，將管制的“過(guò)度負(fù)擔(dān)”減小到最低。

通過(guò)以上分析我們也可看到，行政審批并非可以一概否定，毫無(wú)疑問(wèn)，我們的制度有效供給之中，需要適當(dāng)?shù)男姓徟?/p>

六、結(jié)論

近幾年來(lái)，學(xué)界對(duì)廢除行政審批制度的呼聲一浪高過(guò)一浪，似乎行政審批的功能只是擾亂正常的市場(chǎng)，破壞經(jīng)濟(jì)的和諧有序發(fā)展。此外，隨著行政審批數(shù)目的減少，尋租腐敗的公務(wù)人員的數(shù)量也確呈減少之勢(shì)。即便如此，仍然不能簡(jiǎn)單武斷地認(rèn)為行政審批應(yīng)該徹底退出歷史舞臺(tái)。

其實(shí)，行政審批就是一劑疫苗，沒(méi)有它疾病會(huì)泛濫，如果嚴(yán)格按照要求生產(chǎn)、保存、使用，則有利而無(wú)害。但原本為了阻止人類(lèi)得病的疫苗事實(shí)上也確實(shí)會(huì)發(fā)生損害人體健康甚至奪人性命的事故。是利用疫苗防疫的理念出了問(wèn)題嗎？不是的，人類(lèi)永遠(yuǎn)都需要疫苗防疫。當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了蕭條、通貨膨脹、樓市過(guò)熱等情況，當(dāng)三聚氰胺奶粉、地溝油、毒疫苗橫行的時(shí)候，政府都會(huì)重新強(qiáng)調(diào)審批或者變相審批的重要性。血的教訓(xùn)再一次告訴人們，審批仍是有必要性的。

當(dāng)前精簡(jiǎn)審批的呼聲反映了正確的改革取向，但如不形成全面的理性認(rèn)識(shí)框架，會(huì)使得行政審批改革陷入走極端境地。沒(méi)有行政審批，毫無(wú)疑問(wèn)市場(chǎng)也會(huì)得病，只有使用得當(dāng)，才能解決市場(chǎng)自身不能解決的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

以公共利益為核心的管制理論認(rèn)為，政府應(yīng)該代表公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定的理性計(jì)算，該管制思想符合“帕累托最優(yōu)”原則，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)完善。然而，當(dāng)管制機(jī)構(gòu)實(shí)際代表的是某一個(gè)人或某一群人利益的時(shí)候，管制就變成了公權(quán)侵犯私權(quán)的利器，比如前文所指的公務(wù)人員與企業(yè)共謀尋租腐敗交易。由行政審批的一般性和復(fù)雜性可知，當(dāng)前行政審批存在的“真問(wèn)題”是：初衷以公共利益為導(dǎo)向的行政審批可能淪為個(gè)別人為私利侵占公利的手段，公共部門(mén)與企業(yè)可能形成尋租腐敗共謀關(guān)系。

所以說(shuō)，就行政審批而言，改革的任務(wù)不是要徹底予以廢除，而是確保行政審批符合公共利益；只有當(dāng)行政審批背離了實(shí)現(xiàn)公共利益的初衷，轉(zhuǎn)而成為利益集團(tuán)侵奪公共利益的合法庇護(hù)，那么這樣的行政審批才應(yīng)該被精簡(jiǎn)或者說(shuō)廢除。

如果說(shuō)，當(dāng)前的行政審批制度在某些領(lǐng)域發(fā)揮了消極的作用，助長(zhǎng)了公務(wù)人員的尋租腐敗，那么應(yīng)該盡快加以修正和彌補(bǔ)相關(guān)的制度，決不能任其發(fā)展隨著時(shí)間的推移徹底動(dòng)搖企業(yè)對(duì)行政審批制度的信心。施蒂格勒在論證政府管制導(dǎo)致尋租的同時(shí)，也不得不承認(rèn)政府在一國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中具有不可替代的作用，通過(guò)政府的資源配置功能而不是單純靠市場(chǎng)去干預(yù)經(jīng)濟(jì)，往往會(huì)使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率更高。施蒂格勒并沒(méi)有全盤(pán)否定管制，他提出了管制變革的方向：不該由政府管制的領(lǐng)域，政府就該盡快退出，讓企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中配置資源；在政府管制能夠糾正市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府亦該遵循效率的原則，與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜，改革管制方式，實(shí)現(xiàn)最佳管制。

由于市場(chǎng)自身不可避免的缺陷，根本否定政府管制是不合理也不現(xiàn)實(shí)的，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何合理設(shè)定行政審批的限定、程序和制約機(jī)制。政策制定者應(yīng)著眼于促進(jìn)公共利益的目的，因地制宜設(shè)定行政審批制度，管制與自由競(jìng)爭(zhēng)并用，盡量給企業(yè)更多的選擇，以良好的高標(biāo)準(zhǔn)法制化營(yíng)商環(huán)境（企業(yè)的“負(fù)面清單”和政府部門(mén)的“正面清單與責(zé)任清單”是很好的制度建設(shè)原則）保障和諧健康的經(jīng)濟(jì)秩序，力求使尋租腐敗無(wú)所遁形。

（本文原刊于《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期，原題：“公共利益視角下關(guān)于行政審批存廢的認(rèn)知框架”。略去注釋和參考文獻(xiàn)，由作者對(duì)正文進(jìn)行適量改寫(xiě)。經(jīng)授權(quán)刊用。）