人們開始越來越依賴地圖軟件來選擇出行路徑，甚至?xí)蕾囓浖磉x擇出門時間或者決定是否乘坐公交。估算出行所需的時間，而非認(rèn)路導(dǎo)航，成為了這些軟件的主要賣點(diǎn)，交通越擁堵，這些軟件的價值越大。這也揭示了人們出行的一個基本需求，要有可靠的時間預(yù)測。因此，擁堵的治理，本質(zhì)是解決可靠性的問題。

為什么會產(chǎn)生擁堵

快速城市化是擁堵產(chǎn)生的一個原因。我國歷史上最大規(guī)模的快速城市化，是規(guī)劃業(yè)未曾遇到過的現(xiàn)象，而對未來的預(yù)測也在摸索行進(jìn)中，有些會遵從地方長官的愿望。城市中產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的發(fā)展，是傳統(tǒng)規(guī)劃從業(yè)者難以預(yù)測的內(nèi)容，因此，許多城市出現(xiàn)了職住嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象。雖然，十幾年積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，正在逐步彌補(bǔ)這些結(jié)構(gòu)性缺陷，但是由于缺陷的嚴(yán)重性，導(dǎo)致彌補(bǔ)需要更長的時間。

規(guī)劃和設(shè)計對擁堵的影響，不僅僅帶來結(jié)構(gòu)性問題，還產(chǎn)生了一些堵點(diǎn)亂點(diǎn)，如快速路互通密布，致使出入口間距較近，司機(jī)難以從容地分流、合流和交織，帶來一些節(jié)點(diǎn)上的擁堵；又如路線設(shè)計不合理，使車道數(shù)嚴(yán)重不平衡，路段和交叉口車道數(shù)差別很大，司機(jī)選擇和變道困難從而造成遲滯。這些現(xiàn)象在我國城市里經(jīng)常出現(xiàn)，每處節(jié)點(diǎn)或路段也許都滿足規(guī)范，但連接起來卻會形成堵點(diǎn)亂點(diǎn)。

規(guī)劃、設(shè)計帶來的擁堵，有的因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)規(guī)范不適合社會發(fā)展，也有的因?yàn)閺臉I(yè)者自身能力和經(jīng)驗(yàn)不足，需要用時間來逐步改善。除此之外，擁堵的原因還有天氣、交通事件（如事故施工作業(yè)）、交通控制不合理、大型活動等原因。

天氣的變化，尤其是災(zāi)害性天氣（如下雪冰凍或者大霧天），會對城市交通造成很大的影響。一些脆弱的城市路網(wǎng)，甚至無法應(yīng)對突如其來的暴雨。據(jù)國內(nèi)媒體報道，一次中等雨量，曾導(dǎo)致某特大城市產(chǎn)生了10小時的交通擁堵。

在一些統(tǒng)計里，交通事件占擁堵發(fā)生原因的比例超過70%。交通事件包括路邊?？康热恕l(fā)生交通事故或者有施工作業(yè)等。交通事件的持續(xù)時間，會直接影響擁堵的嚴(yán)重程度，因此快速發(fā)現(xiàn)快速處理，可以消除很大比例的擁堵。

不過，路網(wǎng)和路段的冗余性不足或者對需求預(yù)計不足，經(jīng)常會讓一些正常的需求變成交通擁堵的原因，如接送孩子上學(xué)，往往會堵住一片區(qū)域。在一些文獻(xiàn)里，還將大型活動或者特定日子（如假日前后發(fā)生的特殊出行需求）歸入到交通事件里。因此，擁堵也如安全一樣，要預(yù)防。

對我國城市來講，交通控制不合理是擁堵或者秩序混亂的另一個原因，尤其在中小城市，路網(wǎng)容量足以應(yīng)付最高峰的流量，發(fā)生的大部分擁堵其實(shí)是因?yàn)橹刃蚧靵y形成，而秩序混亂則與交通控制不合理有密切的關(guān)系。我國許多城市，執(zhí)法應(yīng)用的設(shè)施（如路面上的攝像頭）投資已經(jīng)超過了交通控制設(shè)施的投資，在人力分配上，也偏向于智能交通的應(yīng)用。這就形成了依賴執(zhí)法或者似是而非的大數(shù)據(jù)，而非有效控制來治理擁堵的局面。

管理部門經(jīng)常會用車速慢、排隊長來形容擁堵，但這樣的描述并不準(zhǔn)確，擁堵的本質(zhì)是所有出行方式都不可靠，不可預(yù)期。高峰期間形成的車速慢、排隊長，如果能夠預(yù)期或者有其他選擇，老百姓是可以接受的，因此，不是當(dāng)前最迫切的治理對象。

如何監(jiān)測擁堵

人們對于可靠性的要求，是形成社會運(yùn)行的基本規(guī)則。由于不可靠，會形成許多經(jīng)濟(jì)上或者人際關(guān)系上的信任問題，譬如貨車的交貨時間，因擁堵形成的遲到，都會有后續(xù)的連鎖反應(yīng)。

因此，無論是否擁堵，對于交通狀況的監(jiān)測，是管理城市交通的基礎(chǔ)工作，也是大中城市必須要做的工作。除了一些特大城市有足夠的人才和資金，大部分城市還沒有或者難以系統(tǒng)監(jiān)測城市的交通。不過，一些企業(yè)卻有平臺對國內(nèi)的大部分城市進(jìn)行交通監(jiān)測，并提供預(yù)測，提高自己產(chǎn)品的價值和可信度。

高德、百度和滴滴都不約而同地使用了“高峰期間擁堵延時指數(shù)”來評價一個城市的擁堵情況，也用顏色在地圖上直觀表達(dá)，并得出了各城市排名。雖然有一些專業(yè)機(jī)構(gòu)對此質(zhì)疑，但因?yàn)檫@樣的指標(biāo)簡單易記，也貼近老百姓的感受?？梢?，評價城市擁堵，并不需要難以理解復(fù)雜的指標(biāo)，關(guān)鍵在于真實(shí)并且看得懂，能大致估計出行時間，就能受到歡迎。

因此，能提供可靠且看得懂的預(yù)測，是指標(biāo)能廣泛傳播的一種方法。

不過，這樣的指標(biāo)雖然直觀，但只能粗略地反應(yīng)了城市交通的大概，只有這樣的監(jiān)測對于治堵是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。老百姓需要的是出行所需要的預(yù)測時間；而管理者需要了解每日的數(shù)據(jù)變化，城市每個地點(diǎn)的交通運(yùn)行狀況，居民流動的規(guī)律等等，以便找到問題的原因，安排好整改的計劃。因此，城市需要的指標(biāo)更多。

現(xiàn)在使用的這些指數(shù)，無論是企業(yè)使用的擁堵延時指數(shù)，還是一些研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的擁堵指數(shù)，都不能反映出具體區(qū)域的問題，也不能反映出特定人群遇到的擁堵，仍然是圍繞著小汽車的應(yīng)用。因此，擁堵的監(jiān)測需要更多樣，也需要有能引導(dǎo)社會宜居、綠色的出行，而非過多的支持小汽車的使用。

譬如應(yīng)該增加反應(yīng)公共運(yùn)輸能力和通達(dá)性的指標(biāo)，督促公交的改進(jìn)，吸引公眾使用公共交通；還要增加主干道的擁堵情況指標(biāo)，增加貨運(yùn)情況指標(biāo)，停車情況的指標(biāo)等等。而監(jiān)測得到的結(jié)果將會影響決策，最終影響人力和資金的投入。

我國城市的資金并不算充足，有能力的城市應(yīng)該建設(shè)一個面向老百姓面向結(jié)果的監(jiān)測平臺。這樣可以避免決策錯誤，能將有限的資金投入到必須改進(jìn)的地方，總體上也會更節(jié)約高效，并增加城市居民整體的福利供給。而一些沒有足夠能力的城市或小城市，也應(yīng)尋求多元化的合作，借助第三方的力量逐步形成這樣的平臺。

監(jiān)測，是一項(xiàng)技術(shù)性較高的工作，也是治理擁堵的起步工作。

治理擁堵的三大方法

治理擁堵的方法，大致可以分為三類：增加供給、增強(qiáng)運(yùn)營能力、需求管理。簡單的描述不足以說明其含義，治理擁堵是涉及面很廣的城市綜合工作。

1）增加供給：增加新路、拓寬馬路

增加供給是政府管理部門治堵的傳統(tǒng)方法。然而，建設(shè)和拓寬需要資金和土地，增加供給來緩解擁堵的政策經(jīng)常會遇到現(xiàn)實(shí)中的困難。因此，大部分會通過不同運(yùn)輸方式的轉(zhuǎn)換，如建設(shè)公交專用道、在現(xiàn)有道路上增加軌道交通的建設(shè)，這樣在實(shí)施上遇到的困難較少且福利覆蓋面較大，是緩解擁堵的重要思路。

增加供給還包括路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的梳理，我國大部分城市仍然在擴(kuò)張，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象還很多，一些堵點(diǎn)亂點(diǎn)對路網(wǎng)的整體容量形成了極大限制。對路網(wǎng)中的堵點(diǎn)亂點(diǎn)的治理，往往能起到事半功倍的效果。

不過，對于堵點(diǎn)亂點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)和原因分析，卻是我國城市的弱項(xiàng)。許多表面上的堵點(diǎn)亂點(diǎn)，其原因可能并非像表面上看到的那樣，以至于在實(shí)施整改措施后，堵點(diǎn)仍未消除，卻帶來了更多的不適應(yīng)。

2）增強(qiáng)運(yùn)營能力：從既有路網(wǎng)著手

由于城市發(fā)展較快，現(xiàn)有路網(wǎng)往往是根據(jù)需求東一條西一條道路拼成的。而我國的城市道路規(guī)范，之前有很長時間沒有更新，之后的更新中，其要求和依據(jù)規(guī)范設(shè)計的道路，有許多仍不能適應(yīng)社會需求。因此，路網(wǎng)中有許多可以優(yōu)化的地方，可以通過對現(xiàn)有路網(wǎng)的修修補(bǔ)補(bǔ)，增大路網(wǎng)的容量?，F(xiàn)狀路網(wǎng)本身也需要經(jīng)常評估，調(diào)整一些路段的功能，挖掘出更多的容量來。

應(yīng)該與路網(wǎng)優(yōu)化同時進(jìn)行的，還有交通管理和控制的優(yōu)化。可以使用一些新技術(shù)減輕擁堵的程度，如形成單向運(yùn)行、接入管理、潮汐車道的措施。此外，提升交通控制技術(shù)的應(yīng)用也是增強(qiáng)運(yùn)營能力的手段。

在現(xiàn)有投資中，較多投入在智能交通中，而控制的基本手段（如交通標(biāo)志、標(biāo)線、信號控制）的投資非常有限，尤其在能力建設(shè)上（如管理團(tuán)隊和外包力量）不注重交通控制的專業(yè)性。現(xiàn)在，經(jīng)常會關(guān)注控制措施是否符合規(guī)范，其實(shí)，符合規(guī)范只是進(jìn)入了專業(yè)門檻，并不能解決問題。

因此，經(jīng)常會出現(xiàn)符合規(guī)范但不專業(yè)的措施，致使實(shí)施效果并不好。這形成了惡性循環(huán)，只能增加抓拍來執(zhí)法，然后司機(jī)為了躲避抓拍行駛異常，忽快忽慢或者在沒有抓拍的地方隨意變道?？刂茟?yīng)結(jié)合人性和需求，經(jīng)常出現(xiàn)違法的區(qū)域，意味著需求旺盛，一味尋求執(zhí)法，不阻止需求，只會使問題分散或隱蔽。

大部分的需求應(yīng)該被引導(dǎo)和控制，規(guī)則要被理解、接受并尊重，才會起到最佳效果，而非全部采用強(qiáng)制手段。

交通事件的管理也是我國城市的弱項(xiàng)。許多城市對事件發(fā)現(xiàn)遲、處理慢，交通事件占了大部分的道路資源，使擁堵擴(kuò)大。好的交通管理是基于優(yōu)秀的監(jiān)測能力和快速的處置流程。不著邊際地隨意應(yīng)用新科技，卻不改善流程、不改善交通控制，被浪費(fèi)的不僅僅是道路資源，還有老百姓的時間。

3）需求管理：抑制小汽車，管理土地使用

與其說是抑制小汽車出行，不如說是提高其他出行的性價比。這樣的方法有很多，如提高公共運(yùn)輸?shù)耐ㄐ行?，讓乘坐公交的時間短于開車的時間，這是改變旅行時間對比；還可以改變旅行費(fèi)用，提高個體定制化出行的成本，或者收取擁堵費(fèi)，或者減少小汽車車道數(shù)讓給公交車輛行駛。通過時間、金錢的杠桿，改變?nèi)藗兊倪x擇。也有的需求管理方法是鼓勵在家辦公，或者錯時上下班，需求管理的手段是減少出行需求，或者使需求分散、遷移。

土地使用管理則涉及城市整體管理的內(nèi)容，也面臨更多更復(fù)雜的局面。利用稅收政策、公共交通引導(dǎo)開發(fā)、土地政策等，將一些機(jī)構(gòu)和企業(yè)搬遷，減少城市中心的擁堵。

許多城市用各種方法來治理擁堵，有成功的，也有不成功的，還有的帶來問題，使城市競爭力下降。因此，方法不是關(guān)鍵，關(guān)鍵在于結(jié)果，要因地制宜地逐步緩解擁堵。

如何推動擁堵治理

對各城市的治堵工作進(jìn)行監(jiān)督、推動并考核，是一項(xiàng)符合我國國情的公共政策。這樣的政策，要注意以下幾點(diǎn)：

1）明確并區(qū)分考核對象

大到兩千萬以上人口的巨型城市，小到幾萬人口的小城鎮(zhèn)，擁堵現(xiàn)象在我國許多城市發(fā)生，但原因卻各有不同。因此，考核政策的組成要素會相差很大。

譬如，在一線城市，軌道交通承擔(dān)了主要通勤流量，擁堵可能出現(xiàn)在地鐵口，需要考核的重點(diǎn)是公共交通的方便、準(zhǔn)時和舒適。然而，對于一些小城市，公交的客流很少，人們通常使用自己的交通工具上下班，如果需要維持公交的方便且準(zhǔn)點(diǎn)準(zhǔn)時，會使城市背上很大的財政負(fù)擔(dān)，自然也會減少居民的其他福利。

此外，因?yàn)闅夂虻牟顒e和地形的影響，也會造成城市出行方式的差別。南方平原的中小城市，適合騎行自行車、電動自行車，而山區(qū)城市的居民可能更愿意乘坐公交。一個地區(qū)合適的交通政策，也許會是另一個地區(qū)造成擁堵的原因。因此，需要搞清楚考核對象，才能制定對應(yīng)的考核政策。

2）要有真實(shí)可靠的監(jiān)測方法

一些企業(yè)地圖軟件的城市擁堵排名，讓許多城市政府感到壓力，被排名第一堵城的城市，立即投入資源去改變交通面貌。雖然，這些企業(yè)做出來的排名榜被許多人詬病，有些人認(rèn)為其有所意圖，然而，地圖軟件對交通的監(jiān)測能力已被老百姓接受并信任，其形成的結(jié)果也自然對城市政府形成壓力。

因此，治堵的考核，要求考核者擁有真實(shí)可信的監(jiān)測能力，并要做到公平和公開，考核者本身是誰倒無關(guān)緊要。要有監(jiān)測能力發(fā)現(xiàn)是否擁堵；也需要用監(jiān)測結(jié)果來證明是否有改善。

政府日常的報表和紙面文章反映不了這些，也無法形成有效的壓力。治堵考核，不能以文書（譬如匯報材料或者規(guī)劃設(shè)計文本）來反映，而要用真實(shí)可靠的監(jiān)測結(jié)果來反映，否則，就會變成文書大賽。

3）要有所為，有所不為

有所為，要為老百姓而為，治堵的考核要面向老百姓的獲得感，要面向結(jié)果，也要面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

公共政策的問題，通常也是資源和利益如何合理分配的問題，像治堵這樣的公共政策，因其撬動的社會資源之廣，已變?yōu)橐粋€涉及民生的社會、經(jīng)濟(jì)政策。

首先，從大的方面去看，這樣的政策要促進(jìn)社會的公平、提升文明和可持續(xù)發(fā)展；其次，應(yīng)該從治堵具體施政和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)來思考產(chǎn)業(yè)提升政策；最后，還要推動城市政府形成有效的信息傳遞機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、資金分配機(jī)制、人員考核機(jī)制等，改善流程和信息傳遞。

有所不為，是考核人的有所不為。

治堵考核是一項(xiàng)包含有技術(shù)要求的公共政策，本質(zhì)是公共政策。因此，制定者、考核者的定位不是專家學(xué)者，無論原先頂著教授還是工程師的頭銜，在這項(xiàng)工作中，都是帶有行政職能的技術(shù)工作人員。這樣的工作，仍然需要貫徹這句話：要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

作為專家學(xué)者，要么安心做考核者，推動社會進(jìn)步；要么就風(fēng)風(fēng)火火地做執(zhí)行者或者第三方，推動技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)提升。兩者身份如果兼具，即使是在不同的城市，或者用不同的馬甲，都會損害這項(xiàng)政策的公平性和可信性。

治理擁堵是我國邁向文明富?，F(xiàn)代化強(qiáng)國的必經(jīng)之路，既然必須走，那就認(rèn)真地謙虛地走完這段路程。