杭州環(huán)城北路與莫干山路交叉口。2017年的12月10日下午，潘洪斌再到此地，看著眼前的車水馬龍，他感覺有點(diǎn)恍惚，兩年前的情景再浮上心頭：

他騎著一輛從老家湖州拖來的電動(dòng)自行車，經(jīng)過該路口時(shí)，被執(zhí)勤的交警攔下。根據(jù)當(dāng)時(shí)的杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例（以下簡稱條例），交警扣留了他的電動(dòng)車并要求托運(yùn)回原籍。

杭州市環(huán)城北路與莫干山路交叉口，2015年10月潘洪斌騎著一輛南潯號(hào)牌電動(dòng)自行車經(jīng)過此處時(shí)，車被執(zhí)勤交警扣留。澎湃新聞?dòng)浾?邢丙銀 圖

而根據(jù)條例規(guī)定，這筆托運(yùn)費(fèi)，還要由潘洪斌來出。他認(rèn)為該行政強(qiáng)制措施違反行政強(qiáng)制法規(guī)定，致信全國人大常委會(huì)，請(qǐng)求予以審查。

讓潘洪斌頗感意外的是，6個(gè)多月后，他收到一封來自全國人大常委會(huì)的函件。他小心翼翼地打開信件后，看到函上的內(nèi)容支持了他的觀點(diǎn)。

2017年6月，杭州市人大常委會(huì)表決通過了修改條例的決定，刪除托運(yùn)回原籍的規(guī)定，并規(guī)定拒絕接受罰款的才予以扣留。

潘洪斌未曾想到，他這不經(jīng)意間的舉動(dòng)，能引起全國人大常委會(huì)的關(guān)注，并推動(dòng)一部地方法規(guī)的修改。近五年來，全國人大常委會(huì)審查了千余件類似潘洪斌這樣提起的針對(duì)各類規(guī)范性文件的審查建議。

潘洪斌 視頻截圖

一次被罰

今年27歲的潘洪斌是浙江省湖州市南潯區(qū)人。2014年10月，大學(xué)畢業(yè)3個(gè)月后，他從溫州到了杭州，在西湖區(qū)一家私人企業(yè)做法務(wù)。次年6月，他跳槽到蕭山區(qū)一家生產(chǎn)麻將機(jī)的企業(yè)繼續(xù)做法務(wù)工作。

“主要是跟律師對(duì)接侵害商標(biāo)權(quán)類的知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件，適當(dāng)?shù)貐⑴c訴前證據(jù)采集、法律文書撰寫等?！迸撕楸笙蚺炫刃侣劷榻B了他的日常工作情況。

2015年10月10日，他騎著一輛電動(dòng)自行車，從蕭山區(qū)去西湖區(qū)的玉泉大廈取資料。9時(shí)50分許，當(dāng)他順著環(huán)城北路由東向西，行至與莫干山路交叉口時(shí)，被執(zhí)勤交警攔了下來。

“交警說我的車是外地車牌，駛?cè)肓讼扌袇^(qū)域，要將我的車子扣留?！迸撕楸笠幌伦鱼铝耍麊柦痪哿舻囊罁?jù)是什么，限行規(guī)定的文件是什么，對(duì)方一時(shí)未答上來，讓他上網(wǎng)查具體條文規(guī)定。

潘洪斌騎的那輛掛著南潯C26990號(hào)牌的電動(dòng)自行車，是從老家托運(yùn)來的。那時(shí)，他剛參加工作沒多久，經(jīng)濟(jì)上比較拮據(jù)，而他又不想再依靠父母，為節(jié)省日常交通開支，他把老家閑置的電動(dòng)車托運(yùn)到了杭州。

杭州市公安局交警支隊(duì)拱墅大隊(duì)當(dāng)場向潘洪斌開具一份行政強(qiáng)制措施憑證。

潘洪斌  澎湃新聞?dòng)浾?邢丙銀 圖

澎湃新聞看到，憑證上寫著扣留的原因是“實(shí)施駕駛營運(yùn)人力三輪車和公安機(jī)關(guān)交通管理部門規(guī)定的其他非機(jī)動(dòng)車在禁止通行的道路上行駛的違法行為”，依據(jù)是條例第四十八條。

憑證上還載明：潘洪斌要在15日內(nèi)到拱墅交警大隊(duì)接受處理，時(shí)間是每周二、周四的14點(diǎn)至17點(diǎn)。

電動(dòng)車被扣留后，潘洪斌覺得很郁悶，他步行一公里到了玉泉大廈取了材料，而后乘地鐵回了家。當(dāng)天下午，他聯(lián)系拱墅交警大隊(duì)，詢問領(lǐng)車手續(xù)，對(duì)方答復(fù)他稱，外地電動(dòng)車要托運(yùn)回原籍，托運(yùn)費(fèi)由當(dāng)事人出。

潘洪斌事后查閱文件得知，拱墅交警大隊(duì)所稱的限行規(guī)定，是杭州市公安局交警支隊(duì)于2009年3月20日發(fā)布的關(guān)于實(shí)施外地電動(dòng)自行車限行措施通告。

通告明確：自2009年4月1日零時(shí)起，之江路、清江路以北等多條道路范圍內(nèi)，禁止外地電動(dòng)自行車通行。對(duì)駛?cè)胂扌袇^(qū)域的外地電動(dòng)自行車，將按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。車輛將被托運(yùn)回原籍。

而拱墅交警大隊(duì)采取扣留電動(dòng)車依據(jù)的條例系經(jīng)杭州市十一屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過，浙江省第十屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議批準(zhǔn)的，自2008年5月1日起開始施行。

條例第四十八條第一款規(guī)定，駕駛?cè)加椭鷦?dòng)車、正三輪摩托車、營運(yùn)人力三輪車和公安機(jī)關(guān)交通管理部門規(guī)定的其他車輛在禁止通行的道路上行駛的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門除可以扣留車輛，依照后款規(guī)定處理外，對(duì)駕駛?cè)颂幎陨衔迨韵铝P款。

第二款規(guī)定，被扣留的車輛，由市、區(qū)、縣（市）人民政府收購、置換或者托運(yùn)回原籍。托運(yùn)的相關(guān)費(fèi)用由車輛所有人承擔(dān)。

兩審均敗訴

電動(dòng)車被扣留當(dāng)天，法學(xué)專業(yè)出身的潘洪斌就翻開了大學(xué)時(shí)期的課本，查閱了道路交通安全法和行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定。

他認(rèn)為，道交法規(guī)定的扣留是以當(dāng)事人拒絕接受處罰后才采取的措施，而拱墅交警大隊(duì)直接對(duì)其采取扣留措施，而拖運(yùn)回原籍并由當(dāng)事人出托運(yùn)費(fèi)的措施，也與行政強(qiáng)制法規(guī)定不符。

潘洪斌還算了一筆賬：若周二或周四去接受處理，需要跟公司請(qǐng)事假，要扣除部分工資，將車子托運(yùn)回原籍，需要托運(yùn)費(fèi)，這兩項(xiàng)費(fèi)用加起來，估計(jì)夠買一輛新電動(dòng)自行車。

“人年輕，一沖動(dòng)，就有做事的動(dòng)力和勇氣。”潘洪斌利用兩三天時(shí)間寫了一份行政訴訟狀，將拱墅交警大隊(duì)告上法庭，請(qǐng)求法院判令：認(rèn)定拱墅交警大隊(duì)作出的扣留電動(dòng)車的行政強(qiáng)制措施違法，并返還被扣留的電動(dòng)車等。

2015年11月30日，拱墅區(qū)法院開庭審理此案。潘洪斌記得，開庭是在當(dāng)天下午，他跟公司法務(wù)主管請(qǐng)了半天假，中午下班后，連飯都沒顧得吃，轉(zhuǎn)了幾趟公交，在開庭前趕到了法院。

拱墅交警大隊(duì)派出一名教導(dǎo)員、兩名工作人員出庭應(yīng)訴。潘洪斌說，整個(gè)庭審持續(xù)近兩小時(shí)，他認(rèn)為，行政強(qiáng)制法已規(guī)定可設(shè)定行政強(qiáng)制措施的位階法，條例無權(quán)設(shè)定扣押車輛的行政強(qiáng)制措施。

拱墅交警大隊(duì)認(rèn)為，潘洪斌在禁止通行的道路上行駛，根據(jù)條例第四十八條規(guī)定，扣留他的電動(dòng)車行為合法。

庭審結(jié)束十多天后，潘洪斌收到宣判的傳票。宣判是在2015年12月下旬的一天，潘洪斌不記得了具體日期，他只記得是下午比較晚的時(shí)候，幾分鐘就結(jié)束了，他敗訴了。

拱墅區(qū)法院認(rèn)為，行政強(qiáng)制法第10條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施?！睏l例設(shè)定扣留車輛的行政強(qiáng)制措施并未違反上位法規(guī)定。

拱墅區(qū)法院還認(rèn)為，杭州市公安局交警支隊(duì)發(fā)布的關(guān)于實(shí)施外地電動(dòng)自行車限行措施的通告，已明確禁止2009年4月1日起外地電動(dòng)自行車駛?cè)胂扌械膮^(qū)域。潘洪斌駕駛南潯號(hào)牌電動(dòng)車進(jìn)入限行區(qū)域，拱墅交警大隊(duì)采取扣留車輛的行政強(qiáng)制措施，事實(shí)清楚，依據(jù)合法。

宣判后，潘洪斌很狼狽地走出法院，當(dāng)天很應(yīng)景地下著小雨，天比較冷，他拿著判決書，坐公交回家。在離家還有三四公里處，他下了公交，邊走邊思索著如何在二審時(shí)完善自己的主張。當(dāng)天晚上，他就用記事本，把所思所想記下來，之后趁著閑暇時(shí)間，完善上訴狀，遞交給了法院。

二審僅有半小時(shí)的法庭調(diào)查，且拱墅交警大隊(duì)未派員出庭。2016年3月20日左右，潘洪斌收到杭州中院郵寄來的二審判決書，撕開信封后，他先看尾頁的判決結(jié)果：“又?jǐn)≡V了?！?/p>

杭州中院認(rèn)為，原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確，審判程序合法，遂駁回他的上訴。這份判決是2016年3月15日作出的。

一封建議信

彼時(shí)，對(duì)潘洪斌來說，訴訟已不是為了索回一輛幾百元錢的電動(dòng)車，而是一件關(guān)乎公平正義、關(guān)于地方法規(guī)正確與否的問題。

恰逢2016年全國兩會(huì)時(shí)，一則推送的新聞引起潘洪斌的注意。新聞的內(nèi)容是2016年3月10日，在全國人大相關(guān)負(fù)責(zé)人就“人大立法工作”答記者問發(fā)布會(huì)上，全國人大常委會(huì)法工委副主任鄭淑娜介紹備案審查工作時(shí)說，他們根據(jù)群眾、組織來信，對(duì)一些地方法規(guī)進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)了若干不符合法律規(guī)定的，地方都主動(dòng)改了。

“正好我看到了這條新聞，了解了備案審查制度，我感覺向全國人大常委會(huì)提建議，也是一種救濟(jì)途徑，就試著看能否有所回應(yīng)?！迸撕楸笮膭?dòng)了。

2016年4月，他致信全國人大常委會(huì)，請(qǐng)求撤銷條例第四十八條違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施。與此同時(shí)，他還向浙江高院提起了再審申請(qǐng)。

2016年9月，浙江高院作出行政裁定，駁回潘洪斌的再審申請(qǐng)。該院認(rèn)為，拱墅交警大隊(duì)對(duì)其作出扣留車輛的行政強(qiáng)制措施，符合條例規(guī)定。

收到浙江高院裁定后，潘洪斌又致信全國人大常委會(huì)，建議對(duì)條例審查。這次郵寄中，他增添了一份浙江高院裁定的復(fù)印件。

潘洪斌不知道的是，實(shí)際上，全國人大常委會(huì)在4月份收到他的建議信后，就已在著手進(jìn)行審查的相關(guān)工作。

據(jù)全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，收到潘洪斌的備案審查建議后，法工委向杭州市人大常委會(huì)發(fā)出函告并征求意見，并抄送浙江省人大常委會(huì)。杭州市人大常委會(huì)責(zé)成有關(guān)部門對(duì)審查建議進(jìn)行研究后，書面反饋了意見。

此后，全國人大常委會(huì)法工委對(duì)反饋的意見進(jìn)行了研究，認(rèn)為條例關(guān)于扣留非機(jī)動(dòng)車并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致。

如何理解這一“不一致”？法規(guī)備案審查室有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受澎湃新聞采訪時(shí)說，扣留非機(jī)動(dòng)車并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍，可以認(rèn)定系一種行政強(qiáng)制措施。條例作為下位法，其上位法是道交法和道交法實(shí)施條例，而這兩部上位法中，并未規(guī)定“扣留并托運(yùn)回原籍”這一行政強(qiáng)制措施。

行政強(qiáng)制法第10條規(guī)定，地方在沒有上位法、法律和行政法規(guī)依據(jù)的情況下，可以設(shè)定查封、扣押行政強(qiáng)制措施?！澳壳耙呀?jīng)有了上位法，就不能再去設(shè)定這一行政強(qiáng)制措施，這既違反道交法，也違反行政強(qiáng)制法關(guān)于行政強(qiáng)制措施設(shè)定的規(guī)定?！鄙鲜鲇嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說。

2016年11月，杭州市人大常委會(huì)、浙江省人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人專程到北京報(bào)告條例制定和執(zhí)行中的有關(guān)情況，聽取對(duì)條例的審查研究意見。

之后，杭州市人大常委會(huì)和有關(guān)部門著手研究條例修改方案，決定將條例的修改列入2017年立法計(jì)劃，同時(shí)委托專家學(xué)者對(duì)本屆人大任期內(nèi)制定的全部地方性法規(guī)的合法性問題進(jìn)行全面審查。

按照有關(guān)規(guī)定，全國人大常委會(huì)法工委向潘洪斌進(jìn)行了書面反饋。今年1月2日，反饋函郵寄到了潘洪斌的公司。

全國人大常委會(huì)法工委的反饋函。 潘洪斌 圖

他向澎湃新聞講述了收到函件的情景：“我吃過午飯，回公司宿舍時(shí)，路過收發(fā)室，看到一封來自全國人大常委會(huì)法工委的信件，我特別激動(dòng)，沒立即打開看，小跑回宿舍，用小刀慢慢地將信封割開，生怕撕破了文件。我忐忑地抽出文件，迅速閱覽一遍，頓感欣喜，里面內(nèi)容都是支持我的觀點(diǎn)，還明確告訴我杭州市人大常委會(huì)已經(jīng)把修改地方法規(guī)列入2017年立法工作計(jì)劃?！?/p>

這封來函對(duì)潘洪斌來說，就像是一件晚到的元旦禮物，兩三百來字的內(nèi)容，他反復(fù)讀了四遍，用手機(jī)拍照后，把原件收藏了起來。

2017年6月28日，杭州市第十三屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過關(guān)于修改條例的決定。7月28日，浙江省第十二屆人大常委會(huì)第四十三次會(huì)議批準(zhǔn)了這一決定。

相比原條例，決定刪除了“將外地電動(dòng)自行車押回原籍，并由當(dāng)事人出托運(yùn)費(fèi)”的規(guī)定，還規(guī)定“對(duì)違反限行規(guī)定的，先處罰款，拒絕接受罰款的，扣留車輛”。

一千余件審查案例

現(xiàn)在再回頭看這一過程，潘洪斌感覺這超乎他的想象。“我的舉動(dòng)不過是一件微不足道的事情，沒想到會(huì)引起全國人大常委會(huì)的關(guān)注，也沒想到會(huì)推動(dòng)一部地方法規(guī)的修改，畢竟是一件小事?！?/p>

今年2月26日18時(shí)30分許，正在刷著新聞客戶端的潘洪斌發(fā)現(xiàn)自己成為報(bào)道對(duì)象。當(dāng)晚，新華社以“一輛電動(dòng)自行車牽動(dòng)全國人大常委會(huì)”為題報(bào)道了他的經(jīng)歷。

潘洪斌認(rèn)為，這是向社會(huì)傳遞這樣一個(gè)信號(hào)：“任何一件違背憲法和法律的地方法規(guī)，都會(huì)被審查糾正?！?/strong>

潘洪斌的事例打開一道公眾認(rèn)知、了解備案審查制度的口子。自此之后，一系列備案審查事例通過公開報(bào)道，進(jìn)入公眾視野：

2016年9月，公民于曉娟就最高檢“附條件逮捕”文件提起審查建議。全國人大常委會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為，該文件違反刑訴法規(guī)定。今年4月，最高檢下發(fā)通知，要求在審查逮捕工作中不再適用“附條件逮捕”；

經(jīng)4名勞動(dòng)法專家提起審查建議，今年9月，全國人大常委會(huì)法工委叫停廣東、云南等5個(gè)地方的人口與計(jì)劃生育法規(guī)中關(guān)于“超生即辭退”規(guī)定；

今年11月，一些關(guān)于著名商標(biāo)的地方性法規(guī)因違反商標(biāo)法立法宗旨、有違市場公平競爭被全國人大常委會(huì)法工委要求全面清理，而這源于108名研究生提起的審查建議。

據(jù)公開報(bào)道顯示，2013年至2017年5年里，全國人大常委會(huì)法工委共對(duì)60件行政法規(guī)、120多件司法解釋、150多件地方性法規(guī)進(jìn)行了主動(dòng)審查，對(duì)1500多件公民、組織提出的審查建議進(jìn)行了被動(dòng)審查，并對(duì)上千件地方性法規(guī)進(jìn)行了有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查研究。

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查是我國一項(xiàng)憲法性制度。我國憲法、立法法、監(jiān)督法明確規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)。

全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，對(duì)在備案審查中發(fā)現(xiàn)的法規(guī)、司法解釋同憲法或法律相抵觸的問題進(jìn)行糾正，是維護(hù)法制統(tǒng)一的重要手段。

今年2月，在收到全國人大常委會(huì)回函后，潘洪斌不服此前杭州中院作出的判決，向杭州市檢察院提起監(jiān)督申請(qǐng)。不過12月11日，他收到杭州市檢察院于12月5日作出的不予監(jiān)督申請(qǐng)決定書。

杭州市檢察院認(rèn)為，潘洪斌駕駛南潯牌照電動(dòng)自行車駛?cè)胂扌袇^(qū)域，拱墅交警大隊(duì)作出扣留車輛的行政強(qiáng)制措施，符合當(dāng)時(shí)條例的規(guī)定。

杭州市檢察院還表示，條例現(xiàn)雖已修改，但本案行政處罰作出的時(shí)間及本案訴訟的時(shí)間均在條例修改之前，修改后的條例對(duì)本案無溯及力。

潘洪斌認(rèn)為，法院在審理案件中應(yīng)主動(dòng)區(qū)別上位法和下位法之間的關(guān)系，如果明顯違反上位法，應(yīng)該在判決時(shí)不予適用。

“我準(zhǔn)備向浙江省檢察院遞交監(jiān)督申請(qǐng)?！迸撕楸笳f。