浙江省以打造杭州、寧波、溫州、金華-義烏都市區(qū)作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、推動(dòng)“雙循環(huán)”和實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要抓手。“優(yōu)化創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同布局”成為“十四五”時(shí)期浙江省都市區(qū)發(fā)展的核心目標(biāo)之一。然而,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院團(tuán)隊(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)四大都市區(qū)在產(chǎn)業(yè)協(xié)同上仍存在較多現(xiàn)實(shí)障礙。

浙江省四大都市區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)障礙

都市區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化較強(qiáng)。一是引發(fā)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。以服裝制造業(yè)為例，溫州、義烏在產(chǎn)品類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、市場(chǎng)定位上高度同質(zhì)化。2020年溫州和義烏規(guī)上企業(yè)服裝產(chǎn)量分別為2.8億件和2.6億件，溫州擁有森馬、紅蜻蜓等知名服裝品牌，義烏自創(chuàng)了能達(dá)利、傲哥等著名服裝商標(biāo)。二是抑制技術(shù)創(chuàng)新。以技術(shù)型產(chǎn)業(yè)為例，溫州高端裝備制造產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，缺乏骨干龍頭企業(yè)。金華裝備制造企業(yè)研發(fā)投入不足，自主創(chuàng)新能力較弱，其科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出在主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的占比遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家4%~10%的區(qū)間水平。溫州與金華的創(chuàng)新企業(yè)多以中小型為主且布局分散，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)溢出。三是削弱產(chǎn)業(yè)效率。以資源型產(chǎn)業(yè)為例，溫州、臺(tái)州缺乏鋼、鐵、錳等黑色金屬資源，兩市2020年黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)營(yíng)業(yè)收入利稅率分別為3.27%和6.61%，遠(yuǎn)低于浙江省26.06%的平均水平。兩市與資源豐富的地市在勞動(dòng)力、資本等方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，打造資源型產(chǎn)業(yè)，不僅造成生產(chǎn)要素價(jià)格扭曲，也阻礙了資源豐富地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

都市區(qū)間產(chǎn)業(yè)整合性較低。一是都市區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈縱向協(xié)作不緊密。以紡織服裝加工產(chǎn)業(yè)鏈為例，金華市2020年規(guī)上企業(yè)紗、布的產(chǎn)量分別為21.6萬(wàn)噸、18.4億米，溫州市規(guī)上企業(yè)服裝產(chǎn)量為2.8億件。金華紡織業(yè)基礎(chǔ)更好，溫州服裝業(yè)專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)，但兩地未能有效形成在產(chǎn)業(yè)鏈縱向上的紡織環(huán)節(jié)（上游）與成衣制作環(huán)節(jié)（下游）的專(zhuān)業(yè)化協(xié)作。二是都市區(qū)間產(chǎn)業(yè)鏈橫向配套不充分。以汽車(chē)制造業(yè)為例，臺(tái)州汽車(chē)零部件及配件制造業(yè)的388家規(guī)上企業(yè)主要為國(guó)際知名汽車(chē)企業(yè)提供配套，缺少與本省整車(chē)企業(yè)的供應(yīng)鏈協(xié)同。杭州擁有吉利、比亞迪等知名本土汽車(chē)品牌，但吉利汽車(chē)的本地配套率僅達(dá)50%，遠(yuǎn)低于70%的國(guó)際平均水平，缺乏與本省汽車(chē)零部件企業(yè)的橫向配套。三是都市區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃趨同性較強(qiáng)。浙江省各地市的“十四五”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)市域全產(chǎn)業(yè)鏈布局。例如，8市提出要打造化工新材料產(chǎn)業(yè)鏈，7市提出要建立節(jié)能與新能源汽車(chē)和現(xiàn)代紡織與時(shí)尚產(chǎn)業(yè)鏈，9市提及要布局生物醫(yī)藥與健康和高端智能裝備產(chǎn)業(yè)鏈。杭州9大產(chǎn)業(yè)鏈類(lèi)別完全重合于浙江省10大產(chǎn)業(yè)鏈，地方特色有待挖掘。

都市區(qū)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展極不均衡。一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)杭州一極凸顯、周邊凹陷的格局。溫州緊抓與杭州開(kāi)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)全面戰(zhàn)略合作的契機(jī)，計(jì)劃在物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、企業(yè)培育、技術(shù)創(chuàng)新上取得重大突破。但由于現(xiàn)有數(shù)字經(jīng)濟(jì)體量不足、自主創(chuàng)新能力薄弱等問(wèn)題，杭州龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)移到溫州的意愿不強(qiáng)。二是制造業(yè)存在較強(qiáng)的技術(shù)與市場(chǎng)依賴(lài)。紹興連續(xù)在2019、2020兩年的浙江省發(fā)改委的“萬(wàn)畝千億”考評(píng)中位列全省第二，但仍存在人才短缺、金融支持不足等短板，業(yè)務(wù)以制造和封測(cè)為主，產(chǎn)業(yè)鏈下游的汽車(chē)、光電等企業(yè)的市場(chǎng)需求不足，承接寧波“一園三基地”集成電路產(chǎn)業(yè)布局和轉(zhuǎn)移的能力較弱。三是“山海協(xié)作”園區(qū)中發(fā)達(dá)地區(qū)參與不足。例如，在收益分配上，蕭龍產(chǎn)業(yè)園規(guī)定蕭山區(qū)政府前五年按固定投資的10%返還，五年后將稅收全部返還龍泉。由于蕭山區(qū)缺乏深度參與園區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致園區(qū)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效果不理想。

進(jìn)一步推動(dòng)四大都市區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的政策建議

政府減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，把決策權(quán)還給市場(chǎng)。第一，都市區(qū)立足優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位互補(bǔ)發(fā)展。杭州都市區(qū)數(shù)字產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力突出，寧波都市區(qū)制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，溫州與金義都市區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在品牌營(yíng)銷(xiāo)領(lǐng)域培養(yǎng)國(guó)貨品牌；培育都市區(qū)創(chuàng)新集群遵循“先集聚、再擴(kuò)散”的發(fā)展模式，引導(dǎo)創(chuàng)新要素向外圍地區(qū)輻射。第二，政府推動(dòng)行政放權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管。政府向市場(chǎng)和社會(huì)讓渡部分權(quán)力。政府投資集中在“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，把經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目收益讓渡給市場(chǎng)；簡(jiǎn)化行政審批事項(xiàng)，優(yōu)化行政審批流程，推動(dòng)審批電子化、審批目錄精細(xì)化，完善限時(shí)辦結(jié)制度；政府加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，依照“誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則追責(zé)，做到“寬進(jìn)嚴(yán)管”。第三，完善優(yōu)勝劣汰產(chǎn)業(yè)退出的市場(chǎng)機(jī)制。建立低效和無(wú)效產(chǎn)能管理清單，通過(guò)兼并重組、整體騰退、搬遷改造等方式進(jìn)行“騰籠換鳥(niǎo)”，尋求低附加值和高耗能產(chǎn)業(yè)的進(jìn)口替代，推進(jìn)中低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；優(yōu)化市場(chǎng)主體退出配套政策，落實(shí)虧損彌補(bǔ)和特殊性稅務(wù)處理等稅收政策，對(duì)財(cái)產(chǎn)不足以支付破產(chǎn)費(fèi)用的市場(chǎng)主體，通過(guò)區(qū)域性籌資等方式為其提供保障。

堅(jiān)持“強(qiáng)鏈、延鏈、補(bǔ)鏈”發(fā)展思維，加強(qiáng)都市區(qū)間產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作。第一，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，增強(qiáng)發(fā)展主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)鏈”。打造數(shù)字車(chē)間、智能工廠，全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)向智能化、綠色化轉(zhuǎn)型；鼓勵(lì)大中型企業(yè)建立物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，推動(dòng)“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”深度融合；在原創(chuàng)研發(fā)領(lǐng)域培養(yǎng)科創(chuàng)排頭兵，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向全球價(jià)值鏈中高端躍遷；圍繞人工智能、高端裝備制造、生命健康等前沿產(chǎn)業(yè)，建設(shè)高質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈數(shù)據(jù)互通。

第二，淡化市域概念，在全球價(jià)值分工體系中強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈上下游分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)“延鏈”。放寬服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入要求，加快培育網(wǎng)上零售、在線教育、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、智慧旅游等新型消費(fèi)方式，增強(qiáng)都市區(qū)新型消費(fèi)內(nèi)需，促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)；擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放程度，對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和投資合作政策，打破聯(lián)通內(nèi)外循環(huán)的制度壁壘，推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放向規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放升級(jí)，促進(jìn)資本、技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)等要素跨境流通；放寬服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，支持外資依法以特許經(jīng)營(yíng)方式參與交通、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)跨行政邊界的協(xié)同采購(gòu)招標(biāo)以及項(xiàng)目聯(lián)合投資，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，以鏈入鏈，推進(jìn)外循環(huán)。

第三，解決產(chǎn)業(yè)協(xié)同的“卡脖子”瓶頸，補(bǔ)齊短板增添新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)鏈”。圍繞半導(dǎo)體及高端設(shè)備領(lǐng)域，依托都市區(qū)龍頭企業(yè)帶動(dòng)供應(yīng)鏈本土化，以核心技術(shù)、關(guān)鍵產(chǎn)品為支點(diǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈跨域延伸，形成“頭部企業(yè)+中小企業(yè)”的都市區(qū)可替代供應(yīng)鏈生態(tài)圈；建立由省、市、產(chǎn)業(yè)園等共同出資的企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池，設(shè)計(jì)差異化信貸產(chǎn)品，為“騰籠換鳥(niǎo)”提供中長(zhǎng)期抵質(zhì)押綠色信貸支持；引導(dǎo)高校、科研院所針對(duì)地區(qū)實(shí)際需求開(kāi)展研究，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，鼓勵(lì)共建產(chǎn)業(yè)技術(shù)實(shí)驗(yàn)室。

加強(qiáng)有關(guān)政策扶持和平臺(tái)支撐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。一是健全“山海協(xié)作”的各項(xiàng)政策與機(jī)制保障。完善推廣山海協(xié)作異地監(jiān)督平臺(tái)，建立涵蓋項(xiàng)目評(píng)審、資金撥付、績(jī)效評(píng)估等全流程的閉環(huán)管理機(jī)制；提升改造山海協(xié)作職業(yè)技能的實(shí)訓(xùn)基地，建立對(duì)經(jīng)濟(jì)后發(fā)地人員的常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制；完善稅收、GDP核算、招商引資等共享機(jī)制，建立稅費(fèi)共享、土地與園區(qū)共同開(kāi)發(fā)的合作機(jī)制；通過(guò)對(duì)園區(qū)內(nèi)外籍人才的配偶就業(yè)和子女入學(xué)給予優(yōu)惠政策吸引海外高層次人才在園區(qū)投資創(chuàng)辦綠色制造、工業(yè)設(shè)計(jì)和創(chuàng)意、現(xiàn)代物流、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

二是堅(jiān)持“因地制宜”和“以人為本”，提升經(jīng)濟(jì)后發(fā)地對(duì)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的承接力和吸引力。根據(jù)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)園區(qū)的定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的類(lèi)型，積極吸納高素質(zhì)勞動(dòng)力，完善城市積分落戶政策；園區(qū)統(tǒng)籌建設(shè)宿舍型保障性租賃房，在財(cái)稅政策上對(duì)園區(qū)醫(yī)療保健、商業(yè)中心等生活配套設(shè)施建設(shè)予以?xún)A斜；為“騰籠換鳥(niǎo)”等低碳新興科技與商務(wù)發(fā)展項(xiàng)目提供專(zhuān)項(xiàng)資金支持。

三是依托“產(chǎn)業(yè)大腦”，提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理運(yùn)營(yíng)效能。利用“產(chǎn)業(yè)大腦”為產(chǎn)業(yè)提供項(xiàng)目全周期管理服務(wù)，打造數(shù)字化管控平臺(tái)；加強(qiáng)智慧園區(qū)建設(shè)，基于數(shù)據(jù)的自采集、自運(yùn)算、自分析，實(shí)時(shí)準(zhǔn)確地展現(xiàn)園區(qū)運(yùn)行情況，并依據(jù)實(shí)際情況發(fā)揮監(jiān)測(cè)預(yù)警、輔助決策等功能；充分運(yùn)用人工智能算法等，為引進(jìn)企業(yè)提供資源對(duì)接、態(tài)勢(shì)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)等方面的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。

[作者徐元朔系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院百人計(jì)劃研究員；張銜春系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院百人計(jì)劃研究員；李靜媛系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；李林林系浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院助理研究員。本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)研究”(項(xiàng)目號(hào)：21ZDA071)的階段性研究成果。]

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“長(zhǎng)三角議事廳”專(zhuān)欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地·長(zhǎng)三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長(zhǎng)三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。